对华博弈一再失手，美国首次坦白最值得拉拢的“棋子”

方晓

中国社会科学院拉丁美洲研究所

【导读】10月24-27日，围绕稀土出口管制、农产品贸易等重点议题，中美双方在马来西亚举行第五轮高层次贸易谈判。有分析指出，相较此前的会谈地点均为西方国家，此轮协商选在马来西亚，不仅反映出东南亚在全球秩序转型中的战略价值，更凸显出马来西亚在中美竞争中的关键影响，特别是马来西亚的稀土产业。

本文指出，马来西亚有较大规模的稀土储量和产量。据统计，马来西亚本土稀土储量约为1818万吨，2023和2024年分别开采了310吨和130吨，在全球稀土开采量中排名靠前。此外，澳大利亚的莱纳斯公司在马来西亚投资建成了中国以外最大的轻稀土加工冶炼工厂，甚至宣称能满足中国以外的全球1/3的稀土需求。自2015年起，马来西亚对美出口稀土化合物与金属呈明显上升态势，在2018-2021年期间成为仅次于中国的美国第二大进口来源。

本文指出，鉴于马来西亚的特殊地位，其势必成为美国拉拢且威逼的对象。当前，美国力推关键矿产供应上的“去中国化”，虽然马来西亚意图与中国企业合作稀土相关技术，但面临被限制进入美国及其盟国市场的风险。作者指出，面对美西方的图谋，中国作为拥有完整产业体系的负责任大国，应积极引导马来西亚等中等资源国发展稀土全产业链，加强其开采、加工和制造能力，通过建设关键矿产资源“战略化”网络，来抗衡美西方大国将矿产“武器化”的消极影响，从而维护全球稀土产业链供应链的安全和稳定。

本文原载《东南亚研究》2025年第4期，仅代表作者观点，供诸君参考。

大国关键矿产博弈

与中等资源国的资源“战略化”

——以马来西亚的稀土战略为例

▍引言

中国实力的快速增长引发了美国对自身丧失主导地位的担忧与焦虑。美国试图主动发起战略竞争来遏制中国经济实力增长并阻断中国的崛起进程。在此背景下，美国旨在通过增加自己的物质实力来为对华竞争提供物质保障，以此护持自己的霸权地位。但囿于“心有余而力不足”的现实，美国不得不逐步放弃通过支付高昂成本来与中国在国际制度中展开“制度性权力”的较量。这种趋势随着特朗普二度执政以及特朗普政府再度实施“美国优先”的单边利己政策而得到加剧。特朗普在第二任期之初就相继宣布美国退出世界卫生组织、《巴黎协定》与联合国人权理事会。鲁比奥在就任国务卿后坦言，美国在过去承担了“世界政府”的角色并“试图解决所有问题”，但这不符合美国的国家利益，美国需要承认世界重新回到了“多极化”时代，并重新采取现实主义外交政策。

同时，美国也弱化了对“关系性权力”的争夺。特朗普在第一和第二任期都采取了单边利己的外交政策，不仅不注重团结盟伴，反而更为强调美国的私利。如逼迫北约国家与日本、韩国等盟国支付“保护费”，借口“公平贸易”向全球滥施关税及动辄通过威胁征税来胁迫他国答应美国的不合理要求，甚至重新在西半球谋求建立“势力范围”。拜登政府尽管表示要联合盟伴的力量展开对华竞争，但在外交政策上仍以维护美国私利为底色，对盟伴的利诱与承诺流于表面，如提出“印太经济框架”与美洲经济繁荣伙伴关系倡议，表面上是要对亚太与拉美国家进行经济帮扶，但却“口惠而实不至”，甚至不顾日本、韩国与荷兰等国半导体产业高度依赖中国市场的现实，逼迫这些国家的半导体企业配合美国的“小院高墙”战略。

因此，美国实际上更为注重掌控以“生产性权力”为基础的硬实力。拜登所推行的“近岸外包”和“友岸外包”本质上是要将国际产业链各环节转移至美国可控的国家，特朗普则更激烈地强调要推进制造业回归美国本土。同时，在产业链最上游的原材料控制问题上，美国近几届政府的政策目标都高度一致，即在关键矿产供应链上“去中国化”。

在当前的中美战略博弈中，美国同中国争夺的重点是以控制半导体、新能源汽车和人工智能等高技术行业产业链各组成环节为最终目标的“生产性权力”。“生产性权力”是间接影响他者认知与行为的“结构性权力”的组成部分之一，即决定生产什么、如何生产、为谁生产和谁来获利等问题的权力。

