李征：日本-菲律宾《互惠准入协定》生效所带来防务合作升级如何影响南海局势

编者按 ·  2025.11.10

日本和菲律宾之间签订的《互惠准入协定》于2025年9月11日生效，两国随后在10月7日-11日举行了该协定生效后的首次联合军演。10月26日，日本新首相高市早苗与菲律宾总统小马科斯在马来西亚吉隆坡举行的东盟峰会期间举行会谈，确认就《互惠准入协定》后续补充协定，允许两国武装力量相互支援后勤的《物资劳务相互提供协定》达成原则性共识，并将继续扩大双边防务合作。小马科斯是高市早苗上任后面对面会谈的第一位外国领导人，体现了日本对增强与菲律宾战略伙伴关系的重视。在2025年美国总统特朗普开启第二任期，美国国防重心逐步转向西半球和国内之际，这些协定将增强美国在东亚和东南亚的最重要盟友，即日本和菲律宾之间的防务联系。《互惠准入协定》生效后日菲两国的军事合作，以及后续以该协订为模板的类似协订的签署（如11月2日菲律宾与加拿大签署的《访问部队地位协定》），很可能将对未来南海安全格局产生一系列影响。

日本-菲律宾《互惠准入协定》简化了两国军队互访并在对方领土开展活动的程序。其规定的“双方共同确定的合作活动”，涵盖从人道主义救援到复杂的联合海上安全行动等非军事和军事合作活动。该协定的生效，以及两国随后进行的联合军演，加上最新达成共识的《物资劳务相互提供协定》，意味着日菲两国防务合作进入新阶段，将对南海安全格局产生重大影响。

菲律宾总统马科斯见证菲日签署《互惠准入协定》（图源：德国之声）

日菲防务合作升级

重构南海安全格局

《互惠准入协定》机制解析

《互惠准入协定》的最显著特征，是允许接收国（通常为菲律宾）通过外交渠道“迅速地”批准访问部队（通常为日本自卫队）及其船只、飞机进入其港口、机场或任何指定设施。并以部队轮换措施所形成的准永久部署，取代临时性访问和演习。通过快速准入和轮换部署，实现对突发事件的快速反应。虽然该协定未批准在对方领土上建立军事设施或永久驻军，但却通过允许高频轮换，以及保障派遣国对访问部队的指挥权，在事实上达成了与永久军事部署相似的效果。

《互惠准入协定》的生效将授权日本自卫队在菲律宾领土、领海、领空内和“任何国家领土以外的水域和上空”进行合作活动。这一关键条款的“意义”在于，它将南海争议水域和公海包含在了日本自卫队的活动范围，并合法化和制度化了双方在这些海域的联合行动。

《互惠准入协定》还给予访问部队相应的法律地位、明确管辖权和提供后勤保障。这将为日本自卫队在菲律宾进行长周期、常态化的活动提供基础。使日本能够深度介入南海局势，远超其在最近日菲演习中所重点展示的“联合救援”所能影响的范畴。

实现日本自卫队

靠近南海的制度化飞跃

日本选择东南亚区域的菲律宾作为继美、澳、英后第四个签订《互惠准入协定》的国家，表明其正逐步摒弃过去“本土自卫”的自身定位，通过采取更激进的战略，深度参与和干预印太地区的安全事务。结合日本在进入2025年后对包括菲律宾、越南、印尼在内的南海声索国出售护卫舰，以及不断“松绑”的对外军售限制，使其正逐步从法理和事实上偏离战后的《和平宪法》。

《互惠准入协定》通过简化军事装备和“教官”的输入流程，使日本每年通过“官方安全援助”提供的装备，能够更有效地输入菲律宾。日本自卫队“教官”也能够以“教学”和“合作活动”等名义，为菲方提供关键的情报、侦察和后勤支持，甚至直接参与巡逻活动。

日本自卫队正通过将日本先进装备、前沿技术与菲律宾关键地理位置相结合，以“快速反应部署+多种装备供应+先进技术支持”的方式，在不建造军事设施和永久驻军的基础上，实现日本自卫队在南海争议区域战略前端的军事存在。

