王琦：香港大火烧醒了什么？超越监管体系的反思｜社会观察

编者按 ·  2025.12.01

香港宏福苑一场夺去百余人生命的特大火灾，震惊全国。这场悲剧迅速从一场突发灾难，演变为一场关于城市治理、制度效能与公共安全的大讨论。当民众的悲痛与问责的声浪交织，一个更根本的问题浮现：在看似完善的法律与专业监管体系下，为何仍无法阻止惨剧发生？

本文穿透“监管失职”或“施工违规”的表象，直指香港治理的深层结构性矛盾。作者指出，这场大火是城市老旧、贫富分化、政治撕裂等结构性矛盾长期累积的集中爆发。专业主义的监管体系在日益复杂的社会张力面前已显疲态，而政治上的极化与议而不决，使得关乎长远发展的政策难以推进，最终让普通市民承受了安全代价。

惨痛的教训是一面镜子。它照见香港，也映出我们自己。当漂亮的城市不断长高、变密，我们赖以生存的安全感，究竟系于精密的法律条文，还是系于一个能够凝聚共识、果断行动、真正对人民生命负责的治理体系？这场大火烧出的，远不止是几栋楼的隐患。本文所提到的“良治需要有为之政府与活力社会之结合”，值得深思。

大火的发生

2025年11月26日，香港发生五级火灾，7座大厦失火。截至目前，火灾已造成至少151人遇难（包括1名殉职消防员），另有30多人失联。这场火灾是继2008年旺角嘉禾大厦大火后，香港回归以来第二宗五级火警，亦是自1948年石塘咀永安公司仓库大火以来香港最多人伤亡的火灾。

事件发生后，在救援的同时，对火灾背后原因的讨论也随即展开。这些讨论同时指向一些重要的问题——爆发如此严重的火灾事故，是偶然，还是诸多问题叠加、积累到一定程度的必然？这一事件涉及诸多决策环节和主体，包括业主法团和维修工程公司之间的关系、维修工程公司和监管部门的关系，监管部门（房屋署、消防处）日常监督等，本次事件发生，更有可能是哪一环节出了问题？为避免类似的事件再次发生，香港应在制度层面做出哪些调整？

2025年11月26日，一名宏福苑火灾伤员被送至香港威尔斯亲王医院（图源：新华社）

香港的消防监管体系

由于制度的不同，内地人士很难理解香港治理问题的关键所在。在内地的研究中，对于监管的讨论往往在“央—地分治”的前提下进行，并且常常与“发展”联系在一起。与内地政府主导的监管体系不同，香港的监管依靠专业主义的公务员队伍，详尽的法律规章和社会专业团体的参与。

以消防安全为例，香港有着相当完善的立法。包括《消防安全条例》（Cap. 95）、《建筑物条例》（Cap. 123）、《消防安全（建筑物）条例》（Cap. 572）、《消防安全（商业处所）条例》（Cap. 502）以及一系列技术规范如《消防装置及设备守则》（Fire Services Installation and Equipment Code）、《香港消防处计划审查指引》、《屋宇署实务守则》（如《防火实务守则》）“Code of Practice for Fire Safety in Buildings 2011（2011 防火守则）”等。

在部门分工上，消防处负责消防设备与灭火体系的监管，屋宇署负责建筑设计与防火结构安全监管。两部门协同审批、验收和执法。

在执行层面，注册工程师制度扮演较为重要的角色。在建筑物的验收和定期检测中，都需要持牌专业工程师认证才可通过。这些专业人员持牌、有保险、有法律责任。一旦违规，轻则取消注册资格，重则承担刑事责任。如果造假，则会终身禁业。此外，一系列制度设计也利用市场机制来促进消防合规。例如，火险保险可能因防火不合规而拒保。企业一旦违法则罚款巨大，法人刑事责任严格。并且，违规纪录公开，投资者、租户、银行均会看到。

监管部门借助专业人士，凭借他们的专业精神和声誉来推动良好治理。这种治理思路使得当局既不过多扩张公务员规模，又实现对公共事务的治理。

这一套自殖民地继承下来的制度也在相当长的时期支持了香港的良好治理。公正廉洁且具有专业主义精神的公务员队伍一直以来是香港的骄傲，这甚至被某些学者归纳为“行政吸纳政治”的模式。