一方面，“生产性权力”的获得需要在产业链下游具备生产高技术产品的知识和技术体系，并尽可能减慢竞争对手的技术进步速度，使自己与对手之间形成足够大的技术差距。另一方面，“生产性权力”更源于控制产业链上游必要且紧缺的关键原材料开采、冶炼与持续供应的能力。关键矿产是重要的生产要素，决定了生产什么与如何生产。对关键矿产资源、开发技术、生产规则及利益分配方式的成功控制将自然获得“生产性权力”。在原材料供给上，美国无法控制所有的矿产资源，因此需要得到中国以外资源国的鼎力相助与配合。这为拥有资源禀赋的中小国家带来了机遇与挑战，即美国既提升了对资源国的重视与拉拢程度，也将对资源国的资源主权造成影响和损害。相比之下，中等资源国比小资源国更具趋利避害的能力与转圜空间。因此，中等资源国的战略选择和政策倾向必然会对大国关键矿产博弈进程产生影响。

稀土作为现代工业的“维生素”，在中美关键矿产博弈中具有重要的战略价值。中国在全球稀土产业格局中占据当之无愧的主导地位。国务院新闻办公室2012年发布的《中国的稀土状况与政策》白皮书指出，中国以占世界总储量23%的稀土资源承担了世界90%以上的市场供应。然而，随着特朗普第一任期将中国定义为“战略竞争对手”，美国开始在以稀土为代表的关键矿物领域制定对华竞争政策，企图与中国在全球稀土供应链上“脱钩断链”。在中美关键矿产博弈的背景下，拥有资源优势的中等资源国纷纷通过矿产问题“战略化”举措，试图将自己的资源禀赋转化为“生产性权力”。例如，印尼禁止未加工的镍、铝土矿与铜出口，津巴布韦禁止锂矿石出口，纳米比亚禁止未加工的锂、钴、锰、石墨、稀土出口。

在中等稀土资源国中，马来西亚也于2023年宣布禁止稀土原矿出口，并辅以配套措施，试图构建稀土全产业链。马来西亚在全球稀土产业链中具有重要且特殊的地位。第一，马来西亚具有较大规模的稀土储量和产量。根据马来西亚官方统计，马来西亚本土稀土储量大约为1818万吨，预计价值为7472亿令吉。而根据美国地质调查局数据，马来西亚于2023和2024年分别开采了310吨和130吨稀土，在全球稀土开采量排名中也占有一席之地。第二，马来西亚是中国以外最大的稀土冶炼加工基地。澳大利亚莱纳斯公司在马来西亚彭亨州投资建成了中国以外最大的轻稀土加工冶炼工厂，甚至宣称可以满足中国以外的全球1/3的稀土需求。

综上所述，本文将以马来西亚的稀土产业发展战略为例，分析中等资源国在中美关键矿产博弈中的矿产“战略化”举措。“稀土是重要的战略资源，也是不可再生资源。”为了实现稀土供应链“去中国化”的目的，中国以外的稀土资源国是美国为重新构造稀土产业链而必须争取的对象。由于马来西亚在全球稀土供应链中的特殊地位，马来西亚政府必然将出台政策以应对中美关键矿产博弈对自身的影响。因此，梳理和分析马来西亚如何在中美稀土博弈中实施稀土“战略化”举措，有助于我国更好地认识和应对中等稀土资源国的稀土战略和政策规律，进而为更好地维护我国在国际稀土分工体系中的主导地位提供学理支持。

▍中等资源国的资源“战略化”逻辑

中等资源国指的是规模介于大国与小国之间且具有较好矿产资源禀赋的国家。它与中等强国具有一定区别。中等强国是一种西方语境下的特有身份，指的是一类具有中等实力，在国际组织或国际体系中发挥一定领导能力与专业功能，热衷于担当“国际好公民”的国家。而中等资源国不具备中等强国的意识形态色彩。其一，中等资源国拥有可观的关键矿产资源禀赋。其二，中等资源国在整体实力上介于大国和小国之间，既不属于具有资源禀赋的小国(如古巴)，也不同于具有资源禀赋且具有全球影响力的大国(如中国、俄罗斯)。因此，中等资源国在全球广泛存在，印尼、马来西亚、土耳其等国都属于中等资源国的范畴。其三，中等资源国不具备大国的抱负，不会主动参与大国矿产博弈，更不会将自身资源禀赋“武器化”。因此，中等资源国在大国矿产博弈中倾向于维护自身利益，且相较于同样具有资源禀赋的小资源国，更有能力实现维护自身矿产利益的目标。同时，中等资源国的矿产政策也将对大国关键矿产博弈进程产生影响。然而，既有研究却对中等资源国应对大国关键矿产博弈的战略行动与行为逻辑缺乏关注与分析。

