意外的后果——美国贸易政策何以影响美欧贸易关系？

本文首发于微信公众号“海国图智研究院”

　　本文作者：门易安

　　本文审校：莫迪朗

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　　门易安 

　　北京外国语大学外交学本科生

　　海国图智研究院研究助理

　　来源：Politico

　　欧盟内部专员蒂埃里·布雷顿（ThierryBreton）在12月表示将不会参加在马里兰大学举行的美欧贸易和技术委员会峰会（Trade and Technology Council, TTC）。布雷顿的助手表示：“欧洲国家的工业部门和企业均对TTC峰会展现出迟疑，认该峰会并没有为欧洲的核心关注点提供足够的空间”。欧盟官员的决定与表态无疑是美国及其欧洲盟友之间贸易关系日益紧张的信号。在访问美国时，法国总统马克龙也曾表示对拜登政府贸易政策的不满。而造成这种紧张关系的原因，很大程度上应当归咎于美国为保护与加强其自身工业基础与供应链安全的一系列行动与法案，包括减少《通货膨胀法案》（Inflation Reduction Act, IRA）以及半导体出口管制等政策。这些法案和政策普遍对中国获取美国技术或者相关产品加以限制，旨在加强美国自身工业能力与供应链安全，从而更好保护美国的利益。但是，如果美国忽视这些举措对其欧洲盟友的附带冲击，便会可能会带来意外的后果，从而造成美欧之间贸易关系的紧张。

　　一、欧洲的不满：美国产业政策的贸易保护倾向

　　当地时间11月29日，德国联邦副总理兼经济和气候保护部部长罗伯特·哈贝克（Robert Habeck）表示欧盟将对美国的《减少通货膨胀法案》做出“强有力的回应”。并认为德国和欧盟需要更为积极的产业政策且做好和美国发生贸易冲突的准备。IRA在2022年8月由拜登正式签署，旨在促进美国国内清洁能源发展、降低国内医疗保健成本并增加美国的税收。该法案拨款约4000亿美元用于减少美国在未来十年内的碳排放。主要针对于：提高国内制造能力、使国内或贸易伙伴处于关键矿产供应链之中、加速科技研发、促进绿色技术的商业化。美国称这项法案旨在缓解美国国内高通货膨胀、削减财政赤字。

　　尽管法案中提到了美国的“关键自由贸易伙伴”并主张要将这些贸易伙伴放置于美国绿色产业和电子科技产业供应链的核心地位，但是IRA中的一些政策却并没有顾及到欧洲贸易伙伴的利益，甚至还与之产生冲突。例如IRA中规定，只有当汽车在北美进行组装，并且电池中一定比例的关键矿物质是在美国提取或者加工时才能够享受美国政府的税收优惠以及补贴。

　　在芯片领域同样如此。2022年5月在达沃斯世界经济论坛中，美国商务部部长吉娜·雷蒙多（Gina Raimondo）也指出芯片是一个关乎于国家安全的重大议题，应当将芯片的供应链迁回美国本土，而非将之外包给美国的的贸易伙伴。此外，2022年10月，美国商务部工业与安全局发布了新的规则，意图加强美国对中国购买、制造和维护先进计算芯片、超级计算机和先进半导体能力的出口管制。为了实施这项规则，美国向荷兰ASML公司施压，迫使其禁止对中国销售先进芯片的生产机器。美国商务部长吉娜·雷蒙多2022年11月2日在同主要芯片制造商会见时发表评论称：美国正在制定一项新协议，将限制日本和荷兰的公司向中国销售芯片制造设备。美国需要大约九个月的时间与盟友达成协议以限制中国获取最新技术。负责工业与安全的美国商务部副部长艾伦·F·埃斯特维兹（Alan F. Estevez）也计划前往荷兰讨论限制中国芯片的问题。ASML是价值5500亿美元的全球芯片行业关键机器制造商，其掌握着制造最先进半导体芯片的技术。根据彭博社的分析，如果美国进一步扩大对中国的出口管制，禁止在中国销售深紫外设备，ASML的销售额可能将在此前禁令所带来损失的基础上再减少5-10%。可以看出，拜登政府的国家安全战略优先考虑美国的国家安全与工业能。尽管反复提及加强与贸易伙伴的合作，汇集互补的工业能力与技术专长，但在做出关键决定时，美国并没有顾及欧洲盟友的利益。欧洲布鲁盖尔智库（Bruegel）研究员戴维·克莱曼（DavidKleimann）也称：“欧洲显然对美方进行决策前缺乏事先进行信息的沟通与咨询而感到失望”。

　　这样单方面顾及本国利益的贸易政策显然是具有贸易保护主义倾向的。美国的补贴给欧盟与美国之间的贸易关系造成了负面的影响。荷兰贸易部长利斯杰·施莱纳马赫（Liesje Schreinemacher）认为IRA非常令人担忧，对欧洲经济的潜在影响非常大。在中美关系走低的背景之下，荷兰也紧迫面临着地缘政治与自身经济利益之间的艰难权衡。荷兰外贸与发展合作部长（Liesje Schreinemacher）也回应表示，荷兰目前正在国家安全利益和经济利益作艰难的权衡。尽管地缘政治有加剧紧张之势，但中国仍旧是荷兰的重要贸易伙伴。而在评估是否要满足美国的要求，针对中国进行进一步出口管制时，在欧洲议会从事芯片政策的荷兰环境保护部官员巴特· 格罗修斯（Bart Groothuis）也认为，荷兰必须理清什么是国家安全，什么是经济纠纷。

