“拖欠企业家工程款”风波背后，“基建狂魔”恐将渐成历史

来源：公众号“城市研究室

随着近期网上闹得沸沸扬扬的“贵州六盘水‘以刑化债’”事件持续发酵，引发了众多关注。

实际上，这正是城市研究室之前一篇《12个债务省份暂停基建，释放了什么样的信号》提到的，债务省份如今化债困难，新人不认旧账的直接体现。

2023年12月24日，《重点省份分类加强政府投资项目管理办法（试行）》（国办发〔2023〕47号文，简称47号文）开始流传，由于文件内容敏感，城市君根据财新网等多家媒体报道，进行了介绍和分析。

文件要求，我国12个债务省份，包括：内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、广西、贵州、云南、甘肃、青海、宁夏以及天津和重庆，2024年要严控新建政府投资项目，除基本民生工程外，不得出现新开工项目。

被点名的省市都是债务负担很重的“化债大省”，不仅被停止建设地方基建，同时还需尽一切努力将“债务风险降至中低水平”。

简单来说，就是中央给上述“化债大省”划下了基建红线，债务不减轻，就不得重启大型基建项目。

不过，这个叫停政策并非一刀切。

按照“有保有压”的政策要求，12省市的地方高速公路、不涉及增建跑道的民用运输机场改扩建、城市轨道交通、楼堂馆所等均属于“不得新建”范围。

而城市燃气、排水、供水、供热以外的市政基础设施和棚户区改造项目等，列为“严控新增”。

但一些中央已批准的重大项目，比如“三大工程”（保障房建设、“平急两用”公共基础设施、城中村改造）依然是绿灯放行。

通知还要求，被点名的地方政府压缩投资完成率超过50%项目的投资规模。

不过，调整举措只是希望进一步缓解财政压力，并不能立即消除越欠越多的地方债带来的风险。

2023年各地特殊再融资债公告发行情况 

资料来源：WIND，中国债券信息网，长城证券产业金融研究院

事实上，这项政策也只是去年一项新规的“升级版”而已。

2023年10月，《关于金融支持融资平台债务风险化解的指导意见》（国办发〔2023〕35号文，简称35号文）规定，上述12个债务高风险地区限制发行新债和上马新项目，要求其只能进行中央批准项目，自行建火车站或发电厂等项目则不被允许。

从35号文和45号文如此密集的发布时间来看，中央是下决心要“标本兼治”，从暂停债务地区的“无效基建”和“过度基建”入手，彻底遏制地方债新增势头，化解财政风险。

2024年已经过了2个月，政策文件的影响力已开始显现。

31个省市在近期公布的2024年GDP增长目标中，都相对“保守”起来，有的甚至比去年还低。

31个省市2024年GDP预期目标

其中最令人意外的是天津，目标增速是设定在4.5%，仅比今年（4.3%）多了0.2%。

还有宁夏、甘肃、重庆，也都将今年的预期目标降低为6%左右。

显然上述感受到压力的省市有着自知之明，担心预期目标完不成，那就啪啪打脸了。

这点江西就很尴尬，2024年的实际GDP增速竟然只有4.1%，跟预期目标的7%相差甚远，今年就老老实实将目标值设定到了5%。

即使没有降低预期的省市，对比去年也只是微涨，努力一把还是有希望的。

放低预期的主要原因，就是之前提到的45号文“掐”住了当地GDP增长的咽喉。

就拿其中贵州、云南、重庆来说，这些省市在过去十年间的GDP名义增速都位居全国前列，主要因素就是固定投资的不断加大。

上述12个地方债务杠杆率较高的省市由于固投领域遭到管束，使得原本有希望拉动地方经济数据的基建等行业被强制按下“暂停”键，经济增长数据自然不会那么好看。

以重庆为例，截至2月28日，其政府官网上已经有16条工程招标终止公告，正是受到政策限制导致。

值得注意的是，如今别说债务负担重的城市，就连富裕省市也是“地主家都没有余粮”了。

比如上海这样看似不差钱的地区，今年都明确要求放缓基建。

上海公布的最新一项文件显示：

全市不再审批新建商场、写字楼等商业类项目（已列入计划项目不影响），不再大拆大建；国有企业要加快两旧一村、零星旧改力度，原则上只做城市更新，尽快形成典型案例；对于虹口四川北路、浦东陆家嘴、前滩、花木、松江G60走廊、奉贤美谷、闵行漕河泾等部分区域空置率超过40%的情况，需拿出切实可行方案，务必确保上半年空置率低于20%。