监管的限度

在火灾发生后的第一时间，诸多报道指向施工违规、监管失位的问题。例如，诸多报道指向施工材料不阻燃、防火警铃失效等问题、业主法团、施工公司涉嫌贪腐问题，以及虽接到投诉，但消防处、劳工部等主管部门并未履行监督职责的问题；又及八栋楼同时施工涉及到的火灾风险为何未进入主管部门立法和规程等问题。

这些问题的确可能存在，也值得仔细追究。但笔者认为，监管制度失灵抑或贪腐，只是事件原因的冰山一角。

宏福苑大火揭示出来的无疑是监管体系的问题，但与此同时，也需要意识到监管体系的限度。与其全部归咎于监管和问责不利，毋宁说宏福苑大火是香港城市治理的一系列结构性问题的累积。之所以这么说，是因为监管体系在应付高度现代化社会时，可能面对着越来越大、不可承受的张力。

首先，楼宇密布，拥挤、陈旧，本身就给消防安全监管、火灾防控工作带来极大的挑战。越来越多极高的高楼面对老化和年久失修，城市道路和规划难以更新，极其不利于消防工作的有效开展。

其次，钱从哪来。随着城市的发展，贫富不均往往会反映在住宅区位分布上，公共预算的分布越来越不均衡。从以往的经验看，火灾发生的地段多是中低收入阶层的聚集区，在维修和维护方面预算不足。甚至，有些社区主要是租房者居住，社区共同体难以形成，缺乏管理公共事务的能力和意愿。在缺乏强有力的共同体的情况下，居民既没有能力来监督管理方的行为，为腐败和寻租创造空间，也缺乏足够的共识来筹集资金维护公共安全。这就为安全隐患的出现留足了空间。以2017年的伦敦格伦费尔大火为例，那场大火并非没有吹哨人，只不过在种种因素制约下，居民的声音难以被听见，相应隐患缺少足够的预算去解决。

再次，在规则、标准甚至规划制定方面，专业团体和大资本拥有以多种方式影响政策的渠道，但普通民众则缺乏左右政策的能力。

香港的摄影师Andy Yeung拍出了从上空俯看香港城的面貌（图源：网络）

所以说，表面上看是监管问题，背后是发展的问题。社会问题、公共安全问题往往是经济问题累积到一定程度的产物。而要问为何这么长时间以来经济问题，住房问题得不到改善，为什么中下收入阶层的住房条件长久以来得不到改善，恐怕就涉及到政府能否建立施政权威，能否理性制定和有力推行政策，不同利益群体对于发展议题能否建立共识，能否做出必要的妥协等诸多问题。

毕竟，政治关乎选择。在任何程序、分析过程的终端，都是一个选择的问题，而当中关键是政治上、道德上的决定。那种以为只要按照理性程序办事就等于最终达致最合理、最合民意的决定的想法过于简单。很多时候，在现实政治中的决定，都是政治上的抉择。在当下，这一事实越来越难以被掩盖在专业主义和法律主义的外衣之下。

治理体系的问题

香港大火把这一切问题摆到了台面上，但危机之下，被扭曲的心态，被操纵的情绪和舆论值得关注。随着讨论的增多，一些话题成为自媒体上讨论的热点。例如，一些声音将矛头指向内地，认为内地“劣质生产材料”、“不遵守操作规程的工人”是事件发生的肇因；而内地的社交媒体评论区中，“竹棚”的问题成了社会是进步还是落后的符号。这些讨论超过了对于大火本身的关注，而是延伸到观念、意识形态、政治体制等领域，甚至转变为人身攻击和体制攻击。将眼下的治理问题“政治化”，甚至变成相互攻击的由头，这无疑是令人悲哀的一种图景。

