吉布提掉进了中国的“债务陷阱”吗？

【文/世界说专员 张梦圆】

△ 吉布提地理位置 来源：Google

国土面积只有2.32万平方公里的吉布提扼守红海进出印度洋的咽喉，除优越的地理位置外，缺乏经济发展的几乎一切要素。然而，正是这个人口不到一百万的东非小国，如今成为中国在非洲的第五大信贷接受国，是“一带一路”倡议总体构想和布局中一个重要节点，也已成为西方指责中国“债务帝国主义”语境下首当其冲的弱势国家之一。 

今年3月访问吉布提、肯尼亚等非洲五国期间，美国前国务卿蒂勒森曾警告接受中国资金“有丧失主权的风险”。不久后，美国国务院通过社交媒体推广哈佛大学肯尼迪学院两位研究生于5月发表的毕业论文，指控中国对“一带一路”倡议沿线国家进行“债务陷阱”外交，以吉布提、巴基斯坦、肯尼亚等国为例，预测中国将利用他国债务负担施加政治影响。“债务陷阱”一词一时成为华盛顿外交智库对华研究的热门词汇。 

中国在“一带一路”沿线国家基建项目融资推高借贷国债务风险压力及债务的不可持续性让多方忧心忡忡。国际组织评估向吉布提借贷极具风险性，巴黎及伦敦俱乐部对其关上大门，这种情势下，吉布提政府的选择要么是接受中国合作援手，要么是一无所有。这变成一个“蛋生鸡还是鸡生蛋”的悖论，像吉布提一样的其他非洲国家，需要大量基础设施以发展经济，但基建项目招致债台高筑，在经济内生力量培育起来能偿还债务之前，可能先被利息支出压垮。

债务高企背后的决策难题 

作为位于非洲之角海滨的前法国殖民地，吉布提境内被大片沙漠覆盖，向美法意等国租借用于设立军事基地的土地是政府财政的一笔重要收入。但从2015年开始，中国快速成为吉布提资金的首要来源。 

今年3月，总部位于华盛顿的智库全球发展中心(Center for Global Development)发布报告，吉布提2018年的公共债务预计将占该国17.2亿美元GDP的88%左右，大多来自中国。中国为吉布提的主要投资项目已提供近14亿美元的资金，相当于吉布提GDP的75%。 

吉布提经济、财政与工业部长达瓦莱（Ilyas Moussa Dawaleh）接受世界说专访时说，吉布提国家债务的一半来自两个重要的中资项目，一是埃塞尔比亚-吉布提供水管道，一是亚的斯亚贝巴-吉布提铁路（亚吉铁路）。两者均为跨国基础设施，旨在实现国家间联通并改变区域经济发展格局。

△ 亚吉铁路的吉布提始发站NAGAD车站 来源：汪段泳

达瓦莱说吉布提政府已注意到债务问题，“由于我们财政收入的局限，无论我们采取什么发展措施都会给政府带来债务。”他以这两个项目为例解释决策困境，“让吉布提80%的人口获得干净的水资源应该是无价的，政府的责任是提供清洁水。水在未来会是战争的一个潜在因素，但对我们来说，也是促成与埃塞一体化的原因。由中国资助的埃吉跨境供水工程未来将影响社会和人民，这是造成债务的项目之一。” 

“另一个项目是亚吉铁路，我们需要更多的基础设施和投资来创造就业机会。吉布提60%的年轻人没有工作，而吉布提的整体失业率约为37%。我们有两种选择，一是不做任何事，因为我们不应该把我们的债务抬得太高，但我们面临着挑战。我们的人民会去欧洲移民或者青年加入恐怖组织，地区陷入不稳定。年轻人被极端分子抓住是对于我们每个人的威胁，包括对吉布提战略位置的威胁，类似于索马里海盗。未来的大部分货物将主要来自中国和运往中国，这需要稳定，吉布提对地区稳定负有责任，我们需要为青年创造机会。”达瓦莱说。 

埃吉供水项目是由中国进出口银行出资提供“两优贷款”（中国援非优惠贷款和优惠出口买方信贷）支持的民生工程，由中地海外集团承建，口行同意向吉布提政府提供3.22亿美元贷款，吉政府将提供剩余的1800万美元款项。 

