第一代中国民工面临“退场”，他们是谁？【轩讲】

大家好，我是在观网陪你看社会的谷智轩。最近有媒体报道，上海、天津等多地，纷纷出台规定，规范建筑施工企业用工年龄管理，限制或禁止超龄农民工，从事施工行业。这些举措，一方面是为老龄农民工的安全与健康着想；但另一方面，也提醒了我们：随着中国逐步进入老龄化社会，最早进城的一代农民工，已经无力再扛起城市建设的担子。本期《轩讲》就来谈谈，已经老去的第一代中国农民工，他们到底是怎样一群人？

“农民工”是一个我国独有的现象。正常来说，在资本主义工业化的过程中，农民等小生产者，会逐渐失去生产资料、生活资料，不得不进入城市，进入工厂，最终成为无产阶级。如果一个农民，离开农村，进入城市打工，那他就已经是一个工人了。但在我国，受到户籍制度等限制，有相当大一群农民，即使是进城工作以后、职业已经与工人无异，但在身份上，却依旧是农民，也无法享受与城市居民同等的住房、子女教育，以及医疗方面的保障，成了一个个介于“农民”与“工人”之间的存在。

计划经济时期，我国实行严格的户籍管理制度，限制农村人口流向城市。农民进城办事，需要凭介绍信才能住店。农民不能随意到城市工作、也不可以在城市里随意走动。改革开放后，珠三角地区，率先开始承接外资的产业转移，发展了一大批劳动密集型产业，对劳动力的需求大增。而与此同时，农村施行了“包产到户”的改革。“人多地少”是我国的基本国情，“包产到户”和农机的普及，瞬间释放了大量剩余劳动力。一边是需要大量产业工人的城市，另一边是存在海量剩余劳动力的农村。在城市“拉力”和农村“推力”的共同作用下，我国的东南沿海地区，又出现了农村劳动力向城市转移的现象。

1984年，中央一号文件提出，允许农民自筹资金、自理口粮，进入城市务工经商，在政策上，为农民进城开创了条件。此后，每年都有近2000万农民，离开农村进入城市，寻找工作。社科院的张雨林教授，最早注意到了这批进城务工的农民群体，在同一年提出了“农民工”的概念。自此，“农民工”群体，正式登上了中国历史的舞台，开始受到广泛关注。1992年，因农业主产品全国性积压，导致财政对库存的补贴压力过大，国家决定取消粮票。粮票取消后，一号文件中的“自理口粮”，也变得不再困难。农民只要进城，有钱挣，就不愁没饭吃。于是，全国出现了规模庞大的“民工潮”。1990年，全国共有2000万农民进城；1992年，这一数字变成了4000万；到了1994年，又变成了6000万。

这一时期，我国刚刚开始启动国有企业改革，城市出现了大量的下岗工人，并没有做好应对“民工潮”的准备。城市的环境卫生、交通运输和社会治安，都受到了巨大的冲击。各种犯罪新闻见诸报端，社会开始担心，农民工的流动，会对城市生活造成负面冲击。1994年有一份统计材料显示，大约70%的新增刑事犯罪，都来自流动人口犯罪。

学者温铁军曾回忆，面对90年代农民工大规模流动的事实，国家已经开始推动改革户籍制度，在政策讨论中提出不搞身份限制。到1994年，公安部户籍制度改革文件的草稿中，已经提出了按照职业和居住地，来建立户籍管理制度。但在征求各部委和各地意见的时候，遇到了许多现实的阻力，导致改革不得不搁置。

面对气势汹涌的“民工潮”，和其造成的负面影响，政府不得不做出回应，在政策上大转弯，反过来出台政策，限制农村劳动力的大规模跨区域流动。1994年，劳动部颁发了《农村劳动力跨省流动就业暂行规定》。1995年，国务院转发了《关于加强流动人口就业证和暂住证制度》。各大城市开始陆续出台规定，通过数量、证件、管理、审批和工种限制，提高农民工进入城市的门槛。比如，北京从1995年开始，把外来农民工从事的行业和工种，分别限制在13和206个，大多是城市居民不愿干的、苦、累、脏、险的岗位。农民工要是从事“不属于他们的活”，被抓到了就要罚款。直到2000年，七部委联合颁布通知，加上社会舆论的压力，北京才取消了这些不合理的限制。

农民工在城里，只有“暂住权”，需要办理“暂住证”才能进城。比如，北京的“暂住证”，就分为ABC三个等级，普通农民工只能办理C级，一年续签一次；而有头有脸的“农民企业家”，能办理A级暂住证，五年有效，也被称作“绿卡”。而在实践中，农民工除了“暂住证”以外，还被要求办理“就业证”、“务工证”、“流动人员婚育证明”等一系列证件。90年代有个词，叫作“查三证”，就是说警察会随时检查进城农民工的身份证、暂住证和务工证等证明。如果拿不出来，就会被当作“盲目流动”，遭到强制收容以及遣返。

