拜登的疫苗外交：遭遇滑铁卢？

　本文首发于微信公众号“海国图智研究院”

　　本文作者：

　　吴焕璋 海国图智研究院研究助理

　　深度美政：美国疫苗外交：专利豁免和直接出口的政治困境

　　近日，拜登政府表示支持新冠疫苗专利豁免权，以期让更多国家能够得到配方生产疫苗，缓解疫苗短缺问题。美国政府这一表态在国际社会引发了诸多争议。拜登政府所支持的专利豁免权这一表态所涉及到的主要问题陈列如下：疫苗专利豁免权相较于直接出口疫苗对缓解疫苗短缺的效力如何？相较于专利豁免权，美国为何不选择直接扩大疫苗出口，以更快解决疫情严重国家的疫苗短缺问题？本文将对上述问题一一作出回应，并分析美国有限地支持专利豁免权和有限制地开始出口疫苗的做法背后的行动逻辑。

　　图片来源：https://www.abc.net.au/news/2021-02-19/joe-biden-us-pledge-billions-who-covax-vaccine-efforts/13171336

　　（一）疫苗专利豁免的局限性

　　2021年5月5日，美国贸易代表戴琪（Katherine Tai）宣布拜登政府将支持新冠疫苗相关的知识产权保护豁免措施。随后，美国的这一宣告又再一次使之成为了全球争议的焦点。实际上，早在2020年10月，南非、印度的国家就联名要求WTO暂时取消与与新冠相关的知识产权保护规定，加快疫苗、诊断设备等生产技术信息的流通，让其他企业得以绕过信息壁垒生产更多新冠医疗产品，以缓解全球尤其是发展中国家的多种高科技医疗产品供应短缺。而当时，包括美国在内的众多发达国家对这一措施表示反对，认为实行疫苗专利豁免会降低医药企业生产疫苗的积极性，不利于增加疫苗供应。为了更好地理解这个问题的争议所在，我们首先需要了解疫苗专利豁免措施的实施目的及其可能存在的局限性。

　　专利是一种用来保护知识产权的法律形式。专利所有者可以决定其所持有的专利保护下的知识（设计、配方等等）的流通和使用，尤其是当其他人或者机构想要使用其专利保护的知识的时候需要得到专利持有者的允许。一般而言，专利有助于调动研发工作者的积极性，推动科技创新，为经济发展提供动力。但是另一方面，这就对非专利持有者造成了信息壁垒，使得其他生产者生产该专利所涉及产品的时候受到一定程度的限制。专利往往是由国家政府进行授予发放，而在国际社会中有关专利保护和管理的规则为世界贸易组织（WTO）之下各成员国签署的《与贸易相关的知识产权协定》（Agreement on Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights），以保证全球范围内知识产权受到保护。然而，在全球面临诸如新冠或者2009年猪流感那样的公共卫生危机时，这种专利保护机制则很有可能成为扩大疫苗生产的阻力，使得全球尤其是中低等收入国家久久陷于疫情之苦而难以自拔。而疫苗专利豁免机制就是针对专利壁垒造成的阻碍应运而生的。

　　不过，从技术层面而言，专利豁免机制对于增加疫苗供应并不具有很强的效力。首先，就从机制目标来说，专利豁免机制的实施是为了消除与产品生产相关的信息壁垒，使产品配方等信息得以为其他生产厂商在未经授权的情况下使用，而不至于承担高昂的法律代价。然而，专利豁免机制只是能够让其他生产者获取专利保护之下的信息，而专利持有企业所掌握其他相关信息，包括商业机密（trade secret）等其他类型知识产权保护下的信息仍然处于保密状态。譬如，一种疫苗产品的制成配方是由专利保护，但是这种疫苗的生产方式、临床检验程序、负面测试信息（即实验失败的信息）等属于商业机密的信息，则无法获取。在这种情况下，即便获取了疫苗专利下的信息，但因为商业机密的缘故，也无法进行生产。其次，专利豁免机制并不能保证疫苗缺乏的国家获取足够的生产设备或足够的疫苗生产原料以自行生产疫苗。专利豁免机制的一个重要逻辑在于使中低等收入国家能够获取疫苗配方等信息构建自己的疫苗生产供应链，以实现疫苗供应自主。然而，在这些国家构建完整的疫苗生产供应链无疑是一件极其费时费力的工程；尽管从长远发展角度来讲有助于这些国家应对疫情，但难以解决目前十分严峻的疫苗供应短缺的问题。