（一）既有研究及其不足

关键矿产已然成为中美战略博弈的重要领域。鉴于此，学界开始有意识地关注这一领域，并从多个角度进行研究，产出了丰富的成果。第一，在大国关键矿产博弈过程中，不同的角色类型拥有不同的行为模式。有学者提出了关键矿产“权力三角”理论，指出关键矿产权力结构包含守成技术国、新兴技术国以及资源国三种角色，大国关键矿产博弈是三类国家争夺产业权力的动态过程。这为我们认识大国关键矿产博弈提供了基本的分析框架。第二，作为守成技术国的美国为了避免自己的矿产主导权旁落，维护自身的全球关键矿产产业链主导地位，采取一系列旨在排除中国的关键矿产供应链重构战略。其中，在稀土领域，美国在国内和国际层面都采取措施尝试重构全球稀土产业链，降低对中国的依赖，并已经取得了一定效果。第三，作为新兴技术国的中国则应积极应对美国的矿产产业链重构战略，维护自身的矿产供应安全。第四，大国关键矿产博弈刺激了资源国通过多种方式维护和拓展自身的矿产利益。首先，内外环境变化导致“机会窗口”的出现，并推动资源国改变自身的矿产战略。而资源国会根据与中美两国的三方博弈态势来采取相应的矿产政策，当资源国在三方博弈中占优时，将设法争取更大的产业权力。其次，资源国纷纷采取资源民族主义政策。其中以印尼的镍矿政策最为典型，多位学者围绕印尼的镍全产业链政策分析了印尼镍矿政策的成因、手段和影响。也有学者指出，由于左翼回潮、能源需求上升与地缘政治竞争，拉美国家进入了新一轮资源民族主义阶段。

既有研究已经从守成技术国、新兴技术国与资源国三个角度出发揭示了大国关键矿产博弈中各个行动方的互动关系与行为方式，从而为本研究打下了坚实的基础。但对于数量可观的中等资源国，既有研究缺乏对其矿产政策普遍性逻辑的统一刻画。尽管资源民族主义可以形容一部分资源国的矿产政策，但也不意味着可以概括全部中等资源国的矿产政策模式。一方面，部分中等资源国的资源民族主义色彩较轻。例如，以马来西亚为代表的资源国虽然颁布了原矿出口禁令，但没有宣布矿产国有化，也没有给外国投资制造障碍，反而欢迎国际矿企投资本国稀土。另一方面，相较于民族主义情绪，部分中等资源国矿产政策更为强调战略性，主要反映了中等资源国对大国矿产资源“武器化”的抵抗，及对全球矿产产业链断裂风险的政策应对。基于这两点不足，本文试图使用“战略化”来概括中等资源国应对大国关键矿产博弈的政策行为模式与逻辑。“战略化”是中等资源国对大国将矿产资源“武器化”的抵抗以及对全球矿产产业链风险的主动应对，反映了中等资源国在变局中对自身权益的积极维护。

（二）资源“战略化”的逻辑机理

所谓资源“战略化”可以被视为中等资源国在大国关键矿产博弈的背景下，将本国的关键矿产资源禀赋转化为“生产性权力”的一系列政策措施。通过“战略化”，资源国将增强对矿产开采、冶炼与制造等关键节点的影响力，从而获得或强化自身的“生产性权力”。为更好地诠释这一概念的内涵和特征，可以将资源“战略化”与资源“武器化”这一相似的概念进行对比辨析(见表1)。在实施主体上，实施资源“战略化”的国家一般是具有中等规模的资源国，而实施资源“武器化”的国家一般是大国。一方面，中等资源国在实力上逊于大国，缺乏塑造关键矿产供应链的能力，只能因应大国矿产博弈对全球关键矿产供应链的重构。另一方面，中等资源国在实力上优于小国，具备保护本国矿产资源、应对大国挑战的能力，可以自主制定符合本国利益的矿产政策。在实施对象上，资源“战略化”举措一般针对国内和国际层面的多元主体，如国内企业、国内地方政府、外国企业和外国政府；而资源“武器化”的对象则基本存在于国际层次，并聚焦于外国竞争对手的政府和企业。在实施效果上，资源“战略化”表现为利己不损人，即增进本国的私利但又不损害其他国家的利益；资源“武器化”则表现为损人不利己，即伤害他国利益但又由于他国利益被损害而导致本国利益一同受损。在实施目的上，资源“战略化”的最终目标是将资源禀赋转变为在国际产业链中的更大话语权或“生产性权力”；而资源“武器化”的最终目标是让竞争对手付出经济和政治代价，在战略竞争中处于下风。

第一，资源“战略化”起始于大国矿产竞争及关键矿产供应链构建的“安全化”转向。首先，大国矿产竞争是资源国实施资源“战略化”举措的逻辑起点与先决条件。尽管全球能源转型与绿色转型在一定程度上提升了全球对稀土、锂、镍等关键矿产的需求，但这远不足以刺激资源国出台“战略化”举措，大国对关键矿产的争夺才真正推高了关键矿产的经济价值与市场需求。其原因在于，大国对关键矿产的争夺促进了关键矿产供应链的构建逻辑由效率优先转为安全优先。以往被视为经济问题的矿产供应问题由于大国政治的介入而被扭曲成了安全问题。由于关键矿产供应链构建逻辑的急剧“安全化”，传统基于效率优先的矿产供应链将被打破或部分打破并重组。矿产市场国将被迫重新寻找关键矿产的替代来源，资源国因此获得了待价而沽的历史机遇。其次，资源国政府需要准确识别这一历史机遇。一是资源国政府需要对大国关键矿产博弈及其对自身的影响有着敏锐的观察；二是资源国政府需要正确认知并准确掌握自身的资源禀赋和其他先天优势；三是资源国需要由一个具有发展导向和务实风格的政府或领导人领导。

