县改市的浪潮真来了，这一轮谁能先上车？

9月26日，河北省公布：国务院批准同意撤销滦县，设立县级滦州市，以原滦县的行政区域为滦州市的行政区域。滦州市由河北省直辖，唐山市代管。

这是今年全国第12个“撤县设市”案例，之前成功的地方还有陕西彬县、江苏海安县、湖北京山县、黑龙江漠河县、山西怀仁县、贵州兴仁县、安徽潜山县、广西荔浦县、山东邹平县、甘肃华亭县、云南水富县。2018年才过3/4，新增县级市已是去年两倍。

而去年也是批量“县改市”重启的标杆年份——尘封20年之后，2017年国务院解冻了撤县设市的审批，河北省平泉县、浙江省玉环县、陕西省神木县、四川省隆昌县、湖南省宁乡县、贵州省盘县6县当年获批撤县设市。

1“撤县设市”的历史

从城乡关系看，我国城市行政区划在改开前的设置原则是“城乡分治”，改开之后是“城乡合治”，前者以切块设市为代表，后者则以市管县以及县改市（即撤县设市）为代表。

撤县设市是将原有的行政单位县改为行政单位市，而原有行政区域不做大改变，仍归属于地级或者省级行政区。

第一轮：“假性城市化”

上个世纪80年代至90年代，中国经历第一轮“县改市”。

1981年国务院政府工作报告中提出“以大中城市为依托，形成各类经济中心”，随后仅在1983年就有31个县域改为县级市，并新设7个县级市，1986还制定了县改市的明确标准：《关于调整设市标准和市领导县条件的报告》

http://www.gov.cn/zhengce/content/2012-08/20/content_7186.htm  

其中关于县改市主要标准有两条：

总人口50万以下的县，县政府驻地所在镇的非农业人口10万以上、常住人口中农业人口不超过40%、年国民生产总值3亿元以上，可以设市撤县。

总人口50万以上的县，县政府驻地所在镇的非农业人口一般在12万以上、年国民生产总值4亿元以上，可以设市撤县。

同时还有规定了镇可以设市（即切块设市）的情况：非农人口6万以上，年国民生产总值2亿元以上，已成为该地经济中心的镇。

以及一些不满足上述条件但“确有必要”的镇可以设市，比如少数民族地区和边远地区的重要城镇、重要工矿科研基地、著名风景名胜区、交通枢纽、边境口岸等 。

标准出台后，各地纷纷抢占机会，1983到1988年累计建市192个, 平均每年32个, 有的年份一年内四五十个，人为性、不可靠性很高。

到1993年，国务院发出新文件：《关于调整设市标准的报告》，以人口密度分了三类标准，包含了人口、GDP、财政收入等众多指标，打算用新标准遏制一下县改市的热潮。

http://www.chinabaike.com/law/zy/xz/gwy/1332919.html  

提高标准也挡不住井喷，1994年到1996年，共95个县改市和1个新设县级市，浙江义乌、安徽桐城赶乘了这趟车。

盲目的跟风申请设市，让“假性城市化”的问题暴露，一些县为达线，经济数据作弊，“撤区扩镇”，乱占耕地、权力寻租等问题层出不穷。到1997年，国务院停止撤县设市的审批。第一波县改市浪潮结束。

从1949年到1997年，我国城市由132个增加到668个，包括4个直辖市、265个地级市、393个县级市。不过到2016年，城市数量只有654个，因为一些县级市成了地级市的区。

第二轮：真实需求

设市速度太快有问题，而一刀切叫停又产生了新问题。当前中国近8亿人生活在各类城镇（2017年城镇化率58.52%），但只有不到700个城市，城市数量过少；结果就是大城市过度膨胀，不适应工业化城镇化进程的客观需要，尤其是中西部地区的城市比率远低于平均水平。