尤其是原本备受关注，涉及上海多个区域整体改造的“金色中环”项目，如今也暂缓实施。

从眼下情况来说，各地已经远不止“还债”这么简单。

很重要的原因就是全国各地轰轰烈烈的基建项目，有不少是“只做事，不成事”，地方政府“只开局，无结局”。

从十八届三中全会关于全面深化改革决定到十九大报告，都明确指出“使市场在资源配置中起决定性作用”。

可问题是中央的指导思想并未真正得到落实，政府和市场的关系中，政府指令始终占据首要位置，大量“面子工程”、“重复基建”等项目屡见不鲜。

地方项目要么规划不合理，要么配套设施和服务跟不上，浪费了大量资金，债务负担越来越重。

特别是许多资源和产业匮乏的城市，以发展文旅产业为旗号，投入巨资建设各种类型项目，可游客根本不买账，导致已建设和后续项目“建也没钱建、拆也不能拆”，纷纷烂尾。

拿六盘水市举例，官网显示，全市2013年到2017年每年的固定投资增速都在20%以上；六盘水GDP五年增长65%；人均GDP从3万，大幅提高到5万，全市贫困率也从23.3%快速下降到7.34%。

数据是好看了，但翻开六盘水财政账却是另一回事。

从2013年到2017年，全市财政收入仅从123亿提高到138亿，大手笔的固投根本没有带动当地经济增速，反倒是财政开支迅速从219亿提高到292亿，接近40%的幅度。

