一纸协议，美菲同盟生变？

　　本文作者：

　　匡泽玮 海国图智研究院研究助理

　　今年6月，此前被曝出可能被菲律宾政府终止的《访问部队协议（Visiting Force Agreement，简称“VFA”）》完成了修订，并已呈交菲政府审阅。尽管具体的细节和结果还尚未透露，但6月15日，菲律宾政府第三次宣布延长VFA的效力，这意味着陷入处于危险边缘的VFA和美菲关系迎来转机。

　　2020年菲律宾总统杜特尔特威胁终结《访问部队协议》的消息曾一度引发人们对美菲同盟未来的担忧。1998年，美国与菲律宾签署《访问部队协议》，由于该份条约规定美方的军事装备、军队以及其他军事承包商、顾问等人员进入菲律宾的条件、活动范围以及相应的便利，VFA奠定了美国在菲律宾军事存在的合法性基础。因此，《访问部队协议》被普遍视为美菲同盟的支柱性条约。当杜特尔特政府扬言要终止《访问部队协议》时，舆论普遍对美菲同盟关系持悲观看法。

　　然而，根据CNN 5月31日的报道，菲律宾驻美大使称，“过去几个月的时间，美菲就协议做出了调整，美菲两国将继续延续多年来的紧密关系。”鉴于当前中美两国在东南亚地区日趋激烈的竞争关系，美菲同盟关系的变化与走向显得尤为重要。那么，《访问部队协议》是否真能延续？该协议的未来将如何，美菲同盟关系又会因这份协议走向何方？

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　　美菲同盟出现裂痕

　　自2016年杜特尔特上台之后，美菲关系便坐上了“过山车”。杜特尔特先是对奥巴马飙“脏话”，随后又要求美国在南部棉兰老地区的特种部队撤离，菲律宾政府更是在2020年2月公开威胁美国“废止两国军事同盟的基础条约《访问部队协议（VFA）》”。这使美菲关系面临新世纪以来最严峻的挑战。

　　对于杜特尔特政府而言，美菲同盟出现问题的责任很大程度在于美国政府对菲律宾内政的干涉。尽管杜特尔特政府在打击涉毒犯罪上取得一定成就，但美国却重点关注了其中的法外处决等问题。据人权观察组织（Human Rights Watch）的统计，自2016年以来，杜特尔特政府发动的“禁毒战争（War on Drugs）”导致12，000多名菲律宾人死亡（其他组织机构的统计结果则达到2万人）。针对这一情况，美国政府多次指责菲律宾政府在禁毒过程中侵犯人权、滥用暴力，并采取了包括制裁在内的一系列手段进行干预。2020年1月，美国以侵犯人权为由拒绝向菲律宾前国家警察总长、现参议院议员罗纳德·德拉·罗莎（Ronald dela Rosa）发放签证；11月美国国会议员提出一份“菲律宾人权法”，旨在通过终止对菲律宾军队和警察部队的所有安全援助等制裁迫使菲政府停止“侵犯人权”的行为。美国的行为引发杜特尔特政府的强烈不满，尤其是对其前菲律宾国家警察总长的个人制裁成为杜特尔特威胁终止VFA的直接原因。

　　同时，《访问部队协议》对驻菲美军司法管辖的规定也成为双方的矛盾点。VFA中的规定干预了菲律宾的司法主权，限制了菲律宾当局对驻菲美军的司法管辖权。《访问部队协议》在司法问题上规定，“如果美国军事当局提出要求，受菲律宾当局管辖的任何美国人员的监护权应交由美国军事当局保管，从犯罪开始直至所有司法程序结束”，还规定“菲律宾当局对美国人员的监禁或拘留应在菲律宾和美国有关当局商定的设施内进行”。这导致在现实中很多犯下例如强奸罪等严重罪行的美国大兵受到美国当局的包庇而逃脱菲律宾法律的制裁。另外，在免税、船舶和飞机的活动方面的规定使美国军事人员常常享有凌驾于菲律宾管辖权之上的自由，对菲律宾的主权造成损害。杜特尔特多次抱怨称，《访问部队协议》是不平等条约，美国利用该条约从事间谍活动。