联合军演常态化

提升菲律宾对抗性

以《互惠准入协定》生效为前提的日菲联合军演，标志着日本自卫队能够在法理上直接以参与者而非观察员的身份参与此类联合军演。这一制度性“突破”，标志着日菲防务合作正从临时化的共同训练转为例行化的联合演习和作战合作。未来，双方联合军演的常态化、规模化和复杂化程度或将显著提升。

日菲之间的双边防务合作深化，有向美-日-菲三边安全框架方向拓展的趋势。今年4-5月，日本首次正式以参与国，而非观察员的身份，加入一年一度的美国-菲律宾“肩并肩”联合军演，而这一安排也将至少持续到明年，并有可能转变为美-日-菲三方的年度例行演习。日菲和美菲双边防务合作关系，向美-日-菲三边安全框架的转变，将使三方军队的协调更加紧密，最终提升在应对南海突发事件时的联合响应能力。

美-日-菲三方制度化的联合军演和安全框架建构，还将有可能提升菲方军队的现代化作战能力，并通过缩小与中方之间海上力量差距的形式，降低菲方采取激进行动的成本。在菲方近期在南海挑衅行动加剧，与中方对抗不断升级的情况下，这有可能显著增强菲方的信心和底气，促使其在南海采取更具激进性的行动。

2025年9月，美日启动史上最大规模“坚决之龙”联合军演，图为美国海军陆战队士兵在日本冲绳汉森营进行机枪架设演练，为“坚决之龙25”演习做准备（图源：维基百科）

为非声索国深度介入

南海局势提供先例

除日本外，菲律宾还与美国与澳大利亚签订了类似《互惠准入协定》的部队互访协订。其中与美国在1999年签订的《访问部队协定》已于2014年升级为允许美军使用菲军事基地的《增强防卫合作协定》。而在2025年7月，美国则进一步被允许在菲律宾为其建设舰艇维修设施，使双方的防务联系更加紧密。此外，菲律宾和澳大利亚防长曾在今年8月表示，两国计划于明年签署一项新的防御协定，以支持菲律宾的国防基础设施建设，并允许澳大利亚军队使用菲律宾的军事设施，以进行更频繁的军事演习。

这些事实表明菲律宾与其他国家的部队互访协议只是其引入域外势力，并制度化干预南海局势的第一步，是一种对菲律宾宪法中禁止外国建造军事基地的规避，以及对永久驻军政治敏感性的战略伪装。其最终目标仍是在菲律宾实现永久或准永久驻军，以形成一个美国盟友之间多国、多层级的网络，为外国军队在菲律宾境内进行全兵种、全域联合训练和巡逻，进而深度干预南海局势创造条件。

《互惠准入协定》及其类似协定所为后续合作提供的模板和示范效应，将有可能使菲律宾在南海常态化引入外部干预。例如，菲律宾和新西兰在今年4月签署了类似《互惠准入协定》的《访问部队地位协定》，将于2026年生效。11月2日，菲律宾宣布与加拿大签署《访问部队地位协定》，这是菲律宾与其他国家的第五项类似协定，也是近两年来签订的第三项。11月8日，有菲律宾官员透露，菲律宾与法国的《访问部队地位协定》已进入“最终敲定阶段”，并正在寻求与英国和意大利签订类似协定。菲律宾正通过与美国盟友强化双边安全合作，从而在美国的“轴符式”安全体系之外，构建一个以菲律宾为中心连接各国，更具韧性和自主性的多层次安全矩阵，以支持其对南海的声索。

对中国南海局势的影响

南海区域对抗加剧

增加维权成本

《互惠准入协定》中规定的对日本自卫队的准入，及后续日菲之间的联合军演和部署，将显著增加中国南海维权的成本。例如，该协定中关于访问部队可携带武器弹药的条款，将进一步增加日菲双方与中方在南海区域擦枪走火的风险。这将对中方在南海行动中的判断和操作提出更高要求，以避免冲突升级。

此外，《互惠准入协定》还通过巩固日菲之间的防务联系，将日本纳入美菲的南海安全机制。中国往后与菲律宾在南海的任何摩擦，都有可能在美-日-菲三边安全机制的框架下被针对。从而将中菲南海争端这一双边区域事件，转向多边国际事件。使得中国在南海的活动受到更大限制，提升其在南海水域的执法成本。