　　因此，对于广大中低收入国家而言，单就疫苗专利豁免这一措施来说，还远远不够。“药物与被忽视疾病倡议组织”（Drugs and Neglected Diseases Initiative）蕾切尔·科恩（Rachel Cohen）认为，疫苗豁免机制只是实现扩大全球疫苗生产的第一步，而其次我们还需要将疫苗制造的工序知识转移给有需要的国家，并扩大对疫苗生产能力的投入。然而，疫苗专利豁免这一步还远远没有落实——由于WTO决策程序实行的是全体一致原则，即没有一个反对的国家才能通过决议。基于目前发达国家与发展中国家在疫苗专利豁免问题上分歧较大，这项机制从理念到落实无疑将会消耗大量的时间，而在此期间中低等收入国家的疫情也将会进一步恶化，以至于待到豁免机制正式推出之后为时已晚。

　　基于上述分析，疫苗专利豁免机制本身存在着较大的局限性，如果不配合其他措施（转移生产技术、帮助发展中国家提高疫苗生产能力、直接出口疫苗和其他医疗物资）的话，这项机制所能产生的增加疫苗供应的效果显然是会大打折扣的。这也是拜登政府对于疫苗专利豁免支持的受到多方反对的原因之一。不过，美国国内对于该问题的争论往往聚焦在政治经济的议题上。

　　（二）专利豁免计划的国内外阻力

　　拜登政府公开支持专利豁免其实很大程度上是美国110名民主党参议员和共和党参议员詹妮斯·夏科夫斯基（Janice Schakowsky）联名推动的结果。他们在今年4月30日以信件方式督促拜登政府支持对TRIPS规则下的知识产权豁免提案，以确保新冠疫苗和相关医疗物品在全球范围内供应的平等化。然而，在拜登政府公开宣布支持之后，该项倡议就受到了来自国内多方的反对。

　　从全美范围来说，只有48%的选民（包括民主党和共和党）表示支持新冠疫苗专利豁免。其中民主党人士中有64%的人支持，10%的人反对；而共和党人士有31%的人支持，33%的人反对。可以说，目前拜登政府的这一举措在全国范围内其实并没有受到广泛的支持。

　　实际上，在拜登政府正式公布支持专利豁免之前，美国商会（U.S. Chamber of Commerce）就于今年3月初发表了反对WTO知识产权豁免提案的声明——商会高级副主席帕特里克·基尔布赖德（Patrick Kilbride）表示，“透明和可靠的知识产权是构建政府、企业、学界和NGO在疫苗供应和分配方面的多方合作基础。商会支持取消行政和贸易壁垒以促进全球范围内的疫苗和相关药品流通，然而知识产权豁免则是完全误导性行为。”在美国贸易代表办公室发布新闻的当天，美国药品研究与制造商协会（Pharmaceutical Research and Manufacturers of America, “PhRMA”）主席史蒂芬·就指出，拜登政府的这一举措将会阻碍医药企业全球抗疫工作的进展，给公共部门和企业合作伙伴造成困惑，进一步削弱目前承受着巨大压力的疫苗供应链，并使假冒伪劣疫苗得以在市场流通。他还表示，支持专利豁免不仅不利于扩大疫苗供应，还会削弱美国在生物医药领域的领导地位。类似地，美国的一大企业贸易协会“生物科技创新组织”（Biotechnology Innovation Organization）也表示反对专利豁免措施。该组织主席米歇尔·麦克穆瑞-希思（Michelle McMurry-Heath）提到，“为缺乏疫苗的国家提供疫苗生产配方，却不提供足够的原料、质量审核保障和足量的疫苗生产技术劳动力并不利于帮助他们获取更多的疫苗。而这一举措会削弱美国生物医药创新的保护机制。”相较于专利豁免，米歇尔向拜登政府写信建议，建立一个全球性供应保障项目（COVID Global Strategy for Harnessing Access Reaching Everyone，Global SHARE Program）可能更行之有效。该项目有三大目标：1）确保全球疫苗供应充足；2）确保全球各地能够安全、迅速获取疫苗以及其他抗疫医疗产品；3）进一步完善加强中低等收入国家的医疗体系。米歇尔认为，该项目能够确保快速而安全的新冠疫苗供应和其他医药产品的同时，不至于破坏知识产权保护机制。

