八十年代“严打”的回顾与反思

文：崔敏（中国人民公安大学特聘教授）

　　上世纪80年代，“严厉打击严重刑事犯罪的斗争”在中华大地迅猛展开。它虽然不完全是原来意义上的政治运动，却以运动的方式进行，邓小平对它赋予了政治的意义：“是一种特殊形式的阶级斗争”。于是，类似于建国初期“大镇反”那样的一场“严打”，便大张旗鼓、轰轰烈烈地开展起来。

　　一、“严打”的发动

　　“严打”的发动过程，大致是这样的。

　　（一）治安形势恶化引起中央领导震怒

　　改革开放初期，一些社会影响较大的恶性案件接连发生。1979年9月9日上海发生“控江路事件” ；1980年10月北京火车站发生一起自杀式爆炸案 ；1981年4月发生北海公园事件 ；1983年5月发生卓长仁等6名犯罪分子劫持飞机事件 ；1983年又发生兄弟两人流窜多个省份、沿途杀人越货的“二王”案件 ，这些案件震动全国，引起中央领导的高度重视。

　　注：[1] 1979年９月９日下午3时左右，在上海市控江路江浦路口，因值勤的交通民警制止一青年抢夺一农民出售的螃蟹时方法不当，引起群众围观，一些人趁机兴风作浪。杨浦区公安分局出动了80名民警、治安队员冲进去抓了5名现行犯罪分子才基本控制了局势。市局又调集200名民警赶到现场维持秩序，到半夜12时才恢复了正常秩序，后被称之为“控江路事件”。

　　[2] 1980年10月29 日晚6时15分，北京站二楼进站大厅发生一起爆炸案，炸死9人．炸伤89人，事后查明是由北京到山西运城插队的王志刚为报复社会而自制一枚爆炸物引爆。

　　[3]“北海公园事件”是指3名犯罪分子劫持3名女中学生后进行长时间性侵犯的事件。

　　[4] 1983年5月5日，中国民航296号班机被卓长仁等6名罪犯劫持飞往韩国。经交涉，机上乘客除3名日本人回日本外，中国乘客和机组人员以及被劫持的飞机均归还了中国。1983年6月1日，韩国汉城地方检察院对6名劫机嫌疑犯起诉。7月18日，汉城地方刑事法院判处卓长仁、姜洪军有期徒刑6年，其它4人被判刑4年或2年。但不久这批罪犯被释放去了台湾。台湾当局把这些人渣封为“反共义士”并给予每人300万美元奖赏。1991年8月16日，卓长仁、姜洪军等人又因投资亏损，负债累累，以中介土地买卖为由，诱骗台湾国泰医院副院长王欲明之子王俊杰到台北县淡水镇并将其杀害弃尸桃园，再向王家勒赎新台币5000万元。2000年9月22日，卓长仁、姜洪军两人在台北被枪决。

　　[5]“二王”是指王宗坊、王宗伟两兄弟。他们在沈阳枪杀4人后，携带手枪、手雷等武器、凶器亡命天崖。沿途杀人越货，又在湖北岱山、武汉打死4人，在湖南衡阳打死1人。公安部向全国发布了通缉令，调动武警、公安民警和民兵等数十万人，在河南、湖北、湖南、安徽、江西等重点省区追踪和堵截，历经7个月零6天，于9月18日在江西广昌县南坑山上发现了“二王”并将其击毙。）

　　（二）彭真最先提出打击刑事犯罪要“从重从快”

　　1979年11月22日至26日，彭真主持召开全国城市治安会议，提出对杀人、抢劫、强奸、放火、爆炸和其他严重破坏社会秩序的犯罪要严厉打击，实现社会治安综合治理。

　　1980年1月23日，彭真在听取上海市公检法负责同志的汇报后说：“当前，对现行犯罪分子的处理，不能从轻，要从重；不能从慢，要从快。”这是第一次明确提出“从重从快”。

