全国人大修订《立法法》对澳门特区有启迪意义

　　刚闭幕的十四届全国人大一次会议，通过了关于修改《中华人民共和国立法法》的决定，习近平主席当即签发了第三号中华人民共和国主席令，予以公布，并命令自二零二三年三月十五日亦即今日起施行。

　　立法是国家的重要政治活动，是把党的主张和人民的意志通过法定程序转化为国家意志的过程，关系到党和国家事业发展的全局。这次修改《立法法》，是遵循中共十九届四中全会的决定中，关于完善立法体制机制，坚持科学立法、民主立法、依法立法，不断提高立法质量和效率的论述，及中共二十大报告中，对完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系提出的新要求，而进行的。《中华人民共和国立法法（修正草案）》共三十七条，主要修改内容是完善立法的指导思想和原则；明确合宪性审查相关要求；完善立法决策与改革决策相衔接、相统一的制度机制；完善全国人大及其常委会的立法权限、立法程序和工作机制；适应监察体制改革需要补充相关内容；完善地方性法规、规章的权限和程序；完善备案审查制度等。此外，还作了一些文字表述和法律衔接方面的修改完善，并对个别条文顺序作了调整。

　　作为「管法的法」，《立法法》对立法体制、立法权限和立法程序做了规定，同时又明晰了不同法律如何分工的问题，对完善立法体制机制，健全立法制度，规范立法活动，推动形成和完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，推进全面依法治国，发挥了重要作用。而在中共十八大以来，党和国家取得了历史性的成就，发生了历史性的变革。因而在历史性进程中需要适时修改《立法法》，使立法工作、立法活动适应新时代的新要求。具体到此次修法，主要有四个方面的考虑：一是加强党对立法工作的全面领导；二是坚持和发展全过程人民民主，保障人民当家作主；三是全面推进依法治国，依宪治国，建设社会主义法治国家的需要；四是正确处理改革和法治的关系，促进在法治下推进改革和在改革中完善法治相统一。

　　澳门特区虽然实行「一国两制」，规范立法工作的法律，未必要完全照搬《立法法》的模式及体制，但这次修改《立法法》的一些具体技术性内容，如增强授权立法的效力、明确紧急立法的简明程序等，却是值得澳门特区参考的。

　　澳门回归前，按照《澳门组织章程》的政制设计，澳门地区实行「双轨立法」，立法会和澳督都享有立法权。并设置了「授权立法」的机制，《澳门组织章程》的第十三条、第十四条及第三十条第一款D项、第三十一条第三款规定，立法会可以授权总督就立法会专有职权的事项进行立法。立法会应在其立法许可授权中，订明授权许可的对象、范围及有效期。立法许可的创制权属总督，由政府有关部门草拟法案，经征询谘询会的意见后，由总督签署并颁布。总督对同一立法授权只可使用一次，但可使用其中一部份，即只就立法授权范围的部份内容立法。在后一种情况下，未使用的那部份立法权即告作废。但在立法会解散期间，总督无须立法许可，也可对该等事项进行立法。此外，总督未经（授权）立法许可，也可对该等事项制定法令，但这些法令必须经立法会追认通过才能有效。这类可转让的立法权包括：税务制度；澳门行政区划分；地方行政法律制度大纲，包括地方财政在内；中央行政机关与地方行政机关之关系的法律制度，以及地方行政机关被总督解散的条件；公共行政制度纲要；设立公职新职级或职程，修订公务员职级表，规定编制内公务员薪酬，属总督权限的批给的一般制度；羁押、住宅搜查、私人通讯的保密、相对不定期刑罚与保安处分制度和条件。

　　正因为如此，在澳门过渡期的「法律本地化」过程中，基于必须废除源自于葡国的《刑法典》、《刑事诉讼法》等，制定澳门的《刑法典》、《刑事诉讼法》，如是由立法会来执行，在澳门回归日期迫近，如果未能在澳门政权移交时完成澳门《刑法典》、《刑事诉讼法》的立法，可能会造成回归后无法可依的「法律真空」，而澳门立法会的议员并非都是法律专家，而且也不熟悉刑事政策学的原理，再加上立法程序繁复等的原因，如是由立法会来审议表决，可能就赶不及。因而澳督向立法会申请「授权立法」，获准后由行政当局组织法律专家，在中国内地法律专家的协助下，拟就《刑法典》、《刑事诉讼法》的法案文本，并由谘询会通过，澳督签署颁行，解决了这个重大难题。

　　但不知为何，在起草《澳门基本法》时，却未有将「授权立法」机制吸收进去。可能是要强调澳门特区实行「单轨立法」，立法会是澳门特区唯一的立法机关，行政当局不具立法权之故。然而，按《澳门基本法》附件二规定，第二届及以后各届立法会由二十九人组成（在二零一二年「政制发展」中增加到三十三席），本来就是议席偏少，难以承载「唯一立法机构」的重任。更严峻的是，其中有二十六人是经直选或间选产生，占议员总数的四分之三强。众所周知，按照澳门的区情，参加直选、间选的法律界人士并不多，主要是靠行政长官委任途径补强立法会中的法律界人士比例。但终受名额所限，使到立法会中的法律界人士整体比例仍然偏低。这对立法会所享有的唯一立法权来说，是并不相适应的。在承平时期，这个矛盾尚不算突出、尖锐；但遇紧急情况时，唯一享有立法权的立法会要紧急立法，恐是力有不逮。何况，即使是在承平时期，有些法律专业性甚强的立法工作，法律界人士比例偏少的立法会，恐也难以保证立法品质。因此，设立「授权立法」的机制，是可以解决立法机关受技术、能力等条件所限而致立法效率、品质难以适应急速发展形势所需配合法律立法的问题，是较佳的立法补充措施。

　　基于「未明文禁止的即是可行」的法律原则，虽然《澳门基本法》并未像《澳门组织章程》那样设置「授权立法」机制，但也并未予以明文禁止，故在《澳门基本法》尚未进行修改引进「授权立法条款」之前，可在全国人大常委会澳门基本法委员会提议下，由全国人大常委会释法，宣布可仿效《中华人民共和国立法法》第二章第一节中有关「授权立法」的规定，属于特区立法会立法权的事项，立法会可授权行政当局根据实际需要，对其中部份事项先行制定行政法规，但有关犯罪和刑罚、对居民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。授权立法事项经实践检验，制定法律的条件成熟时，由特区立法会及时制定法律。法律制定后，相应立法事项的授权即告终止。