　　此外，美国国会对于政府突然宣布支持疫苗专利豁免感到十分不满。在今年5月12日美国参议院财政委员会（U.S. Senate Committee on Finance）举行的一场听证会上，委员会中几乎所有的共和党成员都表示反对美国贸易代表戴琪的立场。有超过100名共和党议员督促拜登取消这一举措，认为这将是美国相对于诸如中国、俄罗斯和印度等国家的巨大让步，而这些国家恰恰是美国在全球生物医药发面强劲的竞争对手。在反对者看来，专利豁免为中国和美国提供了免费获取生物医药科技的机会，进而在未来赶超美国在生物医药科技的领导地位；这些担忧尤其是集中在对于中国获取美国科技所带来的潜在威胁。来自内布拉斯加的众议员亚德里安·史密斯（Adrian Smith）认为中国仍然是美国最大的贸易威胁；而宾夕法尼亚州参议员帕特里克·图米（Patrick Toomey）则表示没有任何证据表明专利豁免会增强全球疫苗生产力，但这极有可能会抑制美国打击中国知识产权盗窃行为的努力。除了对宣告内容本身的不满，民主党和共和党议员都表示拜登政府没有提前跟国会商量关于支持疫苗专利豁免的举措，而这使得他们感到非常失望。

　　从国际层面来说，拜登政府的举措受到了其他发达国家尤其是部分欧洲国家的质疑甚至反对。欧盟执行委员会（European Commission）主席乌尔苏拉·冯德莱恩（Ursula von der Leyen）并没有对专利豁免计划表示支持，质疑欧盟是否会同意豁免专利限制，并表示目前发达国家应该致力于将更多疫苗输送到疫情严重的国家。欧盟对于美国举措的质疑态度主要是源于其主导国家德国——德国总理默克尔提到，美国这一提议将对疫苗生产产生较大负面影响，而疫苗生产中的限制因素其实在于生产能力和对疫苗的高质量标准，并非专利限制。法国总统马克思也坚持认为，讨论取消专利限制的问题偏离了目前的抗疫重心，并呼吁美国取消疫苗以及疫苗生产原料出口限令。总体上，欧盟国家认为美国直接出口疫苗和原料而非实行专利豁免计划。

　　基于上述，拜登政府这一举措在目前阶段很难在国内或国际上获取较为广泛的支持。大多数反对者认为，与其纠结于疫苗专利问题，直接出口能够更有效解决当下发展中国家疫苗供应短缺问题。换言之，尽管拜登政府现在表示支持专利豁免计划，但是实际上美国对于全球抗疫的支持仍然显得滞后甚至不足。

　　（三）特朗普遗产：疫苗民族主义

　　那么，美国为什么在支持全球新冠抗疫方面显得滞后和不足呢？

　　首先，拜登政府一开始并没有做出积极参与国际疫苗出口等全球抗疫行动，这一定程度上是继承了特朗普政府的主张，但也有牵制其行动的十分艰难的国内问题所在。在拜登上任之前，特朗普政府与西方其他发达国家一致反对新冠疫苗专利豁免这一主张，而且特朗普政府在任期间，美国并没有积极向广大发展中国家提供疫苗援助，而是坚持所谓的“美国优先”原则。特朗普政府之前囤积了大量的新冠疫苗——美国卫生及公共服务部（Department of Health and Human Services）和国防部（Department of Defense）分别于去年7月份和12月份向美国辉瑞公司先后采购了共2亿支新冠疫苗。而且，在去年G20远程视频峰会中，特朗普表示他希望美国公民优先接受新冠疫苗注射。至于疫苗专利豁免问题，特朗普则是坚决反对这项机制。特朗普对于专利豁免和疫苗出口的态度与其一贯的保护主义和本土主义的价值立场是一脉相承，所以他在任期间，美国并没有积极承担提供全球公共产品的责任的这一做法并不新奇。