第二，资源“战略化”体现于资源国实施关键矿产全产业链战略的整个过程中。关键矿产全产业链战略的制定与实施是资源“战略化”举措的主体部分。关键矿产产业链大致可分为上游采掘、中游冶炼和下游制造三个环节。因此，资源国关键矿产全产业链战略的实施也主要包括上游开采政策、中游加工政策和下游制造政策。其中，资源国的上游政策主要包括推进对矿产资源的勘探开发并发布原矿出口禁令，中游政策主要包括借助提升本国冶炼技术水平和吸引外国矿企投资来增加本国的中游冶炼产能份额，下游政策主要包括发展矿物制成品制造业以及其他需要使用矿产制成品的相关高技术产业。

第三，资源“战略化”的主要目标是获取更大的“生产性权力”。如果资源国能够成功建立起关键矿产全产业链，不仅加强了对本国资源的管控与利用，更强化了自身对关键矿产国际产业链各关键节点的影响力，势必增进本国的“生产性权力”。但实施全产业链战略的过程注定难以一帆风顺，必然面对各种机遇和挑战。一方面，近年来电动汽车、光伏与半导体等高技术产品需求激增，全球对关键矿产的市场需求变得更为旺盛，同时大国关键矿产博弈推动更多矿产市场国寻找新的矿产来源，有利于资源国吸引矿产市场国企业投资本国矿产，因而资源国面临难得的发展机遇。另一方面，资源国也会面临大国矿产资源博弈等所带来的复杂挑战。美国对华矿产“脱钩”势必波及资源国矿产产业，如若资源国吸引中企投资本国矿产或采用中国的冶炼加工技术，其关键矿产产业将可能在未来失去美国及其盟国市场，甚至面临霸权国的无端打压和制裁。此外，资源国也可能遭遇国内势力的反对。由于资源的开发利用涉及多方利益分配，资源国国内地方势力及民间社会如果自觉利益受损，很可能不予配合或干脆反对本国政府的矿产发展战略。如果资源国能够利用好机遇并有效化解挑战，将最终获取“生产性权力”，从而达到资源“战略化”的目的。如果资源国一再错过机遇并无法有效应对挑战，则资源国构建全产业链战略的努力将可能功亏一篑，从而无法获取“生产性权力”，并最终导致资源“战略化”的整体失败。

▍全球稀土供应链“安全化”与马来西亚的应对策略

美国出于担忧稀土供应安全，希望在中国以外获得稳定可观的稀土供应，这为马来西亚发展稀土产业提供了历史机遇。

美国曾经是世界上最大的稀土生产国。1949年，美国在加州帕斯山发现了一处储量巨大的稀土矿。帕斯山稀土矿于1954年开始生产稀土，并于20世纪60－90年代一跃成为世界上规模最大的稀土矿产地。然而，自20世纪80年代起，受国内日益严苛的环保法规限制与全球化浪潮下发展中国家廉价稀土的涌入，美国逐步放弃了对本国稀土的开采冶炼，转而寻求从发展中国家进口稀土。1988年，出于环保考虑，美国国会否决了一项位于加州沙漠的稀土矿产开采项目。1998年，美国国防部出售了全部稀土战略储备。同年，由于管道破裂引发环境事故，美国钼业公司决定暂停采掘帕斯山稀土矿，这实际上宣告美国退出稀土开采与加工行业。美国之所以在冷战后放弃生产稀土，源于冷战后美国安全环境的改善、全球化的快速发展与稀土生产所产生的环境成本。总而言之，冷战后美国退出稀土生产是全球化背景下以市场效率配置资源的自然结果。然而，随着2017年底美国开始发动对华战略竞争，出于在稀土供应上被中国“卡脖子”的担忧，美国的稀土政策迅速“安全化”，强调在稀土供应上降低对中国的依赖。

特朗普大大推动了稀土供应“安全化”进程。2017年12月20日，特朗普签署第13817号行政命令，批评美国长期依赖中国供应稀土，明确指出要通过国内矿产开发及与盟友合作来减少美国对中国稀土供应的依赖。2018年5月，特朗普签署2019财年《国防授权法》，禁止美国国防部从中国购买稀土永磁体。在特朗普的指示下，美国国防部于2018年9月发布报告，称中国对全球稀土供应的主导将加剧美国制造业与国防工业的脆弱性，并建议美国应实现稀土来源多元化，避免依赖从可能切断稀土供应的国家进口稀土。2020年9月，特朗普签署第13953号行政命令，宣布国家进入紧急状态，提出应增强美国的采矿与矿产加工能力并减少对战略竞争对手的依赖。为了回应第13953号行政命令，美国内政部在与财政部、国防部和商务部协商后牵头调查美国对于外国竞争对手关键矿产的依赖情况，并在2021年12月发布《美国关键矿产对外依赖情况调查报告》，指出中国所占全球稀土市场份额在过去五年虽有所下降，但仍然超过50%，并在全球重稀土加工市场中占据超过80%的份额。

