俄乌冲突走向，从28条协议开始拆解

【侠客岛按】

最近，关于俄乌谈判的28条协议引发了国际广泛关注。最初版本公布后，泽连斯基表示乌克兰面对“要么失去尊严、要么失去关键伙伴（美国）”的两难。之后美乌欧在日内瓦会谈，28条协议内容有变；围绕新的文本，目前消息频出、真真假假，各方是否接受、谈判是否重启，依然存在很大变数。

如何看待这一最新进展？美国牵头的协议是否能得到各方认可、让谈判具备实质意义？北京外国语大学欧盟与区域发展研究中心主任崔洪建向侠客岛进行了深度解析。

美乌就28条协议在瑞士日内瓦举行会谈。图源：央视新闻

1、侠客岛：白宫最初施压乌克兰在27日之前接受28条协议，否则就面临失去美国援助的风险。特朗普还重申，乌克兰“无牌可打”。为什么美方此时牵头抛出草案？

崔洪建：从特朗普和美国推动解决的目标和节奏上说，特朗普要改变“想推推不动”的局面。他此前说要激活谈判进程，但显然俄、乌、欧各方都有自己的目标和计算，当时他画的路线图也没有下文。对他来说，这是挫折。尤其此前他插手巴以、印巴、泰柬等地区冲突解决，心气很高，认为一系列调解收到了成效，有足够气势经验去处理俄乌问题。

特朗普是看形势进行“调解”。在他看来，等到某一方无法“出牌”，就应该接受美国方案。乌克兰状况好些时，他可能认为施压达不到目的；最近乌正面战场吃紧，俄冬季攻势很猛，拿下了库皮扬斯克，他认为在军事上乌方无法抗衡俄军，“无牌可打”了。加之最近泽连斯基政府被曝出贪腐案，国内支持率下降，军事和政治上都遭遇挫折。这时向乌施压，白宫认为乌有可能接受调停方案。

从开始到现在，特朗普制定的调解冲突的总体目标和方向都没变——优先跟俄罗斯从双边层面谈方案，让乌克兰接受。中间可能看情况对某一方施压，是策略；归根结底是用实力判断谁先妥协，谁被迫接受协议。

当然也有一些国内政治因素。明年美国进入中期选举周期，如果今年能拿下一连串“外交胜利”，会让共和党更好地迎战选举。至于原本设定的本周四（27日）的“最后期限”，这是特朗普一贯的“极限施压”风格，让对方承受巨大心理压力，使对方采取符合他意图的行动。

但这种做法不是一直有效果。卢比奥出来打圆场，说美乌在日内瓦接触之后也意识到，短期内完全压服是不可能的。卢比奥还透露，本来这个方案是没准备现在拿出来的，是被媒体爆料了，因此也加速了节奏。

2、侠客岛：最初面对28条协议的文本，泽连斯基电视讲话表示，“要么失去美国，要么失去尊严”。也有批评者认为这是俄罗斯的“愿望清单”。从协议的文本来看，关键的问题在哪里呢？ 

崔洪建：在乌方看来，协议反映了俄罗斯的立场。28条协议里面几个核心问题，比如削减乌克兰军队规模、不允许乌拥有远程打击力量等，乌克兰看来对应的就是俄罗斯最早提出的“乌克兰去军事化”。协议里面还规定了乌克兰不加入北约，要求写入乌宪法等，欧、乌认为这就是俄方想要的“乌克兰中立化”。

还有非常核心的领土问题。一段时间以来，美、欧、乌之间反复扯皮的问题，是停火线是不是未来的边界。在乌、欧看来，可以停火，但停火线不是边界线；俄方诉求则是根据现状划分。28条协议中的领土归属是比较符合俄方诉求的，即顿巴斯全境归俄。

在战场上，目前俄罗斯没有控制顿巴斯全境，乌军还控制小部分地区。乌方认为，如果按照停火线，至少还有少部分地区没丢；如果全给，就很难再拿回来。因此，在未来边境线问题上，分歧很大，因为其政治、军事意义都很重要。

还有安全保障。从乌克兰角度，其实有一定妥协空间：美国说“领土换和平”，乌方说实在不行领土换安全保障。乌方不愿在领土问题上对俄妥协，但某种程度上可以和美国交易。但是28条协议里面没有留下可以交易的空间，不仅不允许加入北约，对安全保障的表述也很含糊。

因此，对乌方来说，非常受挫的地方在于，又回到了美俄主导决定乌克兰命运的方向。这让他们很难接受。几乎所有涉及乌方核心关切的地方，他们认为都是比较倾向俄方利益。包括战后追责，本来泽连斯基提了十条，现在都没有了，是美国拿着冻结的俄方资产去做生意。

28条协议里还有一条比较核心的内容，是要求乌克兰在停战后100天内选举。对泽连斯基政府来说，这涉及到根本上改变乌对俄政策的问题。此前美国提出过类似想法，认为现在是战时政府，对俄敌意很深，要实现持久和平就得换和平政府。在乌方看来，这就是要扶植投降派，甚至可能成为傀儡政府。这个问题的杀伤性可能比领土、安全保障等外部风险更大，因为涉及政权性质的改变。