“第一岛链”巩固

挤压海上行动空间

《互惠准入协定》通过制度化日本自卫队在菲律宾的准入和轮换，实际上直接将日本西南诸岛与菲律宾链接，在军事层面弥合了“第一岛链”上的地理缺口，强化了对连接南海与西太平洋的关键通道，吕宋海峡的控制力，使得“第一岛链”附近的地缘政治竞争更加激烈。

这将使中国海军在该区域的合法活动面临更多的联合侦察和监视，增加被干预的可能性。直接对中国海军穿越“第一岛链”进入西太平洋水域的行动和部署形成严峻挑战，对我国在南海以及更广阔水域的战略部署产生深刻的冲击。

非声索国制度化介入

影响南海事务主导权

菲律宾正通过常态化地引入非声索国，将外部国家对南海的干预从间歇性的被动安排，转变为嵌入其长期地区安全架构的主动战略选择，从而将在南海与中方对抗的风险分散外溢。更多非声索国的潜在加入，将使中国要求外部势力撤出的努力变得更为困难，使中国在南海的反介入和拒止体系面临更大挑战，大幅增加中国在南海问题上管控与菲律宾之间分歧和冲突的难度。

此外，非声索国对南海局势的深度介入，将更加强化美菲所倡导的在南海问题上“基于规则的国际秩序”，即保障海上交通线的航行自由。这将使南海争端由声索国的内部问题，加速转向受外部国家深度介入的多边安全议题。不利于中国在外交和法律层面维持在南海问题上的话语权和解释权，使得其长期以来坚持的以双边协商形式解决南海争端努力的难度陡然上升。

中方应对措施

巩固南海军事前沿

形成战略威慑

首先，中方需加强在南海的侦察与反侦察能力。例如通过例行海军巡逻与电子战、无人机等技术之间的配合，建设和完善监测网络。实现对日菲联军在南海地区活动的实时和长期追踪，预判潜在的冲突风险，并做出提前部署。尽可能削弱《互惠准入协定》生效后所带来的菲方潜在挑衅升级风险，以及日菲联军在联合作战能力上的提升。

同时，继续推进在南海人造岛礁防御工事的建设，以及相关火力的部署，在军事能力上保持对日本和菲律宾的绝对优势。通过确保中方在该区域持续的军事存在，增加外部势力介入南海的成本，避免其与中方的正面冲突，从而形成战略威慑。

强化海上执法能力

军警配合拒止

其次，中方也应持续推进海上执法单位的现代化和专业化能力建设。例如通过保持中方海警船在吨位和装备上的领先，持续增加船只数量，提高巡逻频率，维持对南海广阔水域的高覆盖率。并明确执法标准和操作规范，在遵循“冲突降级”的规则下，加强对外国船只的监管能力。

此外，中方还应完善海警和海军之间的协调机制。充分发挥海警覆盖面广、机动性强、响应速度快等特点，形成“海警前沿监视+海军后方威慑”的体系。在确保在不引发直接冲突的情况下，对南海局势变化做出快速反应。通过军警配合，完善中方在南海的反介入与拒止机制。

平衡运用外交和经济工具

管控与菲方分歧

外交上，在目前与美日菲等国对话效果不佳的情况下，中方可通过东盟框架下的各种合作机制，引导菲律宾从目前一边倒的追随美国，转向更为平衡的对华战略。此外，中方也可与菲方建立专门针对南海的“危机管控机制”，在危机产生时直接与菲方进行非正式的快速对话，以外交和军事结合，软硬皆施的手段，寻求在没有外部干预的情况下，以符合双方共同利益的方式避免冲突升级。

经济上，中方可利用作为菲方主要贸易伙伴的优势，通过持续保持菲方对中方的经济依赖，以更灵活的手段，向菲方“施压”。此外，中方也可对菲方提供较其盟友更有吸引力的基础设施和能源投资项目，并在条件成熟时与菲方对南海资源进行“合作开发”。通过将地缘经济与地缘政治相结合的方式，引导菲当局回归正常的对华关系轨道，抵消其以安全为核心，“选边站队”的对华叙事。

本文作者

李征：香港中文大学（深圳）前海国际事务研究院研究助理。

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校对 | 吴雨彤 

排版 | 许梓烽 

初审 | 伍子尧 

终审 | 冯箫凝