　　马尼拉爆发抗议美菲反恐军演的集会

　　图片来源于：华南早报

　　除此之外，美菲同盟还无法避免同盟关系普遍面临的“同盟困境”。在美菲同盟中，菲律宾作为实力相对较弱的一方，一方面担心其在与中国的冲突中被美国战略抛弃；另一方面又害怕受同盟责任的约束导致自身被迫卷入中美冲突，被美国战略牵连。2017年特朗普上台，其本人的执政风格及对外政策的主张无疑增强了菲律宾政府的担忧，加剧了美菲之间的“同盟困境”。

　　特朗普奉行的“美国优先”理念和单边主义的外交政策以及对华强硬的立场，不仅使中美关系急剧恶化，两国在南海的冲突风险不断上升，而且让菲律宾政府严重怀疑美国对盟友的承诺，担心美国在关键时刻会违背同盟承诺、抛弃盟友。因此，杜特尔特政府希望在中美两国间寻求“平衡外交”，通过减少与美国的军事联系避免刺激中国。杜特尔特政府对VFA的质疑则被普遍视为菲律宾寻求调整美菲军事关系、拉近与中国关系的举动。

　　《访问部队协议》尚未走到终点

　　尽管菲律宾政府提出终止《访问部队协议》的要求，但根据协议规定，终止协定的要求提出的180天之后，协议才会失效。自从杜特尔特威胁要终止VFA之后，菲律宾两次延长《访问部队协议》。2021年6月14日，菲律宾外长宣布第三次延长原定于今年8月失效的《访问部队协议》。也就是说，直到目前为止，VFA依旧具有法律效力。从杜特尔特政府在协议终止问题上的反复立场可以窥探出，《访问部队协议》尚未走到终点，随着VFA的重新调整以及分歧的弥合，美菲同盟关系也会随之延续。

　　首先，美国方面影响协议及两国关系的负面因素正在减弱。与特朗普政府轻视东南亚国家、倡导“美国优先”的外交倾向不同，拜登政府更倾向于倡导“多边主义”、重视与东南亚国家，尤其是与菲律宾的双边关系。2021年1月底，美国国务卿布林肯在讲话中表示，“拜登政府将面对中国的压力与东南亚的（争议岛礁）声索者站在一起”；美国国防部长劳埃德·奥斯汀（Lloyd Austin）重申美国对菲律宾的安全承诺，并与菲律宾外长进行一系列电话磋商。此外，由库特·坎贝尔（Kurt Campbell）领导的印度太平洋理事会（The Indo-Pacific Directorate）作为新一届美国国家安全委员会中最大的工作小组一定程度上也反映出拜登政府对东南亚地区的重视。拜登政府上台后频频向菲律宾示好以维护美菲关系，表达美国对菲律宾承诺的可信性。在困扰两国关系的人权问题上，拜登政府的表态则相对谨慎，“菲律宾人权法案”在国会中的讨论也被暂停。就目前而言，影响双边关系的负面因素正在随着美国换届以及新任政府的执政逐渐弱化，对于杜特尔特政府而言，继续推动终止《访问部队协议》程序的动力明显下降。

　　其次，《访问部队协议》对美国在亚太地区的战略部署至关重要。随着中美之间战略竞争的加剧，亚太地区逐渐成为美国对外战略的重心。东南亚地区优越的地缘位置使该区域内的国家对中美两国的亚太战略都具有重要价值。然而，美国在十个东南亚国家中仅与泰国、菲律宾两国保持着双边防务与军事同盟关系。随着近年来泰国逐渐与中国加强联系，亲华立场逐渐增强，美菲关系在美国的东南亚政策中的重要性更加凸显。同时，美国致力于通过构建“岛链”形成对中国海上力量的封锁，菲律宾则成为第一岛链中的重要一环。《访问部队协议》为美国在菲律宾的军事部署提供了合法性依据，也间接为美国构建第一岛链提供基础。因此，出于地缘政治利益的考虑，美国不会轻易放弃VFA，更不会轻易放弃美菲同盟。