拜登继承了特朗普的稀土“去中国化”政策，强调消除稀土等关键矿产的供应链风险，增强稀土供应链韧性。拜登在总统竞选期间就表示将通过投资、研究来支持和建立美国关键的清洁能源供应链，解决对稀土矿物的依赖等问题。2021年2月24日，拜登签署第14017号行政命令，宣布发起美国供应链“百日审查”，责成国防部长作为国防储备管理者调查以稀土为代表的关键矿产供应链风险，并就消除风险提出建议。同年6月，拜登政府发布“百日审查”报告，指责中国利用政府主导的非市场行为控制了全球关键矿产价值链的大部分环节，占据了全球矿产冶炼的大部分份额，指出美国与其盟友和伙伴合作必须以矿产来源多元化来减少对“敌对国家”依赖，从而有效降低关键矿产供应链的脆弱性。2022年2月，拜登政府宣布将通过增加国内投资来减少从中国进口稀土和其他关键矿产。他强调:“中国控制着这些矿物的大部分全球市场，如果我们仍依赖中国为今天和明天的产品提供原材料，我们就无法建立一个美国制造的未来。”2022年9月15日，拜登又签署了第14083号行政命令，责令美国外国投资委员会加强对涉及稀土和关键矿产的外国投资的审查力度，确保外资符合美国国家安全利益。

面对全球稀土供应链构建逻辑的转变，马来西亚深知这为自身带来了难得的发展机遇。早在2014年12月，马来西亚科学院联合科技创新部就发布《稀土产业发展蓝图》报告，建议马来西亚应搭乘发达国家希望分散稀土供应的“东风”发展稀土全产业链，指出马来西亚国内汽车和电子制造业对稀土永磁体的需求就足以支撑整个稀土产业供应链。同时，周边地区对稀土的旺盛需求及中国稀土供应成本的提高也将有助于马来西亚“成为具有竞争力的区域稀土制成品供应商”。但是，当时的马来西亚政府没有给予足够重视。随着关键矿产问题沉渣泛起，马来西亚政府也开始效仿其他各国，根据本国国情提出自己的战略性矿产名录。2021年4月，马来西亚政府发布“2021—2030年国家矿业转型规划”，宣布将稀土元素、铝土矿、锡矿、硅砂、高岭土确定为马来西亚的“战略性矿产”，旨在沿着整个价值链可持续地发展矿产产业，将其作为马来西亚新的增长来源。在确定战略性矿产名录的基础上，马来西亚政府在2022年又提出了“改变游戏规则的先进材料”，将石墨烯、镍钛诺、稀土元素、微晶纤维素聚合物纳入其中并大力发展先进材料产业。无论是战略性矿产还是先进材料，稀土元素都被罗列其间，足以证明马来西亚政府对于稀土价值的高度重视。2023年9月，马来西亚政府发布《2030新工业总体规划》，正式提出本国的稀土产业发展战略。

马来西亚政府制定稀土产业发展战略的目的在于发挥稀土的经济价值，提升本国的稀土“生产性权力”。马来西亚外交部长穆罕默德·哈桑指出，相较于原矿出口，稀土加工将使稀土价值增加10－15倍，不仅增加了国家收入，也使各州受益。马来西亚曾经经历过仅靠出口原材料获得短期收益而失去更大经济价值的历史教训。有马来西亚专家直言不讳地表示:“过去，我们对锡等自然资源的开发并没有产生长期的溢出效应或高价值的下游行业。我们总是开采原材料，然后按公斤出售。有了这些关键矿物，政府就必须参与生态系统的各个层面，以发展下游行业，因为这将创造高技能工作。”因此，只有尽快朝稀土产业链下游发展，才能早日发挥稀土资源的经济价值。这种历史反思促使马来西亚政府决心避免在稀土开发上重蹈覆辙，不再满足于简单的资源开采和出口，而希望国内发展出稀土冶炼加工与稀土制成品制造业，从而实现稀土资源价值最大化。

同时，2022年开始执政的安瓦尔以其务实的执政风格大大推动了马来西亚稀土产业发展战略的快速推进。安瓦尔重点关注任内经济发展，提出了“昌明大马”(Malaysia Madani)的执政理念，并将“繁荣”(Kesejahteraan)作为“昌明大马”的支柱之一，提出“通过平衡和可持续的经济增长赋予人民权利”的发展目标。在“昌明大马”的理念下，安瓦尔又提出了“昌明经济”的经济发展政策，并将进入世界前三十大经济体和前十二大最具活力经济体行列作为经济发展目标，计划借助发展高新技术产业和稀土产业来调整经济结构，促进经济发展。为此，安瓦尔在执政的前两年特别关注经济转型和社会公正，致力于解决通货膨胀和工资停滞等问题，强调财富分配正义与改革社会不平等，并通过关注包括关键矿产、数字经济、人工智能、新能源转型等关键领域的发展，减少对石油和棕榈油等传统商品的依赖，改善马来西亚的经济发展结构。

