武大教授：“一竿子插到底”未必能提升效率，徒增基层的麻烦

转载自武汉大学社会学院教授 @吕德文。标题为本人所加，正文内容略有删改。

核心要点：

1、以前基层做建设项目，上面给十万，村里可能拿二万做办公经费，剩下八万修路。今天统一招投标，中间有合规成本，真正用到项目的还是八万。从成本角度看，资金的瞄准率并没有提高多少。这个过程你必须花钱，区别是合法地花还是不合法地花。

2、为什么现在基层怨声载道？哪怕你干了实事，把路修成了，也干了形式主义的活，向上证明自己确实干活了。过去干活只要一天，现在要两天，一天干活一天填表。有的部门甚至没什么事可干，但为了证明部门存在，只能去填表。

3、如果一个地方有孩子出了安全事故，新闻媒体一报道，教育部门就会来学校问怎么回事。学校说我做了安全教育，也有留痕，警示牌也放了，我还安排老师去巡检，找家长签同意书。教育局就说那没事了，他可以向社会表示教育部门已经做到位了。

过去十数年，中国基层社会急遽变化。一边是以县域为主体的城镇化快速推进。据统计，中国城镇化比例已经达到65%；另一边则是身处其中的每个个体，其生活习惯和行为逻辑，或显性或隐性地与之共振。

如何理解基层社会和个体行为的变化？

一问：“一杆子插到底”的系统，相对而言，是不是也能减少资源的浪费，或者把钱花在刀刃上，以前自由裁量权太大，可能造成浪费？

吕德文：你问到问题的核心了。现在看上去很精致的体系，它设计的初衷就是为了解决资源跑冒掉的问题。财政资金下拨了100万，结果中间漏掉40万，最后落实的只有60万，中间都被贪污或者挪用了。

以前这种情况很多，因为整个财务制度不稳定。村一级都是这样，十万块钱到村里，先把二万块钱拿出来，他也不是私人贪污，这些钱还是用于村务运转，比如购买办公用品。

今天为什么上级有冲动建立自上而下、一竿子插到底的系统，根源就是刚才你讲的过去的分级管理确实出现很多资源跑冒掉，资金效率不高，站在项目的角度，你会发现资金的瞄准率不高。

但是反过来讲，现在有了很好的监控系统，是不是资金就提高了瞄准率？没有，反而增加了社会的运转成本。

举个很简单的例子。以前基层做农业农村建设项目，资金下拨下去，村里自己实施。你给他十万块钱，他可能拿了二万块钱作为村委会的办公经费，剩下八万把路修好。

今天你还是十万， 村里不参与了，统一招投标，这中间就产生了成本，首先是招投标的财务成本，还有合规化的成本，差不多也有20%，所以真正用到项目的还是八万块，甚至更低。

因为你增加了施工主体，项目需要利润，一般是 15% 左右，低了就没有老板会去做了。但是以前村委会自己去搞的时候，用的都是本地工人、本地技术、本地资源，效率是很高的，真正投入到修这条路。

所以，从成本角度来看，资金的瞄准率并没有提高多少，过去跑冒掉是因为制度不健全，今天制度健全后虽然只增加了合规成本，但和之前是一样的。换句话说，这个过程你必须花这么多钱，区别是合法地花还是不合法地花。

我暑假在北京平谷调研，当地在推动乡村振兴示范建设的时候，采用了村庄自治措施，一些项目资金不大，辅助性的工程，让村庄自己组织，村民参与，效果不错。其实，就我们现在的监督技术，村民自治也可以解决资金瞄准率问题。

二问：可是对上级来说，他希望有合规的流程，这样相对透明，他能看得到。

吕德文：对，所以还是服务于上级，问题在于干活的是基层。从干活人的角度来看，你这个钱就花冤枉了是不是？过去两万块钱虽然看起来是挪用，但没有变成私人的。今天两万块钱你去招投标，钱让规划的人赚走。我就是修一个简易的村道，要什么规划呢？

在村庄看来特别简单的一件事，用地方性办法就可以完成，没有必要走繁琐的流程。其实不要规划也不是不合规，过去修路工程要求都一样，只不过现在必须得有资质的公司做，有资质就意味着财务成本和管理成本，其实最后做事的还是小企业、小公司甚至包工程的队伍，他们只是借用大公司的资质，真正干活的还是那一批人。

我们在调研中发现一个有意思的现象，地方上做工程的，人还是一样的人，做事的方式变了。过去是跟某一个人合作，现在是跟某一个花钱的部门合作，水利部门今年有钱，就去跟他对接，但最后做事的还是这一批人。

现在修路跟看起来跟村里没关系，直接跟公司招标，什么时候进场，进度怎么样，都不告诉你，一旦出问题还得村里去协调。

三问：不是他做的事，但还是要负起责任。

吕德文：对，他要负责，所以中间又有很多耗损。今天基层治理有很多空转的现象，是因为我们社会运转的合规成本提高了。你只要建立了这个体系，就必然带来空转。因为这个体系一开始建立的目的就是为了监督基层、监督下级、监督干活的人。

所有体系都是这样，不是为了方便干活的人，而是为了监督的人方便监督。今天所有系统都有这个特点，基层干活的人相当于干了两份工作，一份工作干了实事，另外一份工作是合规化，向上证明自己合规。为什么现在基层怨声载道？哪怕你干了实事，把路修成了，他也干了一些形式主义的活，向上证明自己确实干活了。

四问：但这个是不是也不能说完全空转，毕竟还是干了实事，不是干了半天没有任何产出。

吕德文：我觉得是这样，这一部分你可以说它不是绝对的空转，但是增加了运转成本，虽然干了实事，也增加了证明我干实事的活儿，过去我干这个活只要一天，现在要两天，一天干活一天填表。另外一种情况，基层本来没什么事可干，但是为了证明我这个部门的存在，只能去填表，这个就是空转。

比如脱贫户的监测，今天下午我还跟一个驻村第一书记交流，监测这件事本来就不对劲，如果贫困户有困难了，他可以直接向村里申请，填表审核就完了。今天是基层干部每个季度、每个月都得去填表，对于驻村基层干部来讲，这些都是无效的活，你完全不用干，可还得干。

五问：防溺水是不是也是这个逻辑？

吕德文：也是这个逻辑，如果出现溺水情况，马上就会报告给学校和老师，不用你每天来催我。防溺水是典型的形式主义工作，总结起来就是一个词避责。万一有小孩出问题了，我来证明我这个班主任，我这个学校，我这个地方教育部门，我这个地方政府，已经尽到提醒的责任。

六问：所有地方都提醒到位了，还是发生溺水事故就不会怪他吗？

吕德文：对，没办法追责。从基层的角度来讲，如果这个地方刚好有三个小孩一起玩，出了安全事故，新闻媒体一报道，教育部门的压力很大，上级就会来问怎么回事，平常学校都没有安全教育吗？

学校说我做了安全教育，也有留痕。基层做的所有事情其实都是向上证明我做了，至于这个事有没有必要干，有没有效果，不重要。

如果教育局来找，学校说宣传我也做了，警示牌也放了，我还安排老师去巡检，找家长签同意书，教育局就说那没事了，他也可以向社会公开表示教育部门已经做到位了。