“三证”往往收费不菲，当时在北京，办齐三证，每年要交450元，相当于农民工一个月的工钱。而在广州，办理“三证”要交“四费”，每个月30-40元。光这“办证费”，每年就给地方政府带来数十亿的财政收入。 2000年，广州强制收容了“三无农民工”11万人，上海收容了39万人。出生于河北农村的演员王宝强曾经回忆过，他刚去北京的时候，有很多群众演员，因为没暂住证，被“强制收容”，送到了昌平和房山去挖沙子。当时有政协委员明说了：农民工有“两怕”，一怕拖欠工资，二怕收容遣送。

由于仅凭外观，难以分辨市民和农民工，所以“收容制度”，偶尔也会波及到有城市户口的市民身上。2003年，广州有个名叫孙志刚的大学毕业生，有城市户口，也有正经工作，但因为看上去像农民工，并且没有随身携带证件，遭到了“强制收容”，在收容所里被殴打致死，引发了全社会的广泛关注。同年，国务院颁布《关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》，提出要取消针对农民工的歧视性政策，以及不合理的规定；随后，又出台了《城市生活无着落的流浪乞讨人员救助管理办法》，叫停了对进城农民工的强制收容遣送制度。

2003年10月，时任国务院总理在三峡考察时，农妇熊德明向他举报，有包工头恶意欠薪。在总理的过问下，熊德明的丈夫，当晚就顺利拿到了被拖欠一年之久的工资。总理亲自为农民工讨薪一事，引发了全国对农民工欠薪问题的关注。2004年，中央一号文件，首次将农民工表述为“产业工人的重要组成部分”，开展维护农民工权益和改善就业环境的专项工作。2006年，国务院颁发《关于解决农民工问题的若干意见》，系统提出关于农民工工资、社会保障、维权机制等方面的政策措施。 2007年，我国加快了劳动保障立法工作，颁布了《劳动合同法》、《就业促进法》、《劳动争议调解仲裁法》和《社会保险法》，为包括农民工在内的所有劳动者，提供了国家法律制度层面的权益保障。

但是，法律的出台远非终点，而是起点。法律如果得不到有效的落实，就无法真正保障劳动者的合法权益。2008年金融危机爆发后，大量企业开始灵活用工，采取了劳务派遣、临时工等方式降低成本，规避《劳动合同法》的相关规定。华中师范大学社会学院副院长郑广怀教授，调查过珠三角地区劳动法的执行情况，结果发现：劳动法并没有有效保护多数农民工的劳动权益。

比如说，1994年的《劳动法》第十六条，就明确规定，建立劳动关系应当订立劳动合同；2007年的《劳动合同法》又规定，建立劳动关系，应当订立书面劳动合同。然而，国家统计局的《农民工监测报告》显示，直到2014年，也就是《劳动法》颁布的第20年、《劳动合同法》颁布的第7年，农民工当中，依然有62%的人，没有劳动合同，73.8%没有工伤保险，82.4%没有医疗保险。

郑广怀教授因此提出了一个“次标准”的概念，认为法律的文本与法律的实践，是长期不一致的。就业市场上“资强劳弱”的地位对比，并没有因劳动法而改变。有许多劳动法规定的权利，在实际行使时，会遇到重重阻碍；而许多明显违反劳动法的行为，实际上长期得不到惩罚，甚至是被默许。资方、劳动者与地方政府间，形成了一个彼此心照不宣、基于默契而共同遵守的“次标准”。“次标准”通常低于法定的劳动标准，让劳动法实际的执行效果大打折扣。比如工伤保险实际上被打了个“五折”，病假工资被打了个“三折”，而周工作时间的限制基本不执行。“次标准”的存在，使得资本可以确信，即使保护劳动者权利的法律被颁布了，也难以执行。在更多时候，资本不是阻挠立法的过程，而是着力在执法的实践中，塑造出限制劳动法执行的“次标准”。在资本、劳动者与地方政府的动态博弈中，劳动者往往是被“出局”的一方。

其实，中央已经多次发文，要求保障农民工权益、改善农民工就业环境，要求劳动力输入地政府，取消对农民进城就业的不合理限制。解决“农民工”的问题，是改变“三农”困境、提高农民群体收入、缩小城乡差距的关键。从长远来看，农民工待遇的改善是有目共睹的。但其中的一些要求，经常被流入地政府有选择性地执行，这也在相当程度上，阻碍了农村劳动力流动政策的变迁，让农民工难以在医疗、子女教育等方面，平等地享受公共资源。

就拿教育来说，由于义务教育的经费，主要由地方政府承担，所以尽管中央多次强调，人口流入地政府，要承担随迁子女教育的责任。但落实到具体实践上，不少地方政府，还是会采取本市户籍儿童优先入学的政策，限制农民工子女进入城市的公立学校读书，比如要求农民工父母提供社保证明、工作证明、接种[zhòng]证明、居住证明等等。由于入学难，很多农民工父母，只能送子女到农民工子弟学校就读。这些学校多由私人创办，租用民房或废弃的厂房，教师水平也不高，与城市的公立学校根本没法比。

