CCER重复计算问题简析和碳市场发展建议
环保桥
2023-02-01 16:54
导语
CCER的重启问题一直都是国内碳市场绕不开的一个话题，哪些类型的项目应该纳入CCER也长期争论不断。随着国内绿证市场逐渐走热，绿证项目的覆盖范围从补贴型扩大到平价型风光项目，有望进一步覆盖其他类型的可再生能源发电项目。在此情况下，可再生能源项目是否还可以申报CCER，绿证是否可以纳入碳交易市场，也成为市场关注的焦点和政策博弈的重点内容之一
文章将从CCER重复计算问题的角度入手，分析CCER重复计算问题的原因，给碳市场及绿证市场的政策发展提出一些意见和建议。
一、前言
最近一期《碳桥》中文章《简析CCER重启后的政策衔接》在讨论CCER与其他环境权交易机制做好衔接的问题时，提到了CCER与绿证之间可能存在的重复计算问题。随着全国碳交易市场覆盖范围的扩大，全球应对气候变化相关标准和倡议，如科学碳目标倡议（SBTi）、100%可再生能源（RE100）、国际航空碳抵消与减排机制（CORSIA）等的推广，CCER的重复计算问题将涉及更多的领域。本文将在多个维度讨论CCER的重复计算问题，并探讨重复计算问题的原因，给出解决问题的意见和建议。
二、CCER重复计算
1、CCER与绿证的重复计算
根据生态环境部2020年12月31日发布的《碳排放权交易管理办法（试行）》（以下简称“管理办法”）的定义，CCER是依托于“再生能源、林业碳汇、甲烷利用等项目”并经量化核证且在国家温室气体自愿减排交易注册登记系统中登记的温室气体减排量。从《简析CCER重启后的政策衔接》文章中的CCER现状图可知，已公示和备案的项目以风电和光伏项目为主。根据《关于试行可再生能源绿色电力证书核发及自愿认购交易制度的通知》，绿证全部来自于陆上风电和光伏项目。CCER与绿证项目类型具有很高的重合度。
绿证和CCER的重复计算问题主要涉及两个方面：一是供给端，风电、光伏等可再生能源项目既可以申请绿证，又可以申请CCER，两种机制下同一项目的重复申报如何避免成为制度设计层面亟待解决的问题；二是需求端，目前在国内CCER和绿证的使用企业重合度并不高，CCER多为履约企业购买，而购买绿证更多的是自愿承诺碳中和的企业，这种情况下导致绿证使用企业很难核实其所购买的绿证是否具有唯一的环境权益，在计算其自身的碳排放时，绿证所抵消的范围二的电量碳排放是否可以计量为零目前也广受争议。
由于CCER于2017年3月份暂停，而绿证自2017年1月开始，两者在时间上的错位，及补贴绿证在很长时间内未被市场广泛接受，使得两者的重复计算问题在全国碳市场启动之前并不突出。
然而，自从2020年9月习近平主席提出“双碳”战略之后，一方面国内市场对CCER重启重燃热情，带动了项目业主开发CCER的需求；而另一方面，国内外企业开展碳中和的行动也更加积极，在实现碳中和的最后一步，绿证特别是平价绿证因其相对碳减排量具有计算简单、认证流程快捷以及价格便宜等优势，成为了很多终端客户的首选。但是CCER与绿证本质上同属于环境权益，对于同一项目来说，避免重复计算或重复交易是保证环境权益完整性需要遵守的首要原则，可以预见，未来在“双碳”战略的大背景之下，CCER与绿证的重复计算问题会更加凸显。
2、CCER与配额的重复计算
根据《碳排放权交易管理办法（试行）》，属于全国碳排放权交易市场覆盖行业并且年度温室气体排放量达到2.6万吨二氧化碳当量的“重点排放单位”应当控制温室气体排放，报告碳排放数据，清缴碳排放配额，公开交易及相关活动信息，并接受生态环境主管部门的监督管理。