▍马来西亚稀土全产业链发展战略

马来西亚政府稀土全产业链战略的最终目标，是在国内构建起涵盖上游开采、中游冶炼加工和下游制成品制造的完整产业链体系。这一战略仍处于初步开展阶段，马来西亚稀土产业已经拥有了有限的中游冶炼加工产能，正向下游稀土制成品制造业迈进。

(一)上游:推动稀土资源勘探开发，禁止稀土原矿出口

首先，推进对稀土矿藏的勘探与开采。2023年6月，马来西亚矿物及地质科学局在柔佛等十州发现了1610万吨非放射性稀土元素，市值达8096亿令吉。在经济效益的激励下，各州政府跃跃欲试，准备开采境内稀土资源。吉兰丹州副州务大臣莫哈末阿玛表示，吉兰丹已做好准备开采境内的稀土元素，并已收到十多家公司的开采申请。森美兰州州务大臣阿敏努丁·哈仑表示，森美兰也做好准备，将根据中央政府所发布的稀土开采标准作业程序勘探和开采境内稀土元素。2025年2月，马来西亚国会讨论政府制定的稀土发展战略，与会议员都支持政府加速发展稀土产业。国会议员阿末安赞在会后接受采访时强调，勘探与采矿要为中游加工环节提供稀土原矿的稳定供应，“如果没有充足的供应，稀土加工厂投资将不可行”。

其次，加强对稀土资源的掌握与管理。2021年，马来西亚总理府颁布《第十二个马来西亚计划(2021—2025)》，提出要编制战略矿产地理空间地图，严格执行采矿法律，并制订采矿标准作业程序。2023年9月，安瓦尔表示将制定稀土资源的详细测绘图，确保政府对于稀土资源储量和分布情况的掌握，防止稀土资源因贱卖而流失。12月，马来西亚自然资源与可持续发展部宣布实施稀土开采的标准作业程序，对稀土开采前、开采中、开采后各阶段作业以及稀土出口都做了详细规定，并用信函形式将这一作业程序分发给各州政府执行。并且，为了统一各种矿产作业标准，马来西亚第三次国家矿产委员会会议还于2024年7月审议了由自然资源与可持续发展部所制定的第三版《国家矿产政策》，将其作为未来马来西亚矿产产业发展的主要指导方针，以取代2009年生效的第二版《国家矿产政策》。这一新指导文件在平衡经济发展与环境保护的基础上聚焦矿物勘探、生产、加工的全产业链整体性开发，以期全面推动马来西亚矿产产业发展。8月，由安瓦尔领衔的国家实体规划理事会通过《稀土规划和管理指南》，规定了矿区规划、稀土开发管理、采矿业作业流程等内容，强调采矿活动要符合监管机制。

再次，禁止稀土原矿出口，并严厉打击盗采。2023年9月11日，马来西亚总理安瓦尔在向国会做《第十二个马来西亚计划(2021—2025)》的中期报告演讲时正式宣布，为让稀土产业成为马来西亚经济的新增长点，政府将禁止稀土资源出口。然而，马来西亚政府的稀土出口禁令并不影响中下游环节稀土加工冶炼产品的出口。科技创新部部长郑立慷进一步解释道，马来西亚的稀土出口禁令仅适用于稀土原矿，稀土加工品则允许出口。其用意在于以禁止稀土原矿出口为契机，鼓励马来西亚国内发展本土稀土冶炼和深加工产业，从而在本土培育完整的稀土产业链。为了保证稀土原矿出口禁令的落实，马来西亚政府严厉打击稀土盗采行为。2023年12月，马来西亚警方在霹雳州逮捕了31名涉嫌非法开采稀土的盗采者。2024年8月，安瓦尔在马来西亚经济行动理事会上继续强调要加大对稀土原矿盗采的监管和执法。12月，马来西亚警方又在吉兰丹州和雪兰莪州的三次突袭中逮捕了55名涉嫌非法开采稀土的盗采者。