　　1981年5月，彭真主持召开京、津、沪、穗、汉五大城市治安座谈会。在会上有人诉苦说：“我们的干警不适应刑事诉讼法的工作程序。有个持刀抢劫案件，我们抓到歹徒，也找到了犯罪工具，可是检察院说证据不全，不能起诉。那个歹徒抢了个皮包，拿出钱以后把皮包扔了。我们破案只能找到刀子，却找不到那个皮包，这样证据怎么也找不全。”彭真说：“找证据当然十分重要，但是刑事诉讼法并没有要求找到全部证据。我们可以这样规定：找到基本证据，认定基本事实，就可以起诉、定罪。” 在这次座谈会上，彭真明确提出要实行“从重从快打击严重刑事犯罪活动的方针”，坚决把社会治安整顿好，力争取得明显成效。

　　（三）邓小平下令开展“严打”

　　最早提出“从重从快”实行“严打”的是彭真，但最终拍板作出这一重大决策的，则是总设计师邓小平。

　　1983年2月8日，邓小平到无锡视察工作，接见了在无锡休养的中顾委委员江渭清及省、市负责人。江渭清向邓小平汇报说：“现在经济发展，政治稳定，但社会治安情况很不好。城市里女工晚上不敢上班，好人怕坏人，这样下去不得了！这件事情，只有你老人家下决心才行。”当邓小平征求江渭清的意见时，江渭清说：“调查研究，半年准备，打几个战役，一个战役打几仗，该抓的抓，该杀的杀，还有的押送边疆改造。犯罪分子最怕杀头，还有怕吊销户口发配边疆。”

　　后来又发生河北省唐山市的“菜刀队”以及在内蒙古自治区呼伦贝尔盟喜桂图旗（今牙克石市）的“6·16”案件 ，震惊了中央领导。此后，邓小平综合各方面的意见，作出了严厉打击刑事犯罪和经济犯罪活动的决策。

　　1983年7月16日，新任公安部长刘复之向党中央递交了《关于发挥专政职能改善公安装备的报告》。这个报告的主要内容，是说当前刑事犯罪活动猖獗，必须给予严厉打击，并提出了打击的重点和注意事项；同时说明了公安机关人、财、物严重短缺的状况，要求党中央帮助解决。7月19日上午，邓小平在北戴河召见刘复之（彭真陪同接见）。邓小平开门见山，指着公安部的报告说：“你们这个文件不解决问题。刑事案件、恶性案件大幅度增加，这种情况不得人心。”公安部的报告中有这样一段话：“要求对各种现行犯罪分子和流氓团伙的骨干分子，收容审查一批，劳教一批，拘留一批，逮捕法办一批，对严重犯罪分子坚决依法从重从快惩处；同时，注意不一刀切，不炒剩饭，不该抓的坚持不抓，该从宽的坚持从宽，要进一步加强群众工作和基层工作，多做教育、疏导和预防犯罪工作，落实基层单位的治安保卫责任制。”念到这里时，邓小平说：

　　这样四平八稳，解决不了问题嘛。毛病就在于你们后面讲的“同时注意不一刀切”，稳稳当当的，就不能解决问题。

1983—1988年的公安部部长刘复之（蓝衣老者）

　　接着，邓小平系统地阐述了严厉打击刑事犯罪的方针、步骤和措施。他提出：

　　在三年内组织一次、两次、三次战役，一个大城市，一网打尽，一次战役打击一大批。集中打击严重刑事犯罪必须发动群众，这是不叫运动的运动。对刑事犯罪分子，对杀人犯、抢劫犯、流氓犯罪团伙分子、教唆犯、人贩子、老鸨儿等，必须坚决逮捕、判刑，组织劳动改造，给予严厉的法律制裁。必须依法杀一批，有些要长期关起来。现在是非常状态，必须依法从重从快集中打击，严才能治住。严厉打击刑事犯罪活动是一件大快人心的事。先从北京开始，然后上海、天津，以至其他城市。只要坚持这么干，情况一定能好转。