目前已经注册CCER项目中的天然气联合循环发电、燃料替代、余热利用等工业节能项目，及工厂内的分布式光伏、生物质发电等项目，其项目建设和运营单位可能为管理办法规定的重点排放单位。管理办法规定，重点排放单位每年可以使用国家核证自愿减排量（CCER）抵销碳排放配额的清缴，抵销比例不得超过应清缴碳排放配额的5%，用于抵销的国家核证自愿减排量，不得来自纳入全国碳排放权交易市场配额管理的减排项目。
由于全国碳市场刚刚开展，目前纳入配额管理的只有电力行业，但是根据管理办法，其他行业的重点排放单位未来也将会被逐步纳入管理，而重点排放单位的范围也会根据企业的实际生产情况动态调整，但这些未纳入的重点排放单位范围内CCER项目产生的减排量能否用于履约目前尚未有明确规定。
对于很多目前尚未纳入全国碳市场配额管理的企业，每年也会统一进行企业温室气体排放核查，根据《企业温室气体排放报告核查指南(试行)》及行业指南，在核算企业温室气体排放时CCER项目的碳减排贡献已纳入企业的碳排放核算边界范围。虽然从严格意义上来说，这些企业目前并未参与配额分配和清缴，但是从核算整体碳减排贡献的角度来看，主管部门在制定配额分配和清缴规则时，也应该考虑这类CCER项目可能带来的重复计算问题。
另一方面，虽然全国碳市场2021年才启动交易，但是北京、上海、广东等地方试点碳市场已经试行多年，虽然试点碳市场也都明确了不接受来自于被纳入控排范围的企业的CCER，但对于本试点之外的其他控排企业运行的CCER项目并没有明确的限制条件。而全国碳市场的重点排放单位虽然明确规定其不再参与地方碳排放权交易试点市场，但是由于各市场的碳排放核算规则不一，且核算报告并不公开，给校核和管理重复计算也带来了一定的困难。假如CCER项目来自于某试点地方的控排企业，其CCER减排贡献已被核算并且反映在地方试点的配额清缴中，此部分CCER再被用于全国碳市场或其他试点碳市场，则属于重复计算。
再者，CCER项目计入期时间一般会持续10~20年，而目前的规则并没有严格区分签发减排量的年份，如果考虑到不同年份对应的控排规则，重复计算的问题会更加复杂。
3、CCER与能耗指标的重复计算
2021年9月11日国家发改委印发《完善能源消费强度和总量双控制度方案》（发改环资〔2021〕1310号），根据方案国家从“用能预算”、“节能审查”、“能耗双控”等几个方面进行能耗双控管理。2021年8月，国家发改委办公厅印发了《2021年上半年各地区能耗双控目标完成情况晴雨表》，相关省份被亮了“黄牌”“红牌”。于是，一些地方加强了能耗管控，甚至采取了拉闸限电的强硬措施。
同样出于双碳的考核压力下，担心项目CCER出售后，影响地方考核指标的完成，一些地方政府出台通知要求光伏、风电项目建设必须同步签订碳指标协议，明确项目所含碳指标权限归地方所有，其使用、交易须经地方同意，收益归项目所在地。尽管生态环境部在新闻发布会上明确“项目业主参与温室气体减排的权益受国家法律保护，地方政府无权对项目业主参与温室气体减排的正当权益进行限制或收归己有。温室气体自愿减排交易是全国性交易，地方不应该出台与国家有关政策相悖的地方保护政策。”但据笔者了解，目前仍有不少地方政府要求项目业主将CCER权属或收益收缴地方政府。
能耗“双控”由于没有区分清洁能源和非清洁能源，一刀切的做法反倒影响清洁能源的发展和能源转型。2022年《政府工作报告》提出能耗“双控”转向碳排放“双控”。2022年8月15日《关于进一步做好新增可再生能源消费不纳入能源消费总量控制有关工作的通知》（发改运行〔2022〕1258号）明确提出：（一）不纳入能源消费总量的可再生能源，现阶段主要包括风电、太阳能发电、水电、生物质发电、地热能发电等可再生能源。（二）以各地区2020年可再生能源电力消费量为基数，“十四五”期间每年较上一年新增的可再生能源电力消费量，在全国和地方能源消费总量考核时予以扣除。
