云南昭通威信县规定“城区禁止遛狗，违反三次捕杀”，合法吗？

【文/观察者网 周弋博】

近日，云南昭通威信县发布通告称，禁止在县城城区内遛狗，违反一次者警告，违反两次者罚款，违反三次者将联系公安机关捕杀。

有人觉得挺好，毕竟恶犬伤人之事频频出现，反对者则认为，这种规定过于粗暴，有“一刀切”之嫌。

11月15日，云南昭通市威信县主要领导在接受上游新闻的采访时表示，威信县对于犬只管理规定引发的舆情非常重视，正在召集多部门研究此事，“城市管理要规范，但任何事都要依法依规。”

​这份禁止遛狗甚至予以捕杀的通告到底合法吗？

（图源：视觉中国）

11月13日，云南昭通威信县发布《关于威信县文明养犬、禁止遛狗的通告》。

其中明确指出，市民必须对所养犬只实行栓养或圈养，县城城区内禁止遛狗，而且处罚严厉。

第一次警告，第二次处50至200元罚款，第三次直接联系公安机关予以捕杀。

文件还显示，11月20日前为宣传发动、自我整改阶段，此后集中整治，全面纠正城区不文明养犬行为。

网友们困惑了，狗子不让上街遛，这还怎么养？不就是变相禁止养狗吗？

当然，这项规定也不乏支持者赞赏，甚至建议大范围推广。

毋庸置疑，养狗取乐是人们的权利，文明养犬不影响他人也是铲屎官们的义务。

权利自然有其边界，但义务也不能强人所难，更不能为了快速解决问题而胡乱设定义务。

不少网友就指出，关键应该是如何处理“遛狗不栓”的问题，而不是“一刀切”直接禁止遛狗。

暂不论这项规定在内容上是否合理，威信县有权提出“禁止遛狗，违者捕杀”的要求吗？

毕竟，公权力可不适用“法无禁止即自由”的原则，而是“法无授权即禁止”。

也就是说，行政机关要管养犬问题，首先得有法律依据，依法办事。

那么，这份通告合法吗？

结论是，存疑。

但要讲清这个问题，先得为大家翻译翻译依法行政的“法”是什么。

广义的“法”，包括宪法、法律、行政法规、地方性法规、行政规章等。

而且，这些“法”有上下位阶之别，即宪法＞法律＞行政法规＞地方性法规=行政规章。

不同位阶的“法”可能存在矛盾，此时要遵循“上位法高于下位法”原则，与上位法抵触的规定无效。

也就是说，如果“法”确实制定了“禁止遛狗”的规定，且不抵触上位法，在合法性上自然没问题。

但遗憾的是，这份《关于威信县文明养犬、禁止遛狗的通告》根本就不是“法”。

行政立法权可不是各个机关都有的。

哪怕是位阶最低的行政规章，尚且也要由国务院部门或省级、市级地方政府制定。

这份通告则由威信县公安局、县农业农村局、县市场监督管理局、县住房和城乡建设局联合制定。

这可比比市级地方政府低了两个级别，自然没有行政立法权，只能根据已有的“法”发布行政命令。

也就是说，这份通告本身不是法律依据，而是依赖于法律依据而作出的“规范性文件”。

那么，真正的“法”是咋规定的呢？

经检索，这份通告所依据的《传染病防治法》《动物防疫法》《治安管理处罚法》，均未禁止遛狗。

更值得注意的是，这份通告在处罚遛狗行为是依据的是《昭通市城市管理条例》。

然而，该条例是允许遛狗的，只是规定了“携带其他宠物出户的，应当牵系”。

那么，这份通告就是在用“允许遛狗”的规定，来处罚违反“禁止遛狗”命令的行为……

《关于威信县文明养犬、禁止遛狗的通告》

……县城城区内禁止遛狗，一旦发现，第一次给予警告；第二次县城市主管部门将根据《昭通市城市管理条例》第四十六条之规定：处50元以上200元以下罚款；第三次联系公安机关予以捕杀……

《昭通市城市管理条例》

第四十六条 违反本条例第三十条规定的，由城市管理综合行政执法部门责令改正，处50元以上200元以下罚款。

第三十条 饲养宠物不得影响他人生活，危及他人安全。大型犬、烈性犬应当圈养或者拴养，不得放养。携带其他宠物出户的，应当牵系。

在缺乏上位法依据时“增加公民义务或者减损公民合法权益”，是“规范性文件”不合法的情形之一。

可见，上位法只禁止“不牵绳遛狗”的情况下，将约束扩大为“禁止遛狗”的这份通告，合法性存疑。

《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百四十八条第二款规定：

有下列情形之一的，属于行政诉讼法第六十四条规定的“规范性文件不合法”： 

（一）超越制定机关的法定职权或者超越法律、法规、规章的授权范围的； 

（二）与法律、法规、规章等上位法的规定相抵触的； 

（三）没有法律、法规、规章依据，违法增加公民、法人和其他组织义务或者减损公民、法人和其他组织合法权益的；

 （四）未履行法定批准程序、公开发布程序，严重违反制定程序的； 

（五）其他违反法律、法规以及规章规定的情形。

据上游新闻报道，11月15日，威信县委宣传部部长陶永朝表示对于相关情况需要了解后才能答复。

此后，威信县主要领导对上游新闻记者表示，威信县对于犬只管理规定引发的网络舆情非常重视，多个部门正在对相关情况进行研究，“政府部门出台文件，一定要有法律依据，规范管理，服务群众，不管初衷怎么样，都要回归到依法依规处理，我们会及时处理。”

该领导表示，此前威信县也发生过犬只伤人事件，公安部门进行过处理，“养狗人士、爱狗人士我们要尊重，但不能因此伤害到其他人。我们这里也发生过小孩被狗咬的事，这是一个需要各方规范管理的问题。”他表示，不管怎么做，都要依法依规，任何事情都不能简单化。