开支多了，收入也没增加。

2023年六盘水市财政局数据显示，总预算收入110亿，比2013年还低；预算开支为341亿，超过2017年近50亿。

收入越来越低，开支越来越高，窟窿也越来越难填，地方债务怎么可能不高？

这说明，越是经济基础薄弱，投资正向拉动的作用周期就越短，债务反噬的困境就越深。

可能有人奇怪，像六盘水这样的地方，每年财政收入只有百亿元，为何能掏出几十亿甚至上百亿资金从事大型基建呢？

奥妙正是这些地方债严重的省市，有一批资产规模和质量以及信用评级都过得去的融资平台。

地方性的融资平台公司某种意义上充当了地方政府的“第二财政”，在当地重大基础设施项目投资建设、资本招商、土地开发等投资领域扮演着极为重要角色。

根据统计，六盘水市共有融资平台18家，其中地市级平台7家、区县级平台11家。从主体级别来看，AA级、AA-级、A+级分别为12家、4家、2家，资质一般。

这些平台公司通过银行贷款和发行各种债券及融资工具等负责筹措资金，一方面用于新增项目的投资开发，另一方面也负责偿还历史债务的利息以及各类资本招商的资金。

2023年化债以来，贵州省城投债规模明显减少

资料来源：Wind，广发证券发展研究中心

这几年，我们经常发现某个刚刚脱贫的国家级贫困县，没钱发人员工资，却不惜成本通过当地各类国有政府平台公司借款投资新能源汽车、生物医药、航天火箭、机器人等热门项目。

可现实情况是，当地可能既没有配套的产业链，也没有合适的技术团队，花费巨资好不容易招进来的企业都要开工了，却发现相关指标都还没有拿到，只能干等。

这正是被中央批评多次的“不顾风险乱举债、盲目跟风上项目、好大喜功铺摊子”的情况，直接体现的是地方政府“过度有为”和“盲目有为”。

六盘水此次事件背后，已经曝出与时任六盘水市委书记的李再勇有着直接关系。

央视的反腐纪录片中，披露了原贵州常务副省长李再勇主政六盘水市期间，盲目举债搞项目，使得当地债台高筑，新增债务达1500多亿。

那位被捕女企业家承包的六盘水公路自行车赛道、鞭陀小镇以及世界最大的鞭陀文化博物馆等项目，均与李再勇当年希望“搞一些大手笔、大动作”有关。

他自己也坦承：

如果当时我借的这笔钱要由我来还，我肯定不会去借，但是由政府来还我就去借了，反正过几年一换（岗位），一拍屁股走人，后边继任者谁来接谁承担责任。

为什么要借钱搞开发？

李再勇目的是要当副省级的干部，后来也果然如愿。

正因看到李再勇的“成绩”，贵州某些干部有样学样，才有了那么多烂摊子的“政绩工程”，欠下一屁股债。

2023年11月，中国债券信息网披露，贵州特殊债发行规模达1447.6亿元，是中国发行特殊债占比最高的省份之一。

显然，贵州省如今的巨额债务，很大程度上与当地大肆举债建设项目有关。

如今，随着多地基建项目被叫停，等于原本有希望拉动地方经济数据的基建等行业被强制按下“暂停”键，导致地方经济增速直接放缓，新一年的预期目标也只好放低了。

有人可能觉得，基建一直被视为拉动地方经济的“马车”，被叫停是不是有些遗憾？

确实，基建曾经对于地方经济的拉动，功不可没。

根据北京大学国家发展研究院的研究，2011年之前，全国新增基建的GDP拉动作用显著，平均增加0.5个单位的GDP，经济效益明显。

但2012年以后，新增基建的GDP拉动作用，显著下降。

2013年至2014年间，基建的边际拉动效益降至0.13个单位GDP，2015年和2016年几乎为0。

原因就是大部分的基建项目是自说自话的“过度基建”、“重复基建”，并没有真正促进当地的生产和消费。

问题来了，基建既然没有拉动地方经济，那花掉的钱去哪里了？

答案是，掉进太多利益相关势力的腰包了。

国家审计署发布的《2022年审计报告》显示，全国有49个地区通过承诺兜底回购、国有企业垫资建设等方式，违规新增隐性债务415亿元。

同时根据通报，有20个地区通过虚报项目收入、低估成本，将项目“包装”成收益与融资规模平衡，借此发行专项债券198亿元。

近十年来，被誉为“基建狂魔”的中国走入了一个极端，从“基建匮乏”走到了“过度基建”。

重要原因就是部分地区将大型基建项目当成了“摇钱树”，形成了一个庞大的“基建利益集团”。

从项目拍板人到总包，再到整个链条上的建筑与建材等商人，人人都从中捞到了好处。

为了让某些收益过低的项目过审，还有专门人负责财务与数据造假，并且以国企垫资的方式推动项目上马。

这种情况在决策不够透明的三、四线城市以及县城尤为严重。

对于乡镇和县直部门单位来说，为了迎合某些好大喜功的领导提出的项目，整天疲于应付。很多地方“千分制”综合考核升级为“双千分制”甚至“三千分制”，脱离实际的考核频率过高，更加重了基层负担。

眼下，这么多省市的大型基建被叫停，当地众多不切实际的项目是不是也应翻出来抖一抖，查一查？

毕竟，大量“无效基建”和“过度基建”，透支的是当地未来的经济发展，损害的是当地群众的切身利益。

对于老百姓来说，再豪华气派的政府大楼，再现代的高铁站，都不如让当地的就业机会增加一点，看得见摸得着的社会民生项目覆盖得更广泛些。

政府的任何财政投入，核心就是“以民为本”，如果建设的项目于民无益，甚至与民争利，那建之何用？

把那些“过度基建”、“重复基建”的钱，用在解决住房、教育、医疗等关系民众切身利益的领域，或许更实在些。