事实上，自香港回归后，在建立稳定、有效的治理模式上一直差强人意。甚至，伴随着若干次激烈的社会运动，陷入到认同政治、极化政治当中。

从殖民地继承下来的行政体制越来越难以应付骤然提升的社会诉求，以及应对社会内部的矛盾。以至于曾任运输及房屋局局长五年的张炳良先生在其书中写道：

上届政府在施政上可说举步维艰、处处受阻、事倍功半。部分社会舆论及议会反对派因政治立场，对发展项目和计划诸多攻击以至‘拖后腿’，然后又责难政府缺乏作为、不急民所急。而政制困局又导致政府权威和公信力削弱，所谓‘行政主导’早成历史过去的虚妄。于是，政府乏力、议会失序，无法突破不断上升的社区NIMBY（Not in my backyard，邻避症候）心态，‘理得你死’症候、‘巴士乘客’症候，致事事蹉跎，议而难决，决而难行。本来向政府问责是对的，立法会应监察、制衡行政机关，提出批评无可厚非，否则失去作用，但并非去取代政府的执政角色和功能。现时除两级议会外，还有审计署、申诉专员公署以至各大媒体天天都在监视政府部门、找问题、提批评。可以说，监察制衡政府权力的机制和力量只在扩大，公务人员若怕动辄得咎便容易变得不敢、不肯担当，只求无过不求进取，这样又怎会有助于、建立一个肯承担、有作为的政府呢？

学者吕大乐认为，香港的问题在于低估了后殖民时代转型的深刻性。 在殖民地时期，香港执行“行政吸纳政治”的模式。在九七之后，社会的政治参与诉求被激发起来，但特区政府缺乏足够的认受性（经济因素，缺乏魅力领导人和行政程序）。导致执政权威无法建立起来。张炳良在回忆性文章中写道政府决策的艰难，不同利益群体之间难以妥协，从而导致政治停摆，大概就是上述论断的例证。郑永年教授则认为，殖民时代的香港与其说是“行政吸纳政治”，不如说压根就没有政治，因为最大的政治就是被殖民这件事情本身。 而回归后，香港虽然在法理上完成回归，却未能在心态和制度上完成回归。反对派以”反中“为主要工作，不愿在如何为香港谋求发展和福利方面做出任何妥协。政治上的不成熟使得香港难以推进对当地社会经济有益且眼光长远的政策。

当“政治参与“的重要性被无限拔高，人们似乎忽略了一个基本事实，即“政治参与”关乎权力的合法性而不是国家行为（政策）的“科学性”。政治参与，指的是公民或团体试图影响政府决策和人事结构的行为。中国人有句老话叫“群策群力”，大概意思是吸收各方面意见，就会得到更好的办法。因此，很多人将政治参与和政策科学性联系在一起。但是，这样的想法是有纰漏的。不论“理性”还是“科学”都是一个不存在标准定义的形容词。我们可以说某项政策给不同主体带来不同影响，但很难评判它是否“理性”或“科学”，因为所处立场的不同决定了评判的结果不同。

如果将政策看作国家的行为，且该行为将会对不同社会群体造成不同的影响，那么，国家对重要政策的颁布和有效执行需要依赖于对社会群体的协商和他们的同意。这也就是“合法性”最通俗的意涵。但是，如何通过政策制定来利于共同体的长远利益，则是施政者要考虑的重点。

在广东深圳的高层建筑火宅演习现场，消防员利用云梯车营救“被困人员”（图源：新华社）

内地与香港互鉴

对于香港而言，重要的是形成对于发展的共识，破除对某一种特定政治制度的迷思，认识到良治需要有“活力社会”，但也需要有“有为政府”，并且两者并非不可兼得。在火灾发生后，香港社会的韧性、社区的组织能力、互助能力让人印象深刻。如何将“强社会”与“强政府”结合起来，可能是重要的研究议题。在”火灾“这一情境下，“有为”体现在能否为公众利益考虑修改不合规的制度，改善监管体系，提升问责程度，避免对利益团体的包庇。长远来看，则涉及到从城市规划、产业发展到民生领域的诸多政策。

对于内地而言，宏福苑的悲剧为我们提供了反思楼越盖越高、人口高度聚集的城市规划和发展模式的机会。良治乃是有为政府对大资本的限制，以及“保卫社会”。

内地还可借鉴香港的法治和社会力量参与监管的模式，将专业机构的专业能力和专业精神转化为对违规行为的有效约束，从而加强监管效力。同时，需要在这个过程中落实全过程民主，加强社会利益相关群体的参与，以多方合力构建科学治理的局面。

本文作者

王琦：香港中文大学（深圳）前海国际事务研究院副研究员。

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校对 | 伍子尧 

排版 | 许梓烽 

初审 | 王希圣 

终审 | 冯箫凝