漫话改革Ⅰ：破除三项制度改革深层羁绊

三项制度改革漫长历史进程：2020年6月30日，中央深改委第十四次会议审议通过了《国企改革三年行动方案（2020—2022年）》，这是面向新发展阶段我国深化国有企业改革的纲领性文件。行动方案再次明确将劳动、人事、分配三项制度改革作为国企改革三年行动的重要内容，其核心要义就是“管理人员能上能下、员工能进能出、收入能增能减”。

       国有企业三项制度改革，自国家层面出台正式文件启动开展之时，距今已有30多年的漫长历程。1992年7月，国务院公布了《全民所有制工业企业转换经营机制条例》，赋予企业包括劳动用工权、人事管理权、工资奖金分配权在内的14项经营自主权，正式提出要构建工人能进能出、干部能上能下、工资能高能低的企业内部经营机制；1993年，中共十四届三中全会通过《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，明确指出建立“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度是国有企业的改革目标；2001年，国家经贸委、人事部、劳动和社会保障部联合下发《关于深化国有企业内部人事、劳动、分配制度改革的意见》，正式提出“三项制度改革”概念，明确指出把深化企业三项制度改革作为规范建立现代企业制度的必备条件之一，建立与社会主义市场经济体制和现代企业制度相适应、能够充分调动各类职工积极性的企业用人和分配制度，尽快形成企业管理人员能上能下、职工能进能出、收入能增能减的机制；2003年国务院国资委成立后就第一次面向世界范围市场化公开选聘中国联通、中国铝业等六家中央企业高管人员；2008年1月1日《中华人民共和国劳动合同法》开始执行，企业人事、用工、薪酬制度正式进入市场化、法治化轨道；2009年，国务院国资委下发《关于深化中央企业劳动用工和内部收入分配制度改革的指导意见》，推进中央企业全面实施三项制度改革；2013年，中共十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确提出要推动国有企业完善现代企业制度，深化企业内部管理人员能上能下、员工能进能出、收入能增能减的制度改革；2015年，中共中央、国务院出台《关于深化国有企业改革的指导意见》，把“国有企业内部管理人员能上能下、员工能进能出、收入能增能减的市场化机制更加完善”作为一项重要改革目标，对国有企业薪酬分配和用人制度改革作出具体部署；2016年，国务院国资委印发《关于进一步深化中央企业劳动用工和收入分配制度改革的指导意见》，进一步对中央企业推进三项制度改革提出具体要求；2019年，国务院国资委下发《关于开展2019年中央企业三项制度改革专项行动的通知》，对国企三项制度改革提出具体要求，国有企业三项制度改革向纵深推进，并与国企混合所有制改革、落实董事会职权、推行职业经理人制度等改革措施互动推进。

三项制度建设运行主要问题：一是员工能进能出的机制没有全面建立。在“能出”方面主要为部分员工主动离职，企业一般不主动辞退员工。部分企业虽然建立了人岗不匹配、业绩不达标的员工退出机制，但往往出于承担社会责任、维护社会稳定等考量，采取内部岗位调整、待岗培训等方式变相安排，员工退出机制基本流于形式；在“能进”方面，普通员工进入渠道总体畅通，高管人员仍以行政管理模式为主，市场化选聘机制未能真正建立。二是管理人员能上能下的机制没有全面建立。在“能下”方面，干部管理依然是行政式管理为主，除了违法违纪等特殊情况外，基本上不会出现因业绩考核不达标而降职、降级的情形，虽然也建立了能下的干部任用机制，但也基本流于形式。在管理人员“能上”方面，各级企业高管基本上以组织任命方式进行选拔任用管理，管理人员“能上”的市场化竞争机制未能全面有效推行。近年来，随着同一股权级次的国有企业集团高管干部管理权限区别划分以及党政机关领导干部与国有企业干部双向交流机制的加强，国企干部行政级别观念愈发加深。三是收入能高能低的机制尚未全面形成。薪酬分配不公平、不合理问题长期存在，主要表现为“能高不能低、绩效差距小、奖惩效应弱”。部分垄断行业薪酬水平过高、增幅过快，且并非自身经营水平提升、激励机制发挥因素所致。部分企业未严格落实有关政策要求，薪酬水平与企业效益关联度不高，干部员工薪酬水平未随着企业效益下降而下降。在“该高不高、该低不低”突出问题方面，普遍存在关键核心岗位、科技创新人才、高素质紧缺人才的薪酬水平低于市场化薪酬水平，而普通岗位人员薪酬水平却高于市场化薪酬水平的现象。在绩效考核与收入挂钩机制方面，存在绩效考核管理机制不科学、不完善，绩效目标设置及考核结果不客观、不公平、不合理现象，激励效应微弱，绩效考核形式强于实效。

破除三项制度改革深层羁绊：体制决定机制，三项制度改革是内部经营机制改革，就机制改机制，难有显著效果，必须从体制根源寻诊化解。对比国有企业和非国有企业，不难看出，国有企业在“管理人员能上能下、员工能进能出、收入能增能减”方面的问题较民营企业、外资企业明显突出，虽然经过30多年持续改革，也未能取得实质性、根本性突破，最主要原因在于国有企业特殊的产权体制因素所致。一是国有企业产权所有者与决策管理者相脱节，形成层层委托代理关系，国有企业决策管理者受托代表国家对企业内外事务进行决策管理，而决策管理者自身（党组织成员、董事会成员、经理层成员）均由或大多由国家机构任命或委派，决策管理者自身没能形成“岗位能上能下、人员能进能出、收入能增能减”的市场化机制，在此情形下，对中层管理人员和员工要求“岗位能上能下、人员能进能出、收入能增能减”，从法理和情理上来说是不公平、不合理的，广大员工内心也是有抵触的，改革自然会受到阻碍影响。严格来讲，对于过去涉及员工利益的、不平等的三项制度改革方案，企业职工大会或职代会是可以否决而不得通过实施的。二是国有企业产权关系及委托代理关系单一，难以形成相互制衡的法人治理机制，相较于产权多元化、股权混合性的企业，产权关系、股权性质单一的国有企业，难以形成市场化的内部激励机制。三是国有企业产权体制的特殊性，决定其具有承担社会责任和维护社会稳定大局的天然属性，导致与市场化的选人用人机制形成一定的矛盾性，要在建立市场化竞争机制和兼顾履行社会责任和维护社会稳定之间进行平衡，一定程度上影响三项制度改革的效果。

       破除三项制度改革深层羁绊，根本之策是深化国企产权体制改革，加快企业产权多元化和混合所有制改革进程，建立相互制约、运行高效的公司治理机制和现代企业制度，真正让国有企业成为市场化的经营主体，形成市场化劳动用工、收入分配等内部经营管理机制，如此，三项制度改革也就能够实现根本的、实质性的突破；针对现阶段及未来产权关系、股权性质单一的国有企业体制状况，应加快高管队伍选人用人市场化转变步伐，彻底打破高管人员只能上不能下、只能进不能出以及高管薪酬考核僵化机制，拆除国企级别和企业干部行政化管理隐形篱笆，全面推广职业经理人制度，建立所有企业平等市场主体地位机制，实现企业高级管理人员在不同股权层级企业之间、企业内外之间市场化流动机制，进而带动其他人员三项制度改革的内在引领效应；规范、合法、合理认识对待国有企业履行社会责任和维护社会稳定责任要求，倡导市场化、法制化、长效化责任机制，去除行政化、短期化干预手段。放眼促进国有企业以及其它各类性质市场主体长期、可持续、良性发展大局，在可持续、高质量发展中更好地履行社会责任、维护社会稳定。