　　最后，《访问部队协议》以及美菲同盟对菲律宾的国家战略也具有重要地位。一方面，废除《访问部队协议》将意味着两国的同盟关系以及军事交流降级，这将增加菲律宾政府在国防预算上的支出。若失去美军的威慑能力，菲律宾将不得不自行解决安全问题，将有限的国内资源投入军事领域以应对已经或可能存在的潜在威胁。由于菲律宾的经济发展依赖外汇而非本国的工业发展，放弃对工业基础建设的投入转向军事领域将对菲律宾经济的长远发展造成严重的负面影响。同时，放弃VFA与美菲同盟也将阻碍菲律宾武装部队（AFP）进一步的发展。鉴于1992年菲律宾关闭美国在菲的军事基地后菲律宾武装部队失去援助致使装备难以得到升级换代的情况，失去美国的装备补给、人员训练、战术指导等军事支持，菲律宾武装部队的现代化进程也会随之停滞，而这直接损害了菲律宾军方利益。

　　另一方面，放弃《访问部队协议》意味着菲律宾将在对华博弈中失去政策杠杆。一直以来，人们普遍认为美菲关系是菲律宾对冲中国影响力在东南亚地区扩张的政治杠杆。在与中国的南海冲突中，菲律宾常常利用美国对菲律宾的安全承诺以及美菲的军事同盟关系制衡中国在南海的行动与影响力。6月15日菲律宾宣布“继续延长VFA的效力”，不少观点认为菲律宾之所以再次延长VFA是缘于中菲在牛轭礁的摩擦——在中菲南海问题日益紧张的背景下，菲律宾不得不再次延长《访问部队协议》以威慑中国。显然，从菲律宾的对外战略角度考虑，菲律宾需要《访问部队协议》维持美菲同盟以对冲中国在地缘上的压力，并利用美菲关系在南海问题上寻求提高与中国的议价能力。

　　结论：美菲同盟仍有活力

　　除菲方不断延长《访问部队协议》的终止日期之外，美菲之间紧密的军事协作关系也表明双方不会彻底废除VFA，美菲同盟在东南亚地区仍具有活力。2021年4月，美菲宣布恢复因疫情暂停一年的“肩并肩”军演。“肩并肩”军演是美菲之间一年一度定期的海上军事演习，并被视为美菲军事关系的基石。菲律宾虽然威胁要终止VFA但在实际从未采取实质性行动——既没有终止双方的军事条约，也没有终止双方的军事演习。对杜特尔特政府而言，《访问部队协议》反而成了菲律宾在中美竞争背景下对美谈判的有利筹码。杜特尔特可以利用美国对《访问部队协议》的重视从美方获得更多政治收益。

　　2020年12月，杜特尔特公开要求美国政府为菲律宾提供至少2000万剂新冠疫苗，“否则美军最好滚出菲律宾”。美国在之后的表态称，愿意为菲律宾提供更多的援助和疫苗。据美国驻菲大使馆网站显示，2021年3月初，第一批阿斯利康（AstraZeneca ）疫苗抵达马尼拉，5月第三批疫苗也抵达了菲律宾。在人权问题上，美国也暂停了针对菲律宾的人权法案在国会内的通过，对菲内政（主要在人权方面）的批评与干预也有所收敛。可以说，菲律宾利用美国在与中国竞争中产生对菲的不对称依赖形成对美的谈判优势，通过《访问部队协议》的存废迫使美国在诸多问题上做出妥协，使自身获得更多的收益。

　　通过考察菲方提出终止VFA却又一再延长其有效期限的原因，本文发现，一方面影响两国关系的矛盾因素正在减弱；另一方面，该协议对美菲两国都有重要的政治意义。因此，美菲同盟将继续保持。就协议本身而言，双方在司法管辖上还存在一些矛盾。因此，未来《访问部队协议》可能会就驻菲美军管辖问题做出一定调整，但这对美菲同盟的等级不造成实质性影响。换言之，美菲关系降级的可能性几乎为零。随着杜特尔特的任期即将结束——尽管还有一年的时间，对菲律宾政局的预测还为时过早，但可以预见的是——菲律宾疏离美国偏向中国的外交取向将会有所调整，美国与菲律宾的关系将可能迎来自特朗普时期美菲关系出现下降趋势以来的回升。