　　邓小平的这次谈话，发出了开展“严打”的动员令。

　　（四）中共中央作出《关于严厉打击刑事犯罪活动的决定》

　　7月29日至8月3日，中央政法委员会在北京召开全国政法工作会议，传达了邓小平的重要指示，研究确定了在全国范围内开展打击行动的实施方案和具体部署。

　　8月25日，中共中央发出《关于严厉打击刑事犯罪活动的决定》，《决定》提出：这次严厉打击刑事犯罪活动，要采取过去行之有效的办法，这就是要全党动员，首长动手，层层负责，广泛发动群众，统一组织行动，一网一网地撒，一个战役一个战役地打，务必做到有威力，有震动。从现在起，在三年内组织三个战役，依法将刑事犯罪分子逮捕一大批，判刑一大批，劳教一大批，注销城市户口一大批，并且杀掉一批有严重罪行、不杀不足以平民愤的犯罪分子。

　　二、修改基本法的三个重要决定

　　1983年9月2日，第六届全国人大常委会第二次会议通过了对基本法进行修改的三个重要决定。

　　（一）《关于严惩严重危害社会治安的犯罪分子的决定》

　　该《决定》对刑法做了重大修改，规定对流氓罪，故意伤害罪，拐卖人口罪等十几种犯罪“可以在刑法规定的最高刑以上处刑，直至判处死刑”；此外还增设了一个“传授犯罪方法罪”，情节特别严重的处无期徒刑或死刑。总之是扩大了死刑的适用范围，突破了当初限制死刑的立法精神。

　　（二）《关于迅速审判严重危害社会治安的犯罪分子的程序的决定》

　　该《决定》对刑事诉讼法做了重要修改。尽管只有两条，表面看来似乎只涉及办案时限，其实是一个极其严厉的法律（后文详加分析）。

　　（三）《关于修改〈中华人民共和国人民法院组织法〉的决定》

　　该《决定》对人民法院组织法第13条作了修改，规定：“杀人、强奸、抢劫、爆炸以及其他严重危害公共安全和社会治安判处死刑的案件的核准权，最高人民法院在必要的时候，得授权省、自治区、直辖市的高级人民法院行使。”此后，死刑复核权长期下放，直到2007年才收回。

　　上述三个《决定》，对国家重要的基本法做了伤筋动骨的修改，这就应验了邓小平曾经批评过的一种现象：“领导人的话改变了，‘法’也就跟着改变。”

　　三、若干配套措施

　　为了实行“严打”，公安司法机关还采取了一系列配套措施，主要有三项：

　　（一）授权基层法院可以判处死刑

　　高法、高检和公安部于1983年8月16日发出通知，规定：“在当前严厉打击刑事犯罪活动的这段期间，中级人民法院在必要的时候，可以决定把某些属于严重危害社会治安的，应判处无期徒刑、死刑的第一审普通刑事案件，交由基层人民法院审判。”

　　这一通知改变了刑事诉讼法明确规定的管辖制度，授权基层法院可以判处死刑。三个半月后，高法、高检和公安部又于12月2日发出通知，规定：“今后对于判处无期徒刑、死刑的第一审普通刑事案件，仍执行刑事诉讼法第15条的规定，由中级人民法院管辖。”尽管用语委婉，但总算是纠正了此前的不慎重授权，避免了可能造成的更大损失。

　　（二）对判决已生效的案件重审改判死刑

　　1983年8月28日，高法、高检、公安部、司法部发出《关于严厉打击劳改犯和劳教人员在改造期间犯罪活动的通知》，规定：对于“在改造期间犯罪的劳改犯和劳教人员”，要“重判一批，注销城市户口一批，罪行严重、情节恶劣的要坚决杀掉。”据此，将一大批劳教人员逮捕判刑，注销城市户口，发往边远地区改造，并从监狱中拉出一批罪犯，改判死刑处决了。

