欧盟观察｜从摩洛哥到印尼：欧盟“跨境反补贴”调查的法律争议与风险启示

走出去智库（CGGT）观察

近年来，欧盟反补贴调查呈现针对中国趋势加强、调查范围扩大、手段升级的特点。2025年，欧盟甚至将调查规则扩张至“跨境补贴”，引入“外国补贴”审查，进一步设置隐性壁垒。

走出去智库（CGGT）特约法律专家、卓纬律师事务所合伙人蒲凌尘认为，近日案例中WTO专家组与欧盟法院对欧委会“跨境反补贴”调查的不同裁决，欧委会或加大对中国境外投资企业的反规避调查力度，甚至调整违规作法继续发起反补贴调查。中国企业海外投资建厂，产品若销往欧盟，需拓宽合规视角，将投资回报、商业风险与合规机制统筹考量，以应对潜在贸易救济调查与制裁。

中企如何应对欧盟跨境反补贴调查？今天，走出去智库（CGGT）刊发蒲凌尘律师的文章，供关注欧盟跨境反补贴调查的读者参阅。

要点

1、2025年，欧委会针对原产于摩洛哥的铝制轮毂反补贴调查裁定，均以针对埃及的调查方式将中国金融机构提供给摩洛哥中资公司的贷款，母公司提供的投融资、信用额度、铝锭优惠价格、铝锭贷款、转作资本的贷款等等，认定为摩洛哥政府提供的资金支持。

2、欧盟法院认为中国与埃及政府签订了投资合作协定，在该协定框架下，埃及政府向中资企业提供土地、税收等优惠政策；在中国政府“一带一路”倡议的（BRI）政策推动下，向在埃及的中资企业提供可用的资金/贷款支持中国企业在埃及投资建厂从事商业活动。这是欧委会、欧盟法院认为实施“跨境补贴”调查非常重要的依据。

3、作为中国企业而言，这些调查案件引发的原因是（1）欧盟针对原产于中国被调查的产品实施反倾销或反补贴措施以后，为了顺利进入欧盟市场，中国企业将生产转移到海外（埃及，摩洛哥，印尼，泰国，马来西亚，巴西，沙特，甚至欧盟境内）；（2）欧盟针对原产于第三国（中国投资企业）出口的产品发起反倾销和/或反补贴调查（印度尼西亚）。

正文

序言

2024年11月28日，欧盟法院（European Court of Justice）驳回中国企业的上诉请求，裁定欧盟普通法院（General Court）针对欧委会实施的“跨境反补贴”调查没有违反欧盟的《反补贴条例》。

2025年10月2日，WTO专家组裁定欧委会针对印度尼西亚不锈钢冷轧板（跨境）反补贴调查中以引导资金资助（inducement）为由，认定中国政府提供给IRNC集团的资金归属于（attributable）印度尼西亚政府的资金违反WTO《补贴与反补贴协定》第1.1(a)(1)条款。

众所周知，欧委会实施的“跨境反补贴”调查，即transnational financial contribution,是极具争议的作法，在法律和产业界引发很大的反响，普遍认为欧委会所依据欧盟的《反补贴条例》实施的“跨境反补贴”调查不符合欧盟《反补贴条例》，并违反WTO《补贴与反补贴协定》第1.1(a)(1)条款。

01、引发争议的缘由

2020年，欧委会在针对原产于埃及的玻璃纤维织物（Glass Fibre Fabrics）以及玻璃纤维(Filament Glass Fibres)反补贴调查裁定中认为，中国在埃及的子公司从中国金融机构获取的资金贷款、母公司与埃及子公司之间的贷款以及母公司赠予子公司投融资支持，归属于埃及政府的补贴。

2025年，欧委会针对原产于摩洛哥的铝制轮毂反补贴调查裁定，均以针对埃及的调查方式将中国金融机构提供给摩洛哥中资公司的贷款，母公司提供的投融资、信用额度、铝锭优惠价格、铝锭贷款、转作资本的贷款，等等，认定为摩洛哥政府提供的资金支持。

2022年，欧委会针对原产于印度尼西亚不锈钢冷轧板实施的反补贴调查，以同样的方式认定中国金融机构提供给印尼INRC公司的资金支持归属于印尼政府的补贴。此后，印尼政府将欧盟诉诸于WTO的争端解决机制。

02、中资企业海外投资是否属于“跨境补贴”

从严格意义来讲，我们不能将欧委会的调查定义为“跨境补贴”，因为境外投资必然涉及融资、贷款、供货等业务，属于中国境内公司投资海外建厂的投资行为，即transnational financial contribution/investment或cross-border investment。

上述四个中国企业海外投资建厂的调查案例都被欧委会认定为中国的金融机构或母公司提供给海外子公司的贷款、融资、资助等等，属于所在国政府提供的“补贴”。因为欧委会认为埃及、摩洛哥、印度尼西亚政府将源自境外（中国）资金引入并确认为是自己的资金。

欧盟法院裁定，“跨境补贴”调查没有违反欧盟《反补贴条例》。

WTO专家组裁定，“跨境补贴”调查违反WTO《补贴与反补贴协定》。

03、欧盟法院与WTO专家组的判决

3.1  欧盟法院

法院认为中国与埃及政府签订了投资合作协定，在该协定框架下，埃及政府向中资企业提供土地、税收等优惠政策；在中国政府“一带一路”倡议的（BRI）政策推动下，向在埃及的中资企业提供可用的资金/贷款支持中国企业在埃及投资建厂从事商业活动。这是欧委会、欧盟法院认为实施“跨境补贴”调查非常重要的依据。