2007年至2008年，在强大的客观需求下，全国各地掀起过一轮申请县改市的热潮，江西南昌县、丰城县，山东单县等多地开展撤县设市筹备工作，但民政部并未放行。

1997年至2013年各省提出撤县设市（区）要求、未获批复的县数量

近年来国家在县改市上有所松动。2013年2月，吉林省扶余县撤县设市获国务院批复，标志着21世纪的县改市进程正式解冻。

2016年，《设立县级市标准》、《设立县级市申报审核程序》相继出台，掀起新一轮热潮。

2017年政府工作报告提出，要“支持中小城市和特色小城镇发展，推动一批具备条件的县和特大镇有序设市，发挥城市群辐射带动作用”，接下来，就是本文开头提到的2017-2018改市浪潮了。

2什么样的县能在本轮改市

2016年12月，发改委官员透露，“新的县级市设立标准和程序制定完成。”但该标准并未向社会公布，后有内部人士称，新标准应属于民政部内部掌握，因为一旦公布，所有符合条件的县都想改为市，民政部将难以应付。

但很显然县域经济发达、区域内城镇化比例较高，城市现有规模较大的地方，通过的可能性较大。

2017年获批的6县中，陕西神木、湖南宁乡、浙江玉环三地均属百强县。神木县作为煤炭生产大县，稳居陕西十强县之首，2016年GDP为904.8亿；宁乡县2016年GDP为1098.35亿，百强县第35位，中部第3位。

而河北平泉、四川隆昌、贵州盘县则经济实力偏弱，显然县改市除了经济指标考量，还有区位因素。

平泉是河北省首个获批的县，也是承德市首个县级市。平泉面积3296平方公里（相当于三个香港），人口48万，显然不是一个经济强县及人口大县，在承德市都不算绝对拔尖，放到全国比更为普通。

但平泉的区位好，历史上是热河-唐山农业地区和草原沟通的孔道，现在也是三省交界处，号称“三省通衢、五港腹地、首都远郊、京沈节点”，2011年就提出融入首都一小时经济圈的设想。目前锦承铁路设有平泉站，修建中的京沈高铁在平泉也有站，以短途运输为主的平泉机场2016年底正式运营。 

此外，承德是河北少有的无县级市地区，而相对于整个承德偏资源型的结构（矿产资源占经济规模的40%-50%），而平泉对矿产资源依赖较小，有一定的高附加值农产品加工、制造业、高新技术产业，应该也是能率先改市的重要理由。

绝非偶然，四川隆昌、贵州盘县和今年改市的陕西彬县也位于跨省交界处。隆昌在四川全省165个县级区域中也仅排46名，却居然成为川南四地的第一个县级市；盘州则是六盘水市的第一个县级市。

今年至少有三个县改市案例和旅游相关，贵州兴仁县是典型的山区农业县，境内有放马坪草场、东湖生态观光旅游园、鲤鱼湖、真武山等景区。安徽潜山是县改市重启以来安徽首个获批的，市内有著名的天柱山，撤县设市利于当地旅游业发展；黑龙江漠河同理。

上一轮的县改市中，江苏、浙江、山东占比最多，苏南几乎所有县都升级了市。之后三省县域经济也确实快速发展，每年的百强县这三个省都占了大部分名额。如果本轮县改市依旧全国一个标准，那么东部发达省份大部分县都可能改为市，而中西部则寥寥无几。因此在沿海发达地区和中西部欠发达地区，条件肯定要有所区别。

虽然县改市的新标准没有正式公布，不过从各种间接报道中还是能够发现一些蛛丝马迹：

人口：常住人口城镇化率位居本省所辖县前30%以内或不低于全国平均；拟设市城区常住人口不低于15万人，西部地区不低于8万人。

经济：人均GDP或人均地方本级一般公共财政预算收入连续2年位居本省所辖县前40%，二三产业增加值占GDP比重不低于80%。

资源环境基础设施：公共供水普及率不低于95%，污水处理率不低于90%，生活垃圾无害化处理率不低于90%，社区综合服务设施覆盖率不低于90%，建成区绿地率不低于33%，平均路网密度不低于每平方公里7公里，道路面积率不低于13%，家庭宽带接入能力不低于10兆比特每秒。