当地时间11月20日，乌克兰总统泽连斯基会见美国陆军部长德里斯科尔。图源：路透社

3、侠客岛：从目前的战局形势、力量对比来看，双方到了“不得不谈”的时候吗？28条协议会带来和平吗？

崔洪建：事实上我认为美国主导的28条协议可能会起反作用。特朗普可能判断乌克兰内部出问题了，但此时搞这样的协议，反而可能帮助乌政府转移压力，毕竟这是来自外部的巨大压力，甚至带有一点屈辱性质。如果泽连斯基利用得好，可以从中激发出民族主义情绪，继续支撑军事状态。

从战场形势看，目前乌方在正面战场压力比以前要大，如果继续丢掉彼得罗夫斯克，顿巴斯防线就岌岌可危，但也还没到全面崩盘，只要美国继续提供军事、情报、信息支持，欧洲继续为武器装备买单，就还能撑。

美国也清楚，要让乌方屈服，杀手锏就是停止信息和情报支持，因为这方面欧洲短时间填补不了。对战场来说，信息情报是决定性作用，失去美方支援，可能让乌军全面落入下风。

对此欧洲也有考虑，因此之前说过派维和部队。欧洲人的策略是停火优先于和平，停火了就能给欧洲一定的时间，通过派兵或其他方式给乌方实质性支持；即便是最坏的结果，也能大致维持东西对峙。如果欧洲人进去，除了给乌方提供一定保障，也能对俄形成威慑。

4、侠客岛：从美国的角度看，之前跟乌签署矿产协议，确定了未来矿产开发的收益；28条协议是否继续体现了美国一如既往的“搞钱”意图？美国究竟是调停者还是关键利益方？

崔洪建：毫无疑问，这次调解再次体现了明确的“美国利益优先”风格。在特朗普的政治逻辑里，“美国优先”要经常性地给美国民众营造一种印象，就是美国政府在不断给美国民众谋福利，而这些福利来自外部，是白宫从国际社会拿回的利益。这跟关税战的逻辑是相同的，都是把国内矛盾转移为外部矛盾。白宫很清楚如果把美国现在面临的问题归咎于国内因素，就会不安定；因此选择用民族主义乃至民粹的方式把矛盾外转，给国民不断营造“美国得利”的感觉。

按照28条协议设想，美国不仅能从乌拿资源，还能拿俄方被冻结的1000亿美元作为基金去做生意。按理说，美国作为这场危机的重要攸关方，应该在承担相应责任的基础上发挥大国作用；但事实上，他们是把主导危机解决作为牟利方式。

因此我们看到，白宫有各种各样的尝试，也确实获得了好处，但对于冲突解决来说，危机没有出现实质性变化，没有真正转向朝向和平的有效政治解决。

乌克兰关键矿产资源分布图。图源：央视新闻

5、侠客岛：俄罗斯坚决反对北约东扩；28条协议不允许乌加入北约；欧洲无法战略自主、安全自主；美方不愿意多承担盟友义务……安全问题是否很难真正有解？

崔洪建：至少在俄、乌、欧之间，现在已形成安全困境。由于缺乏基本互信，各方都把主要精力放在提升军事能力上。这就形成恶性循环。因为互为敌人，你强了我就要更强。各方都讨论安全，就愈发倾向于用军事手段维护安全，走向和平的空间就更小。

要摆脱这种困境，美国扮演的调解者、中间人的角色本应非常关键。但目前白宫的动机显然不是为欧洲服务，是为自己服务。立场不对，路就走偏了。于是信誓旦旦大半年，各方安全困境却越来越深。

6、侠客岛：冯德莱恩说“任何协议都要体现欧盟的核心位置”，但美国把欧洲当可有可无的陪衬。欧洲钱花了，调门一直很高，也想打压俄罗斯，但始终上不了桌。为什么这么尴尬？反映了怎样的政治现实？

崔洪建：特朗普对盟友、对美国全球战略的看法，跟拜登代表的主流派有很大差异。拜登等人认为美国的实力很大程度来自于同盟体系，这个体系对美国的全球战略和影响力有增强作用。但特朗普认为盟友是添乱，是负担，现在就该“甩包袱”。

这是对美国传统主流的外交思想的颠覆。有人说这是孤立主义，其实不是，是对当前国际力量格局、大国力量构成的新认识使然。此前卢比奥公开说世界进入了多极化，多极化就意味着美国要重组力量格局。

特朗普的观念是实力原则，有多大能力就说多大话、做多大事，没那个能力，就不能乱说乱做。在他看来，不光乌克兰无牌可打，欧洲手里也没什么牌，没有足够资格跟美、俄共同解决问题；反而美俄之间差不多，是可以匹敌的对手，双方可以一起决定很多事。他脑中是非常现实的等级秩序，实力说话，我比你强，那就是我来决定、你来接受。