△ 亚吉铁路站台电子屏幕提供多语种服务 来源：汪段泳

亚吉铁路总投资约40亿美元，由中国土木工程集团有限公司、中国中铁二局集团有限公司联合建设与运营，今年1月投入商业使用。亚吉铁路吉布提段投资约5.5亿美元， 85%由进出口银行提供，吉布提政府负责剩余的15%（5800万美元）。但由于随后吉布提政府仍支付不起剩余的预付款，中国土木集团改其中10%为股权，吉布提政府仅需支付5%的款项。口行并未公开亚吉铁路的利率条款，但有研究指出其融资更接近于商业利率。 

除此之外，仍有新的大型项目陆续在吉布提上马。2016年，吉布提签署了另一笔政府担保贷款，用于建设多哈雷（Doraleh）多用途港口，金额为3.4亿美元。今年7月初，吉布提国际自由贸易区（FTZ）开园，这是一项耗资35亿美元的中企合资项目，吉布提总统伊斯梅尔·奥马尔·盖莱（Ismail Omar Guelleh）称其将是“成千上万吉布提年轻人的希望”。 

吉布提港每年处理内陆邻国埃塞俄比亚近九成进出口货物，后者是东非最大也是发展最快的经济体，也是中国在东非最重要的经济伙伴。但由于吉布提老港海关硬件设施落后，货物通关时间极慢且费用高昂，成为制约地区贸易发展的一大瓶颈。

悲观预测从何而来

△ 吉布提国际自贸区门口的20层大楼，建成后将成为吉布提最高建筑 来源：汪段泳

考虑到吉布提人口密度只有每平方千米34.7人，人均国内生产总值1901美元，也几乎没有自然资源，工农业基础极度薄弱，这些项目的投入规模和速度令人震惊。全球发展中心认为，吉布提公共债务迅猛增加且主要集中在单个债权国的情况，是在众多贫穷国家中最令人震惊的案例。仅仅两年，吉布提公共外债就从2014年底占GDP的50%上升到2016年底的85%，位列所有低收入国家中最高水平。 

根据国际货币基金组织（IMF）2017年2月发布的报告，自2014年以来，吉布提公共及公共担保债务的快速累积将导致未来几年偿债负担上升。根据现有的债务存量、支付渠道和新项目借款，预计2018年公共外债占GDP的比例将达到87.3%的峰值，几乎是2013年水平的两倍。IMF警告吉布提的借贷行为具有“高风险”。 

2018年吉布提经济增长率为6.9%，属于少数经济增长率超过6%的非洲国家，但其主要受益于固定资产投资尤其是大型基建项目的短期刺激。吉布提经济的长期可持续发展依赖吉布提港位处红海与印度洋之间的地理位置，但这一地位也可能因周边地缘政治的变化而动摇。

△ 多哈雷多用途港口开幕仪式 来源：招商局官网

吉布提港口服务业对埃塞俄比亚海上贸易近乎垄断的态势得益于1998年依赖埃塞俄比亚与邻国厄立特里亚之间的紧张关系。随着今年7月埃厄两国长达20年的军事对峙结束，共同开发红海沿岸的阿萨布（Assab）港口、以减轻埃塞外贸对吉布提港口依赖的计划正式提上日程，这将对财政收入八成来源于港口贸易的吉布提产生冲击。 

此外，位在波斯湾的阿联酋在非洲之角的地缘影响也不可忽视。根据《金融时报》报道，吉布提政府在今年2月单方面终止了与总部设在阿联酋的迪拜世界港口公司（DP World）的合同，将位于吉布提境内的多哈雷集装箱码头（Doraleh Terminal）收归国有。吉布提方面认为迪拜世界蓄意压低多哈雷码头的运量、以扶持周边海域其他由该企业运营的码头，迪拜世界则指责吉布提政府“违反契约义务并损害海外投资者权利”，并在今年7月就此次纠纷提请伦敦国际仲裁法院进行仲裁。