基本公共服务：低收入家庭住房保障家庭全覆盖，基本公共就业服务全覆盖，高中毛入学率不低于90%，每千人医疗卫生机构床位数不低于3.5张，每千人执业（助理）医师数不低于1.8人，每千名老人拥有养老床位数不低于30张……

从两年来县改市的情况看，东部地区仅有黑龙江1个，江苏1个，山东1个、浙江1个和河北2个，其他12个县都处于中西部省区。这也符合县改市向中西部倾斜，带动中西部区域经济发展、加快城镇化的目标。去年5月，民政部有关负责人就撤县设市相关问题解读时表示，在区域布局上，将充分考虑“四大板块”区域差异，适度向中西部地区倾斜。

3为什么要县改市

“无利不早起”，相比于普通的县，县级市在税费收入、审批权限、土地指标、财政供养人口、官员级别等多方面均有更多权限。

1、职权扩大，财权增加

县归地级市直管，而县级市则由省政府直管，地级市只是代管。隶属层次不一样，行政管理权限就要大一点。

比如市可以开征并使用城市维护建设税，而县不可；县只能从地方财政中提取5%的城镇建设维护费，而县级市提取达7%；县只能审批100万美元以下的建设项目，市却可以审批3000万美元以下的项目，是县的30倍。

盘县成为盘州市之后，污水处理厂的建设以前需要六盘水市审批，现在可能直接将权限下放到盘县。当然，更重要的还有林地和国土等的审批权限。

此外改市后优惠政策也会多一点，在上级转移支付或专项扶持资金也有差别，县一般只能用于农业相关领域，而市可以用于城市相关领域。

2、定位不同

县的产业结构一般以农业为主，市则以工商业或者服务业等非农产业为主。体现在政府部门设置和编制上，县一般涉农部门较多，市则以城市经济和城市管理部门设置为主。

市的形象较好，在工商业发展方面与城市建设等方面可以提供较多的优惠政策，市政建设的几率、优惠政策，国家在一些大型的工业设施，服务设施的投资都会增加。

成为市有利于招商引资，而县则处于较弱的地位。“人家一听你是市的官员，会认为市的经济实力比县强得多”。

工信部2016年对全国近3000个县(市)进行综合评估，发布的县域经济100强中，共有69个县级市，其中排名前13位的均为县级市。

3、公务人员待遇提升

市与县只一字之差，虽然同为县级，但有细微的差别。很多市的主要领导高配，要比县高了半个层级，被民间称为“副地级市”。

就像一省之中的重点地级市或副省级城市会由省委常委来兼任市委书记一样，地级市下的第一个县级市也有很大几率由副市级干部来兼任一把手。比如平泉市的市委书记就是由承德市副市长兼任，盘州市委书记也晋身六盘水市委常委行列。

对于一般公职人员来说，也有好处。比如平泉县改市后，为鼓舞公职人员士气，经过上级政府批准后，财政局向党政机关公职人员增加了物业费、通讯费等补助。

而国务院的批复撤县设市的文件一般都会提到，设市后当地不新建政府性楼堂馆所，不增加财政供养人员，不增加“三公”经费。但是一些县还是会积极争取扩大编制限额。

这里潜在的矛盾如何解决，也是新班子的一大考验，总不能只顾着自己升了半级。

4、避免被地级市剥削，避免被上级“吞掉”

按照原本的设想，80年代形成的“市管县”体制是在交通通讯等条件限制下的权宜之计，但实践中往往变成“市刮县”，整个地级市的财政资源向原来的市区集中。

对于地级市来说，城市要发展转向大中型城市，“县改区”是扩张发展空间、获取资源的最好办法。尤其是2009年财政部推进省直接管理县财政改革后。“省直管县财政”不再经过地级市，地级市难以再“雁过拔毛”，地级市政府财力大大削弱。一些地级市为避免所辖县(市)脱离管辖，加快了县(市)改区步伐。从2010年底至2013年就有19个“县(市)改区”，其中县改区14个，2014年更是有23个县撤县设区。

而对于实力较强的县来说，改区不是一个好选择。变成区后行政自主权、县域经济的发展、县城发展的规划、社会管理权限都要上升到地级市去，财政收入上缴的比例，也是区远远大于县。