在能耗双控时，由于CCER与能耗双控并无直接关联，因此不存在地方政府担心的CCER出售后影响地方能耗指标完成的问题。但转向碳排放“双控”时，可再生能源项目产生的碳减排指标，如已纳入地方的双控指标体系，且用于地方实现减碳目标，如再申报CCER则可能存在重复计算的问题。
根据发改运行〔2022〕1258号文件，可再生能源绿色电力证书（即绿证）是可再生能源电力消费的凭证，此时如企业对外省出售绿证或CCER则会影响所在省份的双控指标的完成。
4、CCER与其他减排机制的重复计算
CCER目前只针对国内的碳减排项目，国际上还活跃的温室气体减排机制或标准包括：核证碳标准（VCS）、黄金标准（GS）、全球碳理事会（GCC）等。不同机制或标准的管理机构和注册登记系统均未统一且缺乏信息交互及有效监管的机制，这也是目前国际舆论诟病自愿碳减排市场的一大主要原因。
按照国际通行的惯例，这些独立的减排标准在审核时都要求项目不可以在其他机制下重复签发减排指标，而这些减排标准的注册和签发平台也大多公开可查，但是由于具体的项目信息并没有统一可识别的特征，仅仅通过平台披露的项目描述信息很难彻底杜绝重复计算问题。特别是针对一些农林生态系统的土地利用类项目，很多项目的地理边界覆盖范围都是分散不连续的区域，在确定实际项目位置时，无法通过传统的单一坐标点来进行定位区分，这种情况下如何严格避免项目的重复申报也是业内争议的焦点。
根据CCER之前的规则，申报备案的CCER项目必须承诺未在任何其他减排机制进行注册或签发，以规避CCER重复计算问题。CCER暂停后，国内很多项目包括已公示的CCER项目转而申报其他的碳减排机制。以GS为例，2016年1月1日之后投产运行且备案的CCER项目可以转注册GS项目。
CCER重启后，针对这些项目是否会有新的规则尚不得而知，可以肯定的是，重复计算的问题势必需要严格审核，包括已经公示或备案的CCER项目是否在其他机制下进行了注册或签发，以及新申请的项目如何制定更加合理可行的规则从而避免重复计算问题。
5、CCER与供应链的重复计算
越来越多的企业开始根据SBTi相关要求，设定自身的碳减排目标，且将范围三的碳排放纳入其管控范围。以某知名车企为例，要求其供应商产品用电必须来自100%的可再生能源，如其供应商通过安装屋顶光伏实现了产品的100%绿电生产制造，那么此屋顶光伏项目再申请CCER则存在重复计算问题。
为了保证碳减排指标环境权益的完整性，VCS标准4.4版（2022年12月21日更新）要求受供应链影响产品的生产商或零售商在碳减排项目开始时就要公开声明其项目减排量将被申请签发，以尽可能避免碳减排项目的环境权益被重复计算。CCER重启后，也应将相应的问题考虑在内，以保证CCER环境权益的完整性。
三、CCER重复计算原因探讨及建议
1、核算边界
国内控排企业温室气体排放核算以法人单位为边界，且计算企业碳排放量时包含了直接排放和间接排放。由于同一法人单位可能会同时运营碳排放和碳减排的项目，以钢铁企业的屋顶光伏项目为例，根据CCER的规则，项目可以申请CCER，但在核算钢铁企业法人单位的碳排放时，屋顶光伏项目也降低了企业的碳排放量，则难免出现重复计算的问题。
将企业用电用热的间接排放纳入企业碳排放量的核算范围，在核算碳市场碳排放总量时相当于将电力和热力的排放重复计算了两遍：假设碳市场由一家火电厂和一家电解铝企业组成，火电厂的年发电量为100万MWh，排放基准为1t CO2/MWh；电解铝企业年用电量为100万MWh，电网排放因子为1t CO2/MWh。根据目前的碳排放核算规则，碳交易市场的碳排放总量为200万吨，而实际其碳排放总量仅为100万吨。