　　然而，等到拜登上台之后，美国政府的实质行为似乎也继承了特朗普的疫苗民族主义的遗产。尽管拜登并没有直接说明疫苗不得出口到国外，但是他要求充分调动美国本土的生物医药公司积极投入到新冠疫苗的生产中去，以确保所有美国人（成年健康美国人）得以接种；而为了达到上述目的，拜登政府继承了特朗普政府的做法，诉诸《国防生产法》（Defense Production Act）以满足国内疫苗需求。该法是1950年美国朝鲜战争期间通过的，能授予美国总统以特殊权力，从而控制国家相关产业，以服务于美国紧急状态（往往战时状态）物资需求。具体到现在而言，拜登上台后签署两项行政令，以促使美国医药企业优先完成美国国内订单。而这样一种措施实际上就等同于对医药公司下达了出口禁令，因为战时状态对于医药公司疫苗产量的过高要求使之难以在短时间内生产用于国内的足量疫苗后还有剩余出口到国外去。

　　图片来源：Axios, Airfinity. https://www.axios.com/biden-share-astrazeneca-coronavirus-vaccine-doses-233bb5b2-db11-423e-9a34-0c18a4959fec.html

　　根据上图，截止至2021年4月25日，美国自身出口的疫苗数量和其所储备的疫苗以及其他国家出口的疫苗相比微不足道。由此可见，拜登上台之后美国针对新冠疫情开展的对外援助行动十分有限。然而，截止至5月26日，美国有一半左右的人口完成了第一针接种，而40%的人已经完成两针接种。与此同时，美国疫情也开始有所好转，美日新增病例数量也开始有所下降。

　　尽管如此，美国自身疫苗形势的问题尚未完全解决——而这也是拜登在初始上任阶段在国际抗疫援助方面迟迟没有行动的原因之一。拜登在上任初期承诺确保所有美国人能够接种疫苗，而目前完全接种的人数不到全美人口的一半；而各州的接种情况也有差异，譬如新罕布什尔州有59%人口已经完全接种疫苗，而密西西比和阿拉巴马州都只有30%左右。然而，专家认为要想达到群体免疫必须要满足70-90%的人口完全接种这一条件。美国目前尚有相当数量的人对于新冠疫苗持有抗拒和迟疑的态度，尤其是在之前媒体报道有6名接种者在接种强生公司生产的疫苗出现血栓症状之后。因此，美国尽管国内疫情呈现好转的趋势，但要达到群体免疫以对抗变异病毒则仍是任重道远。

　　（四）美国全球治理参与的困难

　　实际上，从对外援助计划来说，拜登并不期望美国执拗于疫苗民族主义，而是非常希望积极介入到全球公共卫生治理中，以改善之前特朗普政府政策所破坏的美国国际形象。拜登政府在1月份就发布了《美国新冠疫情应对国家战略》（National Strategy for the Covid-19 Response and Pandemic Preparedness）；在这份报告中，他一共列举了美国在未来期望达成的7大目标，其中最后一大目标及恢复美国全球领导地位并提升疫情应对机制以备未来。拜登之前在宣布：“正如在第二次世界大战中，美国是民主国家的武器库一样，在这场疫情之战中，我们也将会担任世界的疫苗‘武器库’这一角色。”还承诺对外提供8千万支疫苗（6千万支为之前美国囤积已久的阿斯利康公司的疫苗），其中将在今年6月底之前出口2千万支疫苗。        

　　截止目前，美国向其邻国加拿大和墨西哥出口了将近450万支疫苗。而美国政府这一表态也显得相当谨慎，并没有将专利豁免范围扩展至其他新冠相关的医疗产品。美国向其邻国加拿大和墨西哥出口了将近450万支疫苗。而美国政府这一表态也显得相当谨慎，并没有将专利豁免范围扩展至其他新冠相关的医疗产品。相比起其他国家援助力度远远不够。