比如2013年5月，浙江长兴县拟实行撤县设区，划入湖州市，却遭遇了县城官民千人集体抵制、抗议。原因很简单，长兴作为省直管改革后的浙江财政省直管县，原本是上交财政的20%到省里，剩下的80%留给自己，变成区之后，一半要交给湖州市——假设长兴今年财政收入70个亿，县改区后，就有35亿要交给湖州。 

所以，一些本来自身经济发展较为突出的县(市)改为区之后，自身的发展动力也随之弱化。比如广东顺德，在改区之前，顺德一直是全国领先的经济要低，但后来就不如昆山、江阴。

除了长兴县外，多地都曾出现群众不满县(市)改区的事件，如浙江黄岩1989年撤县设市，随后跻入全国百强县，但1994年撤市设区引发当地人大代表“罢会、罢官、罢选”风波。湖北大冶曾在1994年撤县建市，2005年当地群众不满“撤市改区”，引发冲击地级市党政机关的群体事件而作罢。今年7月，云南省昆明市东川区甚至公开放出“撤区设市”消息：申请从昆明市辖区“降级”为县级市，属于非常罕见的逆向操作。

​4哪些县还有改市的潜力

从2007年到2009年撤县设市数量为零，2010年有3个获批，如今一年十几个县改市，虽然速度远低于第一轮，但足够让很多县看到希望。

据媒体统计，截至2015年，在民政部排队申请改市的县不下200个，有些已筹备逾20年。中国城市发展超出县城水平是客观事实，很多县城、特大镇实际上已经是城市，只是没有正名而已，所以，每隔一段时间，互联网上就会出现撤县设市的虚假名单，且每次公众都乐此不疲地传播。

2017年初，随着政策放松，多个省份地区提出加快撤县设市的步伐。

江苏省南通市下只有如东还是县，淮安市在推动盱眙和涟水县改市。盱眙因龙虾产业而闻名天下，涟水人口近百万，是位于苏北腹地的大县。还有盐城市建湖县和阜宁县。

山东明确提出争取国家支持曹县、单县、郓城撤县设市；推动广饶县撤县设市。

青海省“十三五”规划纲要提出加快共和县、同仁县等8个县的撤县设市。

安徽有广德、萧县、怀宁、霍山、舒城等近20个县明确提出努力撤县设市(区)。

江西省政府去年3月提到鄱阳实施撤县设市；龙南县的申请已经走完省内程序。

云南省玉溪市澄江县拟撤县设市，昆明市政府提出加快宜良、富民撤县设市的步伐。

陕西山阳县将撤县设市定位今后五年的发展目标；延安市委市政府决定“十三五”期间要力争完成子长、黄陵撤县设市……

河南省有平舆、泌阳、唐河、方城、西峡、伊川、固始等县都计划进行撤县设市。河南很多地方属于人口大县，比如唐河、固始等，很多条件已经基本达到了撤县设市的标准，特别是随着高铁时代对城市和地区的影响很大。

贵州省铜仁市江口县、贵阳市修文县的改市进展也有官方披露。

……

但是谁有希望呢？我们翻阅了一下中国社会科学院财经战略研究院、中国人民大学国家发展与战略研究院去年发布的《中国县域经济发展报告（2017）》（当时本轮县改市热潮尚未开始）。

前50名中还有9个未升市，入湖南长沙县（第5名）、内蒙古准格尔旗（第12名）、内蒙古伊金霍洛旗（第19名）、湖南宁乡县（第25名）、陕西神木县（第32名）、江苏海安县（第33名）、山东广饶县（第37名）、江苏如东县（第39名）、广东惠东县（第45名），除去少数民族地区的旗还剩下8个县。

2年后回头看，其中宁乡、神木、海安均已完成改市，长沙和惠东面临改区，剩下的只有广饶和如东，果然就在前面的正在申请的名单中。

如此看来，百强县改市依然是最优先的选项，但是如前面所分析的，中西部地区，大可以另辟蹊径。