虽然从碳市场总量控制的最终目的来看，这种重复计算不会影响单个企业自身的减排，并且更有利于推动企业节能降耗，但如果引入CCER等外部减排指标，核算边界扩大之后，这种重复计算就会带来一系列的问题：假设火电厂改造成了光伏发电，年发电量为100万MWh，根据CCER的规则，光伏发电的碳减排量为100万吨；如此时考虑电网全部由可再生能源的电组成，而将电网排放因子调整为0t CO2/MWh，则碳交易市场管控企业的碳排放总量为负100万吨，而实际碳排放总量为0吨。可见由于将间接排放纳入碳排放管理范围，而电网排放因子在核算时又未剔除CCER项目的影响，在核算碳排放总量时会出现多算或者少算的问题。
建议碳市场仅将控排企业的直接排放纳入配额管理，通过绿证和绿电市场管理企业的间接排放，规避CCER和绿证重复计算的问题。目前全国碳交易市场仅纳入了电力行业，其碳排放主要为直接排放，此调整并不会对目前的全国碳市场管理产生太大的影响，也有利于简化后续所纳入行业（这些行业的间接排放占比更高）的碳排放管理。为进一步推动可再生能源电力的消纳，建议可参考碳交易市场，对达到一定规模的用电企业的绿电和绿证消纳比例进行强制化约束，对未达到消纳比例的企业进行惩罚，提升企业自主减少间接排放的动力。
2、权属界定
CCER对标的是《京都议定书》下的清洁发展机制（CDM）项目。《京都议定书》第一阶段发展中国家不承担减排的责任和义务，只有附件一的发达国家需要承担履约义务，而CDM下可供交易的核证减排量（CERs）只允许在非附件一的发展中国家产生，因此CDM项目的供给方和需求方是严格区分的，发展中国家出售CERs给发达国家，并不扣减发展中国家的减排指标，不存在重复计算的问题。
而CCER最开始推出时全国碳市场尚未启动，CCER最初的定位也只是用于自愿市场，所以最初制定的CCER政策并未对项目业主本身做过多限制，而后续CCER用于地方试点碳市场和全国碳市场的履约，从执行的角度也很难追溯减排量权属的划分。
《京都议定书》于2012年到期，随着全球气候变暖问题的加剧，要求发展中国家承担减排义务的呼声越来越高。为实现全球平均气温较前工业化时期上升幅度控制在2℃以内，并努力将温度上升幅度限制在1.5℃以内的《巴黎协定》目标，我国于2020年9月提出了国家“双碳”目标的大战略。在此大背景下，国内政府部门、主要行业及重点企业也纷纷出台了达峰和中和的规划及减排的目标，而国际上也推行了SBTi、RE100、CORSIA等法规或倡议约束企业的温室气体排放。在此情况下，CCER的产生方可能也有减排的责任和义务，在CCER划转需要考虑权益归属方的问题，以规避同一环境权益由不同的企业宣称，或在不同法律和倡议下重复计算。
为规避上述问题，建议在CCER重启时出台规避重复计算的规则制度：
· 要求项目单位和第三方审核机构在申报和审核项目时应明确阐述项目是否存在重复计算的问题，并要求项目单位承诺同一环境权益未重复计算，规避CCER与配额、能耗指标及其他减排机制的重复计算问题；
· 在CCER使用时，通过公开承诺等方式，确保其环境权益未被其他方宣称，规避CCER与供应链的重复计算问题；
· 出台CCER重复计算或使用的惩罚措施，以杜绝不法企业的投机行为。
四、结论
尽管CCER重启的呼声很高，但随着国际、国内应对气候变化相关规则和制度的深化，为了更好推动国内“双碳”战略的执行，CCER重启前还需要完善碳排放核算边界范围、重复计算的法律法规等方面的内容，以解决好重复计算的问题。
建议在宏观层面梳理好碳市场、绿电和绿证市场的管理边界，建立和发展绿电和绿证管控市场，发挥企业在间接排放管理方面的主观能动性。
文章来源：环保桥（上海）环境技术有限公司