（二）中游:维护和加强加工冶炼产能

首先，为莱纳斯稀土加工厂保驾护航。马来西亚是中国以外少数能够进行稀土冶炼加工的国家。2008年，澳大利亚矿产企业莱纳斯集团获得了在彭亨州关丹格宾工业区进行稀土加工的许可。随着莱纳斯稀土加工厂投入运营，马来西亚成为了中国之外重要的稀土加工基地。由于莱纳斯所进行的“裂解与浸出”工序将产生放射性废料，而莱纳斯未采取任何保障措施来处理放射性废料，莱纳斯加工厂一经成立便遭到马来西亚民间的强烈反对。但是，马来西亚政府在安抚公众情绪之余，仍然变相纵容并实际支持莱纳斯。马哈蒂尔所领导的“希望联盟”在竞选期间主张关闭莱纳斯加工厂，但在上台后改变了态度。马哈蒂尔在接受记者采访时解释说，马来西亚如果赶走莱纳斯，将不利于吸引国外投资。在取得莱纳斯未来五年内将“裂解与浸出”工序移出马来西亚的承诺后，马来西亚政府同意为莱纳斯更新执照。安瓦尔在野时期也支持关闭莱纳斯，但在成为总理后，对莱纳斯采取了更为务实的做法。2023年5月，安瓦尔确认政府已同意莱纳斯继续经营六个月。10月，安瓦尔内阁进一步宣布继续延长莱纳斯的运营执照至2026年3月。在获得了安瓦尔内阁的支持后，莱纳斯发表声明，强调莱纳斯对马来西亚稀土产业的重要性，认为“稀土行业为马来西亚的经济增长提供了许多机会，马来西亚之所以能引领这一行业，是因为莱纳斯在这里。我们是中国以外最大的稀土分离生产商，这使马来西亚在全球占据了重要地位。”莱纳斯对马来西亚的投资使马来西亚成为了中国以外重要的稀土加工基地。自2015年起，在马来西亚加工生产的稀土化合物与金属成为美国的主要进口来源，且其所占比重呈明显上升态势。马来西亚在2018—2021年期间成为仅次于中国的美国第二大稀土化合物与金属进口来源国，而美国自中国进口的稀土化合物与金属比重相反呈缓慢下降趋势(如表2)。同时，莱纳斯决定继续追加投资，承诺要在马来西亚生产重稀土，打破中国对全球重稀土的长期主导。

其次，加强自主技术研发。除了维护莱纳斯外，马来西亚政府还于2024年11月雄心勃勃地宣布，要在未来三年另外修建两座稀土加工厂。不过，马来西亚仍然缺乏独立的稀土冶炼加工技术。为了弥补这一短板，马来西亚开始加强稀土冶炼与回收技术的研发。第一，马来西亚计划通过“国家先进材料中心”整合全国46家先进材料研发机构，构建一个支撑材料创新的生态系统。第二，马来西亚原子能机构被指派负责为稀土产业生态系统建设提供技术支持。马来西亚原子能机构牵头建立了“国家稀土提取研究中心”，并和马来西亚矿产与地球科学局一道，通过智能采矿技术研发改进产业流程，减少稀土开采冶炼对环境的影响。第三，科技创新部也通过成立“国家先进材料联盟”和专门负责稀土产业发展的特别工作组来开展稀土技术研发与稀土产业生态系统创新，从而为技术研发提供资金，并协调政府、科研机构和企业之间的合作关系。

再次，开展稀土外交，利用外国投资发展稀土冶炼能力。由于技术突破难以在短期内实现，马来西亚政府目前仍将重点放在争取同外国进行稀土技术合作的方向上。第一，敦促莱纳斯冶炼马来西亚矿石。莱纳斯在马来西亚所冶炼的矿石基本来源于澳大利亚的韦尔德山矿场，其加工工艺直接适配澳大利亚矿石，不适配于马来西亚矿石。2024年11月，自然资源与可持续发展部部长聂纳兹米在国会下议院发表演讲表示，虽然澳大利亚和马来西亚的稀土加工工艺有所差别，但莱纳斯同意另建一条新生产线来加工马来西亚本土开采的矿石。第二，争取与中国进行技术合作，获取中国在稀土加工冶炼技术上的支持。尽管中国政府早在2023年12月就发布《中国禁止出口限制出口技术目录》，宣布禁止出口稀土的提炼、加工和利用技术，但马来西亚仍然希望中国能为马来西亚提供稀土加工技术出口豁免。2024年4月，马来西亚政府派出科技创新部部长郑立慷访问中国，旨在劝说中国与马来西亚进行稀土冶炼加工技术合作，帮助马来西亚建立稀土加工厂。第三，马来西亚还与日本、韩国协商加强稀土技术合作。2024年5月，日本国际协力机构宣布将在当年7月派遣稀土专家对马来西亚展开技术访问。11月，安瓦尔访问韩国，与韩国宣布建立“战略伙伴关系”，并签署了旨在促进两国关键矿产知识交流、贸易投资与研发合作的矿产合作谅解备忘录。马来西亚则承诺为韩国提供稳定的矿产供应。安瓦尔在访问期间在马来西亚—韩国商业论坛上发表演讲，呼吁韩国企业加强对马来西亚半导体、可再生能源、稀土加工和清真产业等领域的投资。2025年1月，在日本首相石破茂访问马来西亚期间，安瓦尔邀请日本企业投资马来西亚的稀土加工厂。