　　（三）对服刑期满者强制不予释放

　　1983年8月19日，司法部、公安部、高检、高法联合发布《关于对犯人刑满和劳教期满的人员暂停放回社会的紧急通知》，规定：“自文到之日起，对犯人刑满和劳教期满的人员，无论其家住城市或农村，均暂不放回，暂按留场就业人员对待。”这个《通知》把劳教人员等同于服刑的犯人，强制“留场就业”没有任何法律依据，实际上还是“政策高于法律”的人治。

　　“严打”期间大量捕人，再加上对服刑期满的人员不予释放，致使监狱和劳改队、劳教所人满为患。那时，一个十几平方米的监号竟关押三四十人，晚上睡觉很难躺下，这一现象前所未见。

八十年代穿军装的警察

　　四、连续展开的三个战役

　　“严打”启动后，从1983年8月至1987年1月，接连开展了三大战役。

　　（一）第一战役

　　从8月上旬开始到12月结束，“严打”第一战役的第一仗，全国共收容审查、劳教、拘留、逮捕108.29万人，处决了数万名罪犯。各大城市注销了一批犯罪分子的户口，向青海、新疆等地送去5000多名劳改犯和劳教人员。

　　第一仗结束后，稍事休整，年底又打第二仗，到1984年3月底告一段落，共收捕各类违法犯罪分子27.24万名。

　　1984年5月至7月底，除西藏外，陆续开始了第一战役第三仗。全国共收捕人犯20.23万名。

　　（二）第二战役

　　“严打”第二战役第一仗自1984年8月31日全面展开。9月10日夜至14日凌晨集中搜捕，三天内共抓获流窜犯与嫌疑人6万余名。这一仗，全国共抓获各类人犯12.16万人。

　　从1984年12月5日起，陆续展开“严打”第二战役第二仗，至1985年2月17日基本结束。共逮捕各类犯罪分子3.19万多人，收容审查1.76万人。

　　从1985年3月下旬到7月底，除西藏外，全国各省、市、自治区均开展了“严打”第二战役第三仗，共抓获各类犯罪分子2.85万人。

八十年代穿军装的法官

　　（三）第三战役

　　从1986年2月至1987年1月，开展“严打”第三战役。全国共逮捕刑事犯罪分子34万名,劳动教养7.6万名,少年收容教养4458名。

　　1983年启动的“严打”，接连发动了三个战役，持续三年，后来并没有宣布结束。1990年和1996年又发动了两次“严打”，前后延续了20余年。

　　五、“严打”的绩效评估

　　“严打”期间高潮迭起，在全社会引起巨大震动，一度产生了明显的效果。但随着时间的推移，“严打”的成效逐渐减退，犯罪高发的势头并没有压下去，治安形势依然严峻。

　　“严打”自有其正当性。谁能说对严重的刑事犯罪不应该严厉打击？问题在于沿用过去搞运动的方式，很容易导致各种偏差。由于“严打”的矛头是针对严重的刑事犯罪，目的是为了维护社会稳定，因而在党内高层很容易取得共识。公安机关更是倍受鼓舞，认为可以放开手脚大干一场。1983年“严打”伊始，仅仅三个月时间，全国就拘捕了108万余人。在这种高压态势下，社会治安一度有所好转，因而在初始阶段，多数民众对“严打”持肯定态度。但是，随着一系列非常措施的出台，大大突破了法治的底线，它的负面效应就突显了出来。最初，人们按照“矫枉过正”的惯性思维，对“严打”中的某些过火举动也觉得可以谅解。后来“严打”竟成为常态，广大干警也被拖累得极度疲劳，震慑犯罪的效果反而逐渐减弱。