从去年到今年，为了应对美国新政府可能的变化，欧洲加深了跟乌克兰的捆绑——在特朗普看来，这不是给我捣乱吗？因为在外交层面加大了美国对乌施压的难度。

美国是想把乌克兰拽出来单独谈，使之屈服；但今年上半年开始，欧洲的模式就是，虽然自己上不了桌，但也得在旁边看着，随时给乌出主意，政治上、外交上跟乌站在一起。本来特朗普是要拉着俄罗斯解决问题，核心意图是要快，实现所谓“快速和平”；欧洲恰恰相反，认为任何“快速和平”都不可能是可持续的长久和平。

美欧对于和平的观念差异很大。美国认为要快速和平就要大国协调，大国定了的，上不了桌的角色就只能接受。欧洲则认为持久的和平只能一步步来，第一步是停火。欧洲的方案就是停火而不是和平。美国认为让欧洲坐上谈判桌，以欧、俄之间的敌意，不可能有快速和平；目前相对分裂、没有能力解决危机走向的欧洲，也没资格坐上谈判桌，让欧洲上桌只能加剧事态复杂性。

欧洲“上不了桌”，是欧、美在如何解决危机上的巨大理念冲突和策略矛盾使然。

美国现在有几重目的：第一，解决危机，为美俄缓和提供基础；第二，“快速和平”的同时，调整欧洲安全架构。美国不会在安全上离开欧洲，但会想把欧洲推到前面，不再耗费美国的资源、能力，让欧洲承担保卫自己的责任，同时让欧洲对俄形成一定制衡。

这是美国新的离岸平衡术。在特朗普看来，拜登带着欧洲冲在前面跟俄罗斯对抗，很危险，对美国不利。

现在的局面是：欧洲试图把乌克兰推到前面，当“钢铁豪猪”；美国则要把欧洲推到前面，自己退到后面，用芯片、科技、情报信息等一些关键手段掌控欧洲。这些手段就是美国手中的“鞭子”，可以随时用来驱使欧、乌；既然现在的目标是跟俄罗斯战略缓和，“鞭子”就会更多抽向欧、乌。

《经济学人》分析：特朗普的和平方案，对乌克兰、欧洲和美国都没好处。

7、侠客岛：有一些分析认为此时抛出协议，是美国为了腾出更多精力回到亚太。是否如此？

崔洪建：有这个背景。白宫试图对美国的安全和军事战略做出较大调整，思路是尽量减少无谓的资源消耗，在重点方向重点投入，其他方面只要控制就可以。这不是收缩，是调整，是“抓大放小”。目前白宫有两个重点方向：

一是放大的“本土”。按照美国理解的多极化格局，第一阶段是各大国“固本”，重新塑造周边的力量格局。这几年全球化受到较大冲击，各大国都在政治、安全、经济上把重点投入周边地区，使之更稳定、更服从，才有能力与其他大国竞争。

二是锚定对手。中美长期竞争是两党共识。如果欧洲方向可以稳定下来，让欧洲盯住俄罗斯，就更有精力对付主要对手。美国对俄也是软硬两手，软的是缓和美俄对抗风险，硬的是让欧洲自我武装对付俄罗斯。如果能实现，美国就能腾出更多精力经略周边和亚太。

他们最不愿意看到的就是欧洲没搞定、亚洲又出问题，按不下葫芦又浮起瓢。对美国来说，重要的是有序解决问题，也担心盟国不按自己思路走。

8、侠客岛：现在要么是“按着头签字”的胁迫式交易，要么是战场上见分晓的实力较量，或者多方连环升级制裁；28条被认为“偏向俄”，新19条（特朗普最新表示是22条）相对靠近乌立场，但俄已经表示不利于己方利益，恐怕很难接受。“死局”之下，究竟如何照顾到各方利益关切？有没有真正长久的解法？

崔洪建：要解决冲突，就要跟危机保持一定距离，利益不能涉入太深。

欧洲的问题是只站在乌方一边，会被人认为是拉偏架，失去了调停的资格，实际上成为了冲突当事方。美国一开始就介入其中，虽然特朗普跟拜登不同，但他既要做中间人，又试图和双方发生利益勾连。乌方愿意跟白宫矿产交易也是想拉住他，使之立场倾斜。这样的方式在俄方看来如何？对他会有信任感吗？

所以，不能做交易式的外交，还是要回到问题本身。要真正实现公正、持久、有约束力的和平，国际社会的一些力量，比如有段时间全球南方发出声音，像这种第三方力量要更好团结起来，发出足够声音，拿出具体方案。

28条协议有一定进步的地方，比如说到欧、俄之间要有关于未来安全架构的谈判。以前就是美俄缓和、快速和平，现在终于有了欧洲安全维度。但欧洲的安全框架里必须有俄罗斯的合适位置。

归结起来，就是美国和北约要发挥什么作用。现在美国试图站中间，但是来回摆。但他应该知道，来回摆得越厉害，各方隔阂可能会越深。