　　欧洲议会跨大西洋关系的负责人托尼诺·皮库拉（ToninoPicula）认为美国正在遵循一项保护主义的国内议程，并且正在歧视美国的盟友。法国经济部长布鲁诺·勒梅尔（Bruno Le Maire）指责美国正在走经济孤立主义的道路，甚至敦促欧盟效仿这种做法。

　　法国总统马克龙在2022年12月对美国进行国事访问时，便对拜登政府的CHIPS法案和IRA法案表示了不满。他认为这些法律可能会阻碍美国和欧洲之间的关系，并冻结跨国公司在两大洲之间的投资。尽管马克龙认同这两项法案的目标，但是他表示这两项法案将使西方阵营分裂，因为它们在美国和欧洲之间造成了差异。因此，马克龙指出：“法美两国需要在贸易上消除分歧，重新同步，而非彼此对抗。美国的政策也许可以解决美国所面临的问题，但是会增加法国等欧洲盟友的问题”。

　　面对欧洲盟友的一系列指责，美国并没有为这项法案可能对其欧洲盟友所带来的损失道歉。在新美国安全中心（the Center for a New American Security）举办的一次关于出口管制的活动中，埃斯特维滋表示：“（一系列的管制措施与法案）事关国家安全，美国的行动纯粹是为了国家安全，且不会平衡贸易与国家安全”。但是，拜登总统也承认美国的贸易政策存在着一定的问题，并表示：“美国将继续创造制造业就业机会，但不会以牺牲欧洲为代价。美国从未打算排除与华盛顿合作的盟友，并可以做出相应的调整来满足盟友的要求”。

　　去年12月，法国总统马克龙国事访问美国期间，曾就IRA补贴问题明确表示对美方的不满。

　　来源：法新社

　　二、不甚明晰的调整路径 

　　尽管拜登总统承诺将对IRA等法案与相关政策进行修正，但是在美国中期选举后形成的新国会中，其主张将难以同时取得两院的支持，调整路径难以明晰。

　　首先是众议院。在2022年11月进行的中期选举中，共和党以222比213的多数优势成功控制了美国众议院。尽管经历了前所未有的15轮投票，但麦卡锡也成功取得了多数顺利成为众议院议长。那么在新一届的众议院中，议程设置的权力便掌握在了共和党手中。对于民主党拜登政府来说，想要通过法案的改革也将更加困难。2022年夏天，上一届国会众议院在对IRA、CHIPS等拜登政府提出的贸易与供应链改革法案进行表决时，时任共和党议员都投了反对票，最终得票为220:207，民主党凭借着在两院的席位数量优势通过了这些法案。因此，在新一届由共和党主导的众议院中，拜登政府对美国现行贸易相关法案的调整将面临更多困难。

　　其次是民主党所控制的参议院。尽管参议院由民主党以一票之差所控制，议程设置也大多由民主党主导，但是主要的民主党议员却无意对这部分法案做出改变。换言之，他们并没有表现出淡化增强美国国内制造业与高科技产业竞争力的行动意愿。领导参议员财政委员会的俄勒冈州民主党参议员罗恩·怀特（Ron Wyden）说：“国会通过了IRA等法案以刺激美国的汽车业等行业的发展，创造美国国内的就业机会，同时应对气候变化。我无意重新审视这项法案。国会高度重视美国与欧盟的伙伴关系，但是这并不意味着要破坏我们最具有里程碑意义的法案”。并且，拜登在法案通过后的一份声明中感谢了两位对法案贡献最大的议员并将IRA描述为“美国人民一直在等待的行动”，因此，在对于美国本土更为有利的情况下，民主党可能也缺乏显著动机调整该项法案。

　　美国与欧盟在2022年10月成立了一个特别工作组以讨论其在电动汽车等供应链上的分歧。拜登和法国总统马克龙都表示，他们已经指派助手在此问题上密切合作共同努力。一方面，欧洲企业表示他们更愿意对话与沟通在法案通过之前进行。代表35个欧洲国家公司的组织欧洲商业（Business Europe）的总干事马库斯·拜尔（Markus J. Beyrer）表示：“这些法案在重要领域对欧洲的产品进行歧视，但在贸易和技术委员会（Trade andTechnology Council, TTC）中却并没有进行任何的讨论”。另一方面，拜登政府也在为这些法案辩护，例如美国财政部长珍妮特·耶伦（Janet L. Yellen）便强调通过友岸外包政策（friend-shoring）将贸易伙伴纳入美国的供应链体系，作为对抗中国的一部分。