　　“严打”前的1982年，全国公安机关刑事案件立案总数为74万8千余起， 1983年的刑事立案数下降为61万余起（请注意：仅在三个月内就拘捕108万余人，大大超过了全年的刑事立案数，可见被拘捕者并不都是当年的罪犯）。到2005 年，公安机关的刑事立案数达到464万8千余起，是1982年的6倍多、1983年的7倍多。严重的刑事犯罪并没有被压下去，反而急剧增长。近些年发生的恶性案件，较之“严打”前有过之而无不及，情节也更为恶劣。实践证明：运动式执法尽管可以收到一时之效，但并不能够遏制刑事犯罪，还造成了不少冤假错案，有损法制的尊严。

　　六、“严打”政策的调整

　　“严打”在道义上有正当性，开始时得到民众的拥护。但是，经过20多年的实践，“严打”的成效愈来愈差，社会矛盾更加突显，人们才感觉到这种运动式执法似乎出了什么问题，进而研究如何调整政策。

　　2004年7月，《公安研究》发表云南省公安厅厅长江普生的文章，他写道：“综观20多年严打整治斗争的历程，出现了这样一个怪圈，即：发案多，破案多，抓人多；发案更多，破案更多，抓人更多。简而言之，就是‘打不胜打，防不胜防’。”这种新思维由一位公安厅长说出来，表明了对“严打”政策的反思。同年12月召开的全国政法工作会议，第一次提出“要正确运用宽严相济的刑事政策”。

　　2005年6月，北京市公安局局长马振川在大会上声称，将用“织网防控”模式取代“严打”。于是，“中国将彻底告别‘严打’”，成为一些媒体的醒目标题。

　　经过由上上下下的反馈和互动，逐渐达成了某些共识。2006年10月召开的十六届六中全会，通过了《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，进一步强调“实施宽严相济的刑事司法政策”，意味着从倚重“严打”转向了“宽严相济”，这是对刑事政策的又一次重大调整。

　　20多年的法制建设，又走了一个“之”字形。

　　七、对速判快杀之“9·2决定”的检讨

　　全国人大常委会在1983年9月2日同一天通过了三个重要《决定》，总的精神是增加死罪、多判死刑，尤其是《关于迅速审判严重危害社会治安的犯罪分子的程序的决定》，要求速判快杀。这一《决定》的标题很长，读起来又觉噢口，一般简称“9·2决定”。虽然只有两条，第1条规定：“对杀人、强奸、抢劫、爆炸和其他严重危害公共安全应当判处死刑的犯罪分子，主要犯罪事实清楚，证据确凿，民愤极大的，应当迅速及时审判，可以不受刑事诉讼法第110条规定的关于起诉书副本送达被告人期限以及各项传票、通知书送达期限的限制。”第2条又规定：“前条所列犯罪分子的上诉期限和人民检察院的抗诉期限，由刑事诉讼法第131条规定的10日改为3日。”从字面来看，不过是加速了审判的进度和缩短了上诉期限，其实是当今世界上最严厉的法律。

　　从法理上来说，该《决定》存在诸多问题：

　　（一）剥夺了被告人委托律师为其辩护的权利

　　原刑事诉讼法规定：至迟在开庭7日以前将起诉书送达被告人，《决定》却规定送达起诉书的期限不受刑事诉讼法的限制。换句话说：在开庭的当天送达起诉书，就可以立刻就把被告人拉过来审判，致使被告人根本不可能聘请律师为其辩护，直接违反了“被告人有权获得辩护”和“人民法院有义务保证被告人获得辩护”的宪法原则。在其后的13年间，硬是在不允许委托辩护人的情况下判处了数以万计的死刑，冤假错案便在所难免。

　　（二）侵犯了其他诉讼参与人的诉讼权利

　　原刑事诉讼法规定：至迟在开庭3日以前将传票和通知书送达当事人、辩护人、证人、鉴定人和翻译人员，《决定》却规定可以不受上述期限的限制。意味着只要发一个通知，诉讼参与人都必须立即到庭，实在违情背理。

