美智库对“联合全域指挥与控制”发展的分析与建议

美国空军2021财年预算

作为美国空军“联合全域指挥与控制”（Joint All Domain Command and Control，JADC2）这一领先技术解决方案，在今年2月10日发布的美国空军2021财年防预算文件中，美国空军要求为其“先进作战管理系统”（Advanced Battle Management System，ABMS）提供3.02亿美元资金进行研发试验。在预算文件中，JADC2被描述为一个新兴作战概念：所有作战域——陆、海、空、天及网络空间的传感器及射手互联互通，并且能够迅速瞄准敌方部队。据美国知名防务智库“战略与国际研究中心”（CSIS）研究发现，随着美国空军为JADC2开发和演示验证其技术解决方案，它将遇到组织约束，阻碍其联合作战和获取新技术的能力。该研究指出，要充分利用美国空军的投资需要美国国防部领导层的承诺，不仅要在传感器和射手之间建立技术联系，还要建立组织联系。

美国空军要求为“先进作战管理系统”（ABMS）提供3.02亿美元资金进行研发试验

JADC2技术解决方案

美国空军的ABMS已经成为连接传感器和射手以及启用JADC2的领先技术解决方案。美国空军计划最初采用“DevOps”战略开发ABMS，并计划每四个月以联合演习的形式进行一次新的能力演示验证。去年12月，在ABMS的首次演习中，美国空军演示测试了一种技术架构，该架构由多个系统之间的数据共享接口组成，其中包括一架空军F-22和一艘海军阿利伯克级驱逐舰。它还测试了一个新的基于云的存储库，用于存储共享数据（首次演习情况可参见防务菌之前推送：【Advanced Battle Management System】4月，美军“先进作战管理系统”继续开练，后续的演习因为新冠病毒引发的疫情而多次跳票）。

通过首先关注战术演示和技术连接，美国空军计划自下而上构建ABMS的技术架构。这种方法的核心源自其“如果你建造了，他们就会来”的理念。基本上，美国空军领导层希望其他军事部门能够接受ABMS作为JADC2的起点，并开始开发和部署兼容的技术。然而，其他军事部门（如美国陆军）已经公开质疑这种做法。美国陆军未来司令部副司令埃里克·韦斯利（Eric Wesley）中将最近指出，“ABMS不可能是唯一的解决方案，因为在某些情况下，ABMS不能说明所有其他军种的规模或独特要求。”

正如韦斯利所言，美国陆军的担忧说明了空军自下而上方法的局限性。尽管空军通过演示验证可能会加速技术开发和部署，但据MITRE（全球军工百强之一，管理着由美国联邦政府资助的研究与开发中心，这些中心为几个美国政府机构提供支持）去年底发布的一份名为《一种用于多域战的新作战指挥架构》报告指出，指挥与控制不仅仅是不同系统之间的技术连接。指挥与控制是关于决策的，即谁有权制定和执行决策。

《一种用于多域战的新作战指挥架构》报告

尽管美国空军在ABMS方面进行了初步的技术工作，但它对其他产出技术的军事部门以及使用该技术的其他军种作战司令部都没有太多影响力。为此，美国政府问责办公室（GAO）最近通过一份名为《需要采取行动来澄清和减轻空军计划中的先进作战管理系统的风险》调查报告发出警告，“不明确的决策权限将阻碍空军有效执行和评估跨多个组织的ABMS开发。”如果ABMS要发展成JADC2的技术解决方案，空军、其他军事部门和作战司令部之间也需要新的组织联系。因此，为了充分利用空军在ABMS上的投资，国防部应利用其技术演示验证来确定当前组织结构的局限性和弱点。

《需要采取行动来澄清和减轻空军计划中的先进作战管理系统的风险》报告

CSIS建议，美国国防部领导层应该在各军种、作战司令部，甚至可能与国会合作，调整或重组相关组织，以便他们能够利用新的ABMS能力。在这样做的过程中，国防部将面临行动和采办授权的问题，这些问题既不能通过自下而上的技术演示来解决，也不能仅靠空军来解决。相反，国防部的领导层应该采取一种互补的、自上而下的方法，通过技术演示，同时解决五角大楼最棘手的问题之一：谁负责？

行动授权

JADC2问题的技术解决方案使作战人员能够探测并对目标开展行动。因此，在研制ABMS时，美国空军首先需要决定收集和连接哪些数据。下一步，它需要确定谁让传感器收集这些数据，以及当传感器被分配了多个任务时，谁来决定任务的优先级。空军还需要确定谁将存储和分析这些数据，谁将决定启动一个作战行动，任务相关的射手，并裁定任务的优先次序。

这里的棘手问题涉及到行动授权：对于上面概述的每一步，谁来决定？当传感器和射手像JADC2概念中设想的那样进行跨域链接时，回答这些问题尤其具有挑战性。当这种情况发生时，相关的行动授权可能存在于不同的组织中，这些组织可能没有明确或有效的权力结构将它们联系起来。

ABMS概念

例如，在世界某一特定作战区域内，美国驻地地理作战指挥官对指定部队拥有指挥权。然而，在这些司令部内，部队的组织结构往往加剧了军种间的烟囱效应，并将传统的空中、陆地和海洋作战域分开。跨域连接传感器和射手可能需要在烟囱式的军种关系之间进行更多水平连接。它还可能需要在现有司令部中建立新的多域组织结构。