 “到目前为止，我们与阿联酋政府没有任何问题，仍然保持着良好的关系，但我们主要关心的是与DP World之间的争端。我们仍在努力寻求友好的解决办法，但同时我们也决心保护我们的利益，确保我们的发展不被任何其他伙伴所劫持。”达瓦莱告诉世界说，“我们奉行开放的经营、投资、共赢的伙伴关系，但同时没有人能左右我们的发展方向。”

美国的援助发展范式将迎来改变？ 

在2017年12月的《国家安全战略报告》中，美国政府强调了在非洲大陆与中国的战略竞争。今年3月，美国非洲司令部指挥官托马斯·沃尔德豪泽（Thomas Waldhauser）在众议院军事委员会听证会上说，如果中国接管吉布提港口后果会很严重，中国若对该港的使用施加限制，可能会影响美国在吉布提的基地补给以及海军舰艇加油的能力。 

△ 中国海上丝绸之路 来源：哈佛肯尼迪报告

达瓦莱对世界说表示：“当美国官员担心中国在吉布提港口的垄断地位时，他们对当地现状的认知已经过时了，且他们对目前的情况没有正确的认识。中国拥有吉布提港23%的股权，但该港口由吉布提人管理，港口管理不遵循任何政治议程。因此，这种关于美国对中国在吉布提投资感到担忧的说法并不正确。没有人应该担心中国或任何投资吉布提的人，吉布提的发展由吉布提政府决定，这与任何国家的地缘政治议程无关。”

 鉴于中国“混搭”援助与商业投资的特色金融范式，美国国内也在对传统的对外援助模式进行调整，将推动此前未充分发掘的民间资本对发展中国家的投资。今年7月，美国众议院通过《更好利用发展投资法案》（简称BUILD），已递交参议院讨论。这一法案旨在将更多私营部门资金投入到低收入或中低收入经济体，支持其基础设施建设、电力供应、创办企业及增加就业机会，从而最终减少对美国外援的需求。 

而针对中国对非洲国家铺设“债务陷阱”的指控，达瓦莱认为这种说法对中国和非洲都不公平。“我们清楚我们的过去是什么样，也清楚未来的走向，我们的利益在于可以找到能与我们共同发展的盟友。”达瓦莱表示，在9月即将召开的中非合作论坛峰会上，吉布提将重点关注如何发展区域一体化基础设施，并寻求从其他机构如世界银行获得更多的优惠融资。

中国打喷嚏，东非就感冒？ 

从2011年至2016年期间，中国平均每年在非洲基础设施领域投资120亿美元，已成为非洲基础设施最大的投资来源国，其中一大部分是以各种不同优惠属性的贷款形式发放。这些优惠贷款本金由中国进出口银行通过市场筹措，贷款利率低于中国人民银行公布的基准利率，由此产生的利息差额由国家财政补贴，期限一般为15年至20年（含5年至7年宽限期，即只需偿还利息而非本金的时间）。 

△ 吉布提菜场里的小商品柜台卖中国商品 来源：汪段泳

随着美联储加息引发国际宏观金融风险在进入2018年后快速累积，大宗商品价格仍持续低迷，非洲部分国家相继出现贷款偿还困难或被迫延期，政府主权信用级别不断被下调，系统性违约风险进一步加大，吉布提的情况只是一例。中国国内经济结构调整也将带来诸多不确定性，东非国家也逐步意识到对中国经济的依赖状况，例如肯尼亚本地媒体《东非人》就在今年3月刊登的文章《如果北京打喷嚏，东非将会感冒》中指出了这一现象。 

非洲国家的债务问题由来已久，欧美债权方已发展出多套针对发展中国家债务问题的减免处理机制，如1996年世界银行和IMF公布的重债穷国免债待遇（HIPC initiative）。2008年，巴黎俱乐部曾对吉布提债务进行重组，外债增速降为7.5%。 

相比之下，中国在解决借款方债务困境方面尚未形成成熟的多边协调解决机制。与国际金融组织不同，中国并未要求借贷方签署具有约束力的条款以避免不可持续的债务。非洲整体债务问题目前尚处于可控阶段，债务占GDP比重在32%左右，但各地区不同国家的情况也存在差异。如何妥善处理债务风险问题，避免落入“债务陷阱”的舆论设套，以及保障中国贷款资金安全，将是未来中非合作的焦点议题之一。