　　（三）将“应当判处死刑”作为“迅速审判”的前提，本末倒置

　　按理说，案件事实是否清楚、证据是否确凿、应当判处什么刑罚，只有在开庭审判以后才能确定。该《决定》竟将“主要犯罪事实清楚”、“证据确凿”和“应当判处死刑”作为“迅速审判”的前提，这就把本末倒置了。在案件尚未送交法院之前，就已内定了“应当判处死刑”，这就不仅违背了诉讼原理，而且无异于剥夺了人民法院的审判权。换一个角度来看：假定法院在开庭审理后，发现犯罪事实没有查清，证据并不确实或者并不充分，对被告人不应当判处死刑，那该怎么办呢？如果严格按照“应当判处死刑”去逆推，法院不判处死刑，岂不构成了“违法”——足见这样的规定着实荒唐！

　　（四）“不受刑事诉讼法规定限制”的立法用语开了十分有害的先例

　　如果修改法律都采用类似用语，今天决定不受某条规定的限制，改日再决定不受另一条规定的限制，那就势必会造成有法形同无法，无异于自毁法制。

　　综上所述，这一《决定》不仅违反了宪法与刑事诉讼法的基本原则，从法理上、文理上都讲不通，对刚刚起步的法制建设是一个巨大的冲击。

　　（五）对照前苏联30年代的类似立法

　　有人说，上述“9·2决定”所规定的速判快杀程序，在全世界是独一无二的创举，其实不然。早在1934年12月20日，前苏联中央执行委员会和人民委员会就根据斯大林的提议通过了一个决议，题为《关于反抗苏维埃政权工作人员的恐怖组织和恐怖行动案件的侦查和审判》，后来被增补为《苏俄刑事诉讼法典》第7篇第33章，共有5条，与“9·2决定”极其相似，原文如下：

　　第466条　关于反抗苏维埃政权工作人员的恐怖组织和恐怖行动案件的侦查，应当在10天内终结。

　　第467条　公诉书在法院审理案件的前1日送达被告人。

　　第468条　审理案件时无须当事人到庭。

　　第469条　对于判决不准上诉也不准申请赦免。

　　第470条　判处最高刑罚方法的判决，应当在判决后立即执行。

　　这5条特别审判程序，在苏联上世纪30年代大清洗中发挥了巨大的威力。正是按照这些规定，既不允许当事人辩护也不允许上诉，甚至无须当事人出庭，就将成千上万的人判处死刑并当即处决，造成了数不清的冤假错案。这一段历史，在人们的心灵中留下了难以抚平的创伤，成为后来苏联解体的历史原因之一。

　　（六）不断曝光的冤假错案反证了“9·2决定”的失误

　　对于严重的刑事犯罪必须严厉打击，无疑是正确的。但对判处极刑应该有所节制，即使必须判处死刑，也应当通过正当的程序进行审理和判决，以程序的公正来保证实体公正。像“9·2决定”那样任意剥夺被告人的辩护权，甚至剥夺了人民法院的审判权，那还有什么“司法公正”？在缺乏起码程序保障的情况下，一旦发生冤杀或错杀，就会造成非常恶劣的影响。例如，震惊全国的魏清安被冤杀案，就是由郑州市巩县（现巩义市）法院一审，在事实不清、证据严重不足的情况下，将一个毫无过错的24岁淳朴农民魏清安判处了死刑。郑州市中院二审、河南省高院终审都草率从事，核准了死刑。魏反复争辩：“这事我冤枉，我希望见见我的证据。”临刑前仍一再喊冤，竟无一人过问，迅即被处决。半年后，真正的罪犯田玉修被抓获，才使冤情大白。近些年来，一系列原先被认定已被杀死的被害人“复活再现”，极大地损伤了司法的公信力，它对国家法制造成的伤害是难以估算的。

　　鉴于“9·2决定”存在诸多弊端，造成了许多恶果，一些学者强烈呼吁将其废除，逐渐成为多数同志的共识。终于在1996年修改刑事诉讼时，明确宣告将这一不成体统的《决定》予以废止。