JADC2也可能需要各军种作战司令部之间的新连接。例如，太空司令部和网络司令部的指挥官对太空和网络空间作战域的行动拥有指挥权。然而，所有作战域的行动都将把太空和网络空间与传统上地理指挥官拥有指挥权的空中、陆地和海洋作战域的行动结合起来。因此，为了整合所有作战域（包括太空和网络空间），JADC2将需要相关作战司令部之间的新链接。它还需要国防部领导层确定谁有权在多个司令部之间动态连接传感器和射手。

联合全域作战环境示例

随着美国空军推进ABMS，很可能会遇到上述组织问题。但由于这些问题涉及行动授权，既不能通过技术演示验证来解决，也不能仅靠空军来解决。因此，为了充分利用空军在ABMS上的投资，国防部领导层尤其是联合参谋部应收集、评估和解决每次演示验证中出现的作战授权问题。随着空军确定传感器和射手之间的技术联系，国防部领导层应该愿意通过建立反映ABMS技术联系的组织联系来重组现有的司令部。

采办授权

在美国空军开发ABMS后，它和其他军事部门一起需要获得ABMS技术架构的组成部分。如前所述，这些数据共享库可能包括符合上述标准的数据存储库。为了部署ABMS体系结构，美国空军需要对传感器和射手实施接口标准统一，这里面有许多是由其他军事部门出资建造的。下一步，所有美军六个军种都需要对现有系统进行改造，并采购符合接口标准的新系统。最后，空军需要采购一个中央数据仓库，以满足军事部门的共同需求。

这里的棘手问题与采办授权有关：对于上面概述的每一步，谁来做技术决策，谁来买单？例如，如果空军定义了接口标准，各个军种是否会为使其系统兼容而付费？而且，如果其中一个军种资源有限，谁有权权衡接口合规性和成本？此外，如果空军代表其他军事部门部署一个数据存储库，空军是否也负责为其提供资金？

因为这些问题又涉及到采办授权，因此既不能通过技术演示验证来回答，也不能单靠空军来回答。如上所述，为了充分利用空军在ABMS上的投资，国防部领导层和国防部长办公室（OSD）应制定联合采办计划，以同步和分担采购ABMS技术的负担。而且，由于历史上国防部一直在努力进行联合采办，因此在制定将ABMS从空军过渡到联合部队的计划时，应该充分利用经验教训。

美国国防部在联合采办方面举步维艰，因为军种不同的激励机制优先考虑个体自主性而不是协作。为了对抗这些诱因，国防部可以采用联合组织来抑制那些将个体利益置于联合利益之上的行为。多年前，国防部通过其“联合战术无线电系统”（JTRS）项目吸取了这一教训，并通过马里兰大学一份名为《联合战术无线电系统：经验教训以及前进的道路》的研究报告记录了这些经验教训，其中许多教训可直接适用于ABMS和JADC2的未来发展。

《联合战术无线电系统：经验教训以及前进的道路》报告

JTRS是一个与ABMS、JADC2相似度较高的联合项目，它开发通用的无线电设备来连接各军种的作战人员。美国国防部最初通过分散的方法管理JTR，陆军是负责架构（Architecture）开发的主要服务部门，各军种负责构建和资助架构的组成部分。这种架构使各军种能够优先考虑自主权而不是协作，并使解决军种间在技术要求和资金方面的分歧具有挑战性。

经过八年的发展，没有任何一款无线电进行了部署，随着付出的确实巨大的成本支出，美国国会要求国防部集中和加强JTRS项目办公室。这个改组后的办公室有一个单一的决策者，他向OSD报告，对参与的军事部门拥有技术和预算权力，并被授权通过解决军种间的分歧以促进协作。遗憾的是，JTRS组织架构的调整在项目中来得太晚了，使其很难挽回损失的时间、成本和能力。国防部在花费150亿美元和15年时间开发后，JTRS无疾而终。

从另一方面来看，JADC2还处于开发过程的早期阶段。让研究人员悲观的是，通过将空军任命为为ABMS的主导军种并随后演变为JADC2，国防部似乎准备重复JTRS有缺陷的、分散的联合采办方法。研究人员建议，与JTRS后续采取的补救方式一样，JADC2需要集中的OSD级管理，以激励军种间的协作，并做出与技术需求和成本相关的跨军种决策。因此，为了充分利用空军在ABMS上的初始投资，国防部领导层应修订并扩大其采办计划，将ABMS从空军过渡到联合部队。

JADC2的组织解决方案

研究人员建议，为了充分利用空军在ABMS上的投资，国防部应确保一旦新技术准备好向采办和作战过渡，适当的作战和采办组织已经就位。这意味着，随着空军演示验证这一新技术，国防部领导层应重新考虑作战司令部内部和各作战司令部之间的组织联系。国防部还应向前看，制定联合采办计划，应对历史性挑战，激励合作。

ABMS管理结构

虽然美国空军自下而上的ABMS对技术开发和演示验证是有效的，但也需要一种自上而下的补充方法。空军的工作无疑会给作战和采办部门带来空军无法单独解决的问题。相反，国防部必须利用空军自下而上的方法来发现当前组织架构中的弱点，并采用自上而下的方法加以纠正。只有将自下而上的技术解决方案与自上而下的组织解决方案相结合，国防部才能真正充分利用空军在ABMS上的投资和JADC2的未来。

本文经授权转发自“从心推送的防务菌”微信公众号，作者为掰棒子的防务菌，供参考借鉴，不代表战略学人观点。