中方企业上诉的理由：

（1） 欧盟《反补贴条例》第2条（a）和（b）以及第3条（1）明确规定“补贴”的概念只涵盖源自 ‘a government in the country of origin or export’，并包括 ‘a government or any public body within the territory ’of that country。

（2） 法律条款并没有涵盖补贴的概念是源自另一国家政府补贴，只是规定了一政府在其管辖领域赠予（granted）补贴的行为，并没有将一国政府（中国）的补贴“归属”或“归因”另一政府（埃及）。

欧盟法院驳回上诉的理由：

（1） 确认政府处在country of origin or of export是补贴的提供者，但是关于政府的概念，欧盟《反补贴条例》第2（b）条款包括 ‘any public body within the territory’of the country of origin or the country of export, the latter corresponding to the intermediate country to which a product has been exported from the country of origin and then from which it has been imported into the European Union

（2） 欧盟《反补贴条例》中没有任何条款指明或限定资金支持可以或者必须被认定为源自于the government of the country of origin or export。相反，欧盟《反补贴条例》第2（a）和（b）条款并没有表明或明示要求或允许推导出补贴只来源一国领地的结论，更没有条款将补贴限定在出口国政府。第2条和第6条款的措辞表明补贴可以采取投资的形式。因此，根据第2（a）和（b）和第3（1）（a）条款的措辞，上下文以及欧盟《反补贴条例》所实现的目标，可以解释为允许欧委会按照法律定义的补贴将部分或全部的资金认定为是第三国政府的补贴而不是源自country of origin or export of a given product。（篇幅所限，省略法院关于欧盟作为国际条约缔约方以及WTO成员，如何有条件的履行承担的义务以及欧盟法院审核欧盟二级立法的依据）

3.2  WTO专家组裁决

3.2.1 欧盟论点

欧盟认为如果一WTO成员引导或采纳由另一WTO成员提供的资金，可以认定为是《补贴与反补贴协定》第1.1（a）（1）条款中的“由政府提供的补贴”（by government）。欧盟称使用不定冠词“a”，而不是定冠词“the”，表明资金可以是由“任何政府”提供，即“by”作为前缀词意指“归属”或“归因”。

为进一步支撑欧盟的论点，欧盟引述第11条国家责任条款（ILC Articles on State Responsibility）allows a state to adopt another state’s conduct as its own if it explicitly acknowledges and adopts it）.

欧盟强调，针对WTO《补贴与反补贴协定》第1条款的解释不能作狭义解释，否则会导致“漏洞”，使得很多国家通过境外投资回避反补贴规则。

3.2.2 专家组裁决

专家组根据条款中的措辞 “i.e., where”认为《补贴与反补贴协定》第1.1（a）（1）条款中所列举的几项政府行为不是开放式的而是穷尽式的行为，因此不能在该条款项下增加任何其他类型的政府行为，例如不能将“government to government”这一行为引入到该条款，也就是说国家之间的行为是排除在该条款以外。

《补贴与反补贴协定》是在规制补贴与防范过度使用反补贴措施之间取得平衡，并非所有政府介入市场的行为都属于反补贴的范畴。另外，专家组认为第11条ILC Articles不能包含在《补贴与反补贴协定》第1.1（a）（1）条款中，该协定明确将其排除在外。

04、中国企业“一带一路”海外投资的“跨境补贴”与反规避调查

鉴于WTO上诉机构“停摆”，欧委会如何看待专家组的裁定，是否改变近几年针对中国企业在埃及、摩洛哥、印度尼西亚的投资发起的“跨境反补贴”调查的作法，目前不得而知。有一点可以断定，欧委会依据“一带一路”倡议发起的调查被WTO专家组裁定为违反WTO《补贴与反补贴协定》：（1）专家组强调WTO补贴的地域概念不能针对跨境资金采取反补贴调查并实施反补贴措施；（2）不能因一国政府的需求或鼓励资金支持便将其归属于另一国政府的补贴行为；（3）专家组的解释有效地禁止将跨境的资金归因于另一国政府的补贴行为，在这一点上专家组的推理没有给其他解释留有任何余地。

但是，作为中国企业而言，这些调查案件引发的原因是（1）欧盟针对原产于中国被调查的产品实施反倾销或反补贴措施以后，为了顺利进入欧盟市场，中国企业将生产转移到海外（埃及，摩洛哥，印尼，泰国，马来西亚，巴西，沙特，甚至欧盟境内）；（2）欧盟针对原产于第三国（中国投资企业）出口的产品发起反倾销和/或反补贴调查（印度尼西亚）。

欧委会一定会研究对策，不能完全无视WTO专家组的裁决 – 尽管上诉机构停止运作 – 至少表明欧委会的“跨境反补贴”调查存在重大的法律瑕疵。欧委会一定会采取相应的措施：

（1） 针对中国境外投资企业，加大反规避调查的力度。

（2） 不排除欧委会改变调查作法，调整目前WTO专家组指出的违规作法，继续针对中国海外投资企业发起反补贴调查。

已经在在境外投资建厂的中国企业，或正在筹划到海外投资建厂的企业，如果生产的产品销售到欧盟市场，冲击欧盟境内的产业，欧委会不会熟视无睹。

建议中国企业走出海外的时候，将合规的视角放的宽泛一些，应该将投资回报、商业风险、合规机制结合起来，否则会遇到不期而遇的贸易救济调查甚至是制裁。

由于篇幅所限，简要陈述欧盟法院和WTO专家组的裁决，大家可以参考（1）WT/DS616/R，2 October 2025；（2）Judgement of the Court,28 November 2024, In Joined Cases C-269/23 P and C-272/23 P

来源：北京卓纬律师事务所