　　因此，在面对国内政治局势骑虎难下、难以重新调整法案，并受到盟友诸多指责的情况下，拜登政府将调整其贸易政策与相关国内法案的路径也是未曾明晰的。究竟是真正将盟友纳入供应链，达成优势互补，还是借意识形态合作贸易保护推动主义还有待观察。

　　三、结论——控制的错觉 

　　美国国家安全顾问沙利文指出：“美国必须在某些技术领域尽可能保持领先优势”。随后实施了一系列的出口管制与补贴政策，一方面限制竞争对手，另一方面使半导体等行业回到美国本土。

　　但是，与美国在金融行业的领先地位不同，美国在半导体等高科技与绿色行业尽管有着重要的作用，但仍然无法达成明确的主导地位。虽然在2021年，美国占据全球半导体市场的46%，但是其芯片进口与制造却高度依赖中国台湾地区与韩国，美国制造的芯片仅占据11%。美国并不能称之为芯片行业的主导，其本身便高度依赖贸易伙伴的供应。电动汽车行业也是同理，彭博社的一项调查表示（如下图所示），2022上半年美国汽车产量中只有4%为电动车，大部分的生产线仍然在量产燃油车。

　　2022上半年美国汽车产量（单位：辆）  

　　来源：彭博社（Bloomberg）

　　因此，在错误的“主导”观念引导下，美国很多的行动并没有与合作伙伴协商一致。正如上文欧洲商业总干事所说的那样，那些歧视性的政策并没有在如TTC等美欧双边合作机制下进行讨论。美国将绿色产业、半导体等行业的相互依存关系武器化，以此制衡中国的发展，但是其并没有顾及到其贸易伙伴的利益，而是推出一系列被欧洲盟友称为“保护主义”的政策将这些行业回迁美国，这样的做法加剧了美欧之间的贸易冲突，给其盟友关系带来了更大的不确定性。同时，中期选举后的美国国会，也使得改变更难以被达成。拜登政府如何平衡好自身与盟友的利益并达成改变仍需进一步观察，从现在看来，似乎是骑虎难下的。

　　参考文献

　　1. The Illusion of Controls:Unilateral Attempts to Contain China’s Technology Ambitions Will Fail

　　https://www.foreignaffairs.com/united-states/illusion-controls?check_logged_in=1

　　2. Europe accuses US of profitingfrom war

　　https://www.politico.eu/article/vladimir-putin-war-europe-ukraine-gas-inflation-reduction-act-ira-joe-biden-rift-west-eu-accuses-us-of-profiting-from-war/

　　3. Biden and Macron take on war inUkraine, trade issues in bilateral meeting

　　https://www.politico.com/news/2022/12/01/biden-macron-united-front-meeting-00071590

　　4. Top EU Official Pulls Out of USSummit Over Climate Law Dispute

　　https://www.bloomberg.com/news/articles/2022-12-01/top-eu-official-pulls-out-of-us-talks-on-climate-tax-law-worry?sref=JAemJnte&leadSource=uverify%20wall

　　5. Unintended consequences of U.S.industrial policies: discord in the transatlantic alliance

　　https://encompass-europe.com/comment/unintended-consequences-of-u-s-industrial-policies-discord-in-the-transatlantic-alliance

　　6. Manchin's latest shocker: A $700Bdeal

　　https://www.politico.com/news/2022/07/27/manchin-schumer-senate-deal-energy-taxes-00048325

　　7. What’s in the Climate, Tax andHealth Care Package

　　https://www.nytimes.com/2022/08/07/us/politics/climate-tax-health-care-bill.html

　　8. Biden Seeks to ResolveTrans-Atlantic Tensions During Macron Visit

　　https://www.nytimes.com/2022/12/01/business/biden-macron-trade-eu-russia.html

　　9. Could Biden’s Climate AgendaTrigger a New Trade War?

　　https://www.nytimes.com/2022/12/06/business/dealbook/biden-climate-trade-europe.html?searchResultPosition=1

　　10. EU says it has serious concernsabout Biden’s Inflation Reduction Act

　　https://www.cnbc.com/2022/11/07/us-inflation-reduction-act-eu-raises-concerns-risks-wto-dispute.html

　　11. Just 4% of North American CarProduction Is Electric

　　https://www.bloomberg.com/news/articles/2022-09-27/just-4-of-north-american-car-production-is-electric#xj4y7vzkg

　　12. US to Amp Up Pressure on Dutch toBlock Chip Gear Sales to China

　　https://www.bloomberg.com/news/articles/2022-11-02/us-to-amp-up-pressure-on-dutch-to-block-chip-gear-sales-to-china?leadSource=uverify%20wall

　　13. US firms of chipmaking gear toldto wait for relief on China restrictions

　　https://www.straitstimes.com/world/united-states/us-firms-of-chipmaking-gear-told-to-wait-for-relief-on-china-restrictions

　　14. The Dutch get ensnared inUS-China chips fight

　　https://www.politico.eu/article/the-netherlands-united-states-china-chips-machines-fight/

　　15. A globally critical chip firm isdriving a wedge between the U.S. and Netherlands over China tech policy

　　https://www.cnbc.com/2022/12/05/us-ramps-up-pressure-on-netherlands-to-fall-in-line-with-china-chip-policy.html