复旦大学国际关系与公共事务学院副院长熊易寒教授就发现，在公立中学就读的农民工子女，存在“天花板效应”。他们在初一、初二的学习成绩，并不比本市户籍的学生差，然而到了初三，成绩却迅速滑落。由于存在种种门槛，农民工子女难以在上海参加中考，只能被分流去读中职。而回到原籍中考，又难以适应教材体系和学习环境的变化，就像有一层隐形的天花板，在阻挡着他们上升。他们由于对未来感到悲观，而自暴自弃，放弃了学业上的努力，成绩一落千丈。

而另一些农民工家长，则选择将子女送回老家县城的学校接受教育，成为留守儿童。有学者估算，北上广深四个最发达的特大城市，“贡献”了全国五分之一的留守儿童。不少农民工子女，从小学开始，就在学校里寄宿。他们在家里，和爷爷奶奶一起生活，与父母缺少交流，只是偶尔收到父母从沿海城市寄来的生活费。由于在学习过程中缺少家庭的帮助，很多留守儿童，都成了其他孩子眼里“吊儿郎当混日子”的人，被学习好的学生讨厌。最终，又在中考的时候被分流，进入了中职。其实，农村学生，并不是生下来就不会读书，也不是天性里就喜欢“混日子”，只不过他们身上背负的劣势，实在是太多了。如果给他们公平受教育的机会，人家一样能考上好大学。

而这些农民工子女长大以后，就成了“新生代农民工”。“新生代农民工”的说法，起源于21世纪初，并在2010年的中央一号文件中，首次被官方使用。在“撤点并校”之后，大量的农村，已经没有中小学了。很多“新生代农民工”，从小学开始，就要么在县城或中心镇上的学校寄宿，要么在父母打工的城市借读。目前，我国有6500万农民工，年龄在30岁以下，他们是“无土”的一代，其中的很多人，和城市户籍的孩子一起读书、长大，已经跟城里的孩子没什么区别了，他们名下多数没有分到土地，也很少有人掌握种地的技能和经验，有的甚至不知道自己家里有几亩地。他们融入不进城市，也注定退不回乡村。由于没有平等受教育的机会，很多人在成长的过程中，被中考分流，成为廉价劳动力，最终走上了与父母相似的人生轨迹。

过去40年，依靠廉价劳动力持续不断的供应，中国创造了奇迹般的经济腾飞。资本是逐利的，总是通过压低劳动力的成本，来获取最大化的利润。然而，在追求利益最大化的路上，资本总是会碰到一个绝对的底线，那就是劳动力再生产的基本费用。工人是家里的顶梁柱，需要养活自己、组建家庭、抚育后代。雇主支付的工资里，必须包含这些最基本的费用。然而，农民工这一制度设计，通过把农民工子女教育、养老等——这些劳动力再生产中的一大部分责任，丢到农村去，使得资本可以进一步压低劳动力的成本，满足利润最大化的需要。老弱妇孺被留在农村，只需要青壮年劳动力进入城市，制造了数以千万计的留守老人与儿童。说白了，这也是一种“工农剪刀差”，进城农民的待遇和收入被压低，为我国吸引投资和经济腾飞，做出了巨大的贡献与牺牲。

今年是2022年，距离第一代农民工开始进城，已经快40年了。当年二十来岁的青壮年劳动力，如今，也差不多都五六十岁了。根据国家统计局2020年的《农民工监测报告》，目前，我国已经有7500万农民工，年龄在50岁以上。整个农民工群体，平均年龄41.4岁，已经突破了40岁关口。他们，正在慢慢老去。当老一代农民工累死累活，想在城市安家落户时，许多地方政府，只希望他们融入工厂流水线，成为廉价劳动力，却不希望他们真正融入当地社会，没有做出有利于农民工的政策选择，错过了最佳的时间窗口。

高龄农民工面临的困境，是过去城乡二元分割的体制造成的。社会保障，长期向城镇居民倾斜，而农民离开了土地，脱离了家庭与亲友的互助，又被排斥于城乡社保之外。城镇职工养老保险养老金连涨17年，是一大惠民的好政策。但对高龄农民工来说，工作不稳定、社保续缴困难且不及时，导致他们难以在年老后，维持养老的高额开销。农村新型养老保险的缴费年龄条件，是“男性16至60周岁；女性16至55周岁”，缴费年限十五年。大部分高龄农民工，已经超过了要求的基本年龄，每个月只能领取一百来块的基础养老金，满足不了生活的需求。另一方面，农村医疗保险，报销门槛相对较高、程序复杂、报销条件限制严格，这也让高龄农民工，难以真正享受到政策的好处。我们应该尽快打破这种不平等的城乡二元体制，改革户籍制度，消除进城农民工与城市居民，在社会保障权利和福利待遇方面的身份差别。农民工为地方经济社会发展，吃了很多苦，付出了巨大的代价。既然地方政府为了安全着想，将他们从工地清退，那就应该承担起对高龄农民工的救助责任。不能因为他们老了，干不动了，就把他们赶回农村去，还必须确保他们离开工地后，不会老无所依，有一个有尊严的晚年。

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