　　相反，诸如中国、俄罗斯、欧盟等国家地区早已开始了疫苗援助。截止至今年四月初，中国已经对超过40个国家出口了总共1.14亿支疫苗（据说占将近自主生产疫苗的一半），而中国疫苗对于诸如巴西、土耳其、智利等国家来说则是唯一的选择。中国还预计跟如阿联酋等十多个国家合作，于今年提供30-50亿支新冠疫苗。今年4月份，中国外交部副部长表示，中国将致力于把新冠疫苗变成全球性公共产品，以供应给有需要的国家（主要是发展中国家）。此外，俄罗斯也积极对外提供自主研发的疫苗：目前俄罗斯已经对外出口总共2.5亿支新冠疫苗（Sputnik V）。再者，欧盟也积极为全球疫苗供应做出了卓绝的努力。欧盟目前是全球最大的疫苗出口者：欧盟执行委员会主席乌尔苏拉表示，自去年12月份，欧盟已经向其他欧盟以外的国家地区出口了7700万支疫苗，甚至超出欧盟内已经用于接种的疫苗支数（6200万）。中国、俄罗斯等美国传统国际战略竞争对手在国际公共卫生治理方面已经做出巨大的贡献，这无疑为美国在抗疫援助方面的对外政策造成巨大的压力。

　　即便如此，美国并没有完全放弃在全球公共卫生治理中的参与。相比直接出口疫苗，支持专利豁免在拜登政府看来可能是短期来说经济成本较低且又能够有助于恢复美国全球领导力的措施。在美国提出支持专利豁免之后，世界卫生组织总干事谭德赛博士也表示：“在抗击新冠病毒的过程中，这是一个里程碑式的时刻……我很赞赏美国在关键时期致力于推广疫苗平等化和为世界人民谋福祉的做法。”专利豁免这一主张其实不仅在抗击疫情上具有里程碑式意义。专利问题，或者知识产权问题一直以来是发达国家和发展中国家之间争议不断的话题，是南北阵营的一大对立点。发达国家往往以知识产权保护机制不足来诟病发展中国家。拜登政府对于疫苗专利豁免的支持似乎也是向发展中国家进行承诺，并企图赢得好感。

　　然而，由于专利豁免对于发展中国家所能产生的实际效用甚微，大多数发展中国家更关心的是发达国家是否能够将剩余疫苗尽快出口以为发展中国家所用。因此，除非美国积极落实疫苗出口，专利豁免也很难真正赢得发展中国家的好感和支持。而欧盟成员国等发达国家对美国的指责，以及中国、俄罗斯等国对美国造成的战略竞争的压力，再加上美国尚未完成的国内疫苗接种计划，使得美国处于一种极为尴尬的境况。

　　（五）结语

　　尽管美国支持疫苗专利豁免似乎也算是美国对全球抗疫迈出的重要一步，但由于这一机制效力颇具争议，且美国目前所做出的实质性抗疫援助相较于其他大国来说甚小，美国仍然受到国内外多方舆论的压力和指责。拜登政府在做出援助全球抗击疫情的同时，也仍然坚持“美国优先”的原则。坚持国家利益至上并无可厚非——目前美国国内的疫苗接种问题还需要进一步推进。然而，拜登的愿景并不止于治愈美国自身；恢复美国全球领导力，在和中俄战略竞争中处于优势地位，无疑也是拜登政府对外政策的核心目标之一。疫苗专利豁免支持其实反映了美国现在力不从心的状态——一方面希望积极援助国外，另一方面国内接种问题尚未较好地解决。可以说，这是美国在国内国际双重压力之下所做出的折中性的表态。然而，由于国际社会对于美国的期许甚多，在未来数月中，美国必须要做出一些实质性的努力才能够真正改善其国际上的信誉。如果不能，美国这一系列的承诺和表态无疑只是公关作秀，将会使之陷入更加艰难的境地。