（三）下游:发展电动汽车、半导体等高技术行业，实现产业共生

在发展中游产能的同时，马来西亚政府还计划将稀土中下游加工产业与高新技术产业相配套，通过高新技术产业发展所带来的需求推动产业共生，从而实现稀土全产业链发展。2023年11月，马来西亚自然资源与可持续发展部部长聂纳兹米表示，马来西亚需要推进稀土产业链中游的发展，并利用产业链下游的潜力发展稀土永磁体和电动汽车产业。《2030新工业总体规划》指出，为促使本国工业向价值链下游移动，马来西亚需要促进工业创新和实现生产能力多样化，发展全面的产业体系，尽量减少对外部供应链的依赖，同时在关键部门增强研发。具体而言，马来西亚将重点发展医疗设备、半导体与电动汽车等高附加值产业，并利用稀土中下游产品支持这些高附加值产业的生产。马来西亚政府认识到，稀土产业发展与其他高科技产业发展具有紧密关联性。马来西亚《国家先进材料技术路线图2021—2030》亦指出，稀土加工冶炼业的建立将吸引国内外对下游相关产业的投资，带动能源、交通、电器设备、电子设备乃至国防工业的发展。首先，稀土是制造电动汽车电机和电池的关键材料，稀土下游产业发展可以带动马来西亚电动汽车产业发展。聂纳兹米明言，作为稀土永磁体生产国，马来西亚在稀土下游产业发展中具有重大潜力，可以支持电动汽车制造业的发展。马来西亚2023年发布“国家能源转型路线图”，计划通过发展电动汽车产业实现减排目标和能源转型，提出到2040年实现电动汽车占整个行业产量80%以及到2050年完全实现净零排放的发展目标。其次，稀土元素作为半导体制造的关键材料，对维持和提升马来西亚在全球半导体供应链中的地位也具有重要意义。2024年，在安瓦尔的推动下，马来西亚政府提出“马来西亚国家半导体战略”，旨在以马来西亚半导体产业基础为依托，推动半导体产业的现代化，在未来建立十家从事芯片设计和封装的半导体企业。而半导体产业的发展同样离不开稀土的稳定供应，铕、钆、钕、镧和铈等稀土元素是优化材料性能、提升封装可靠性的关键材料。

▍马来西亚获取稀土“生产性权力”的机遇与挑战

全球稀土需求未来将继续扩大，而美国盟国也在追随美国的脚步寻找稀土替代来源。这为马来西亚在全球稀土供应链中部分替代中国角色提供了发展机遇。但同时，中美博弈加剧亦成为马来西亚发展稀土产业的首要制约因素。另外，稀土开发对环境的破坏也使马来西亚政府的稀土战略势必遭到民间反对。概言之，马来西亚稀土全产业链战略难以一帆风顺。

(一)发展机遇

第一，随着世界范围内的清洁能源与电气化转型，未来全球稀土需求将迅猛增长，稀土供给格局或出现供小于求的格局。到2050年，全球人口规模将增加20亿，同期的能源需求预计将增加33%。作为制造电动车和风力涡轮机的矿物来源之一，全球稀土需求将在世界追求净零排放的过程中持续扩大。2022年，全世界共消费了16.4万吨稀土氧化物和18.4万吨烧结钕铁硼磁体，预计到2032年全世界对稀土氧化物的需求将增至23.1万吨，对烧结钕铁硼磁体的需求将增至32.2万吨。其中，电动汽车行业对烧结钕铁硼磁体的需求量将在2032年占其总需求量的32%。

第二，在美国的动员下，美西方出于对华竞争需要，纷纷采取措施降低对华稀土依赖。一方面，美国盟国在美国的影响下也纷纷发布关键矿产战略，将中国视为矿物供应安全的阻碍，决心在关键矿产供应上“去中国化”。2022年，加拿大发布《加拿大关键矿产战略》报告，直言不讳地提到，“加拿大的欧洲盟友最近经历了在石油和天然气等战略商品上依赖非志同道合国家的后果，他们强烈希望避免在关键矿产等新兴市场出现类似的脆弱性”，并暗指，如果关键矿产过度依赖中国供应，将“增加供应链中断和关键矿产价格上涨的风险”。英国于同年发布的《未来的韧性:英国关键矿产战略》则更为赤裸裸地指出，中国主导关键矿产供应使英国的矿产需求“易受市场冲击、地缘政治事件和物流中断影响”，因此英国政府认为，矿产来源越多元化，矿产供应链就越具有韧性，英国应减少对中国的矿产依赖。2023年，澳大利亚发布《关键矿产战略2023—2030》提出，澳大利亚关键矿产战略的首要目标是，通过强有力和安全的国际伙伴关系，创建多样化、有弹性和可持续的供应链，减少关键矿产供应链的集中程度。2024年生效的《欧盟关键原材料法案》虽未直接指责中国限制矿产出口与囤积矿产导致全球矿产价格上涨，却指出应使矿产进口来源多元化，并提出，到2030年，从单一第三国进口的任何一种矿产的比例不应超过65%的政策目标。而另一方面，马来西亚将是美国及其盟国替代中国稀土的可选来源之一。美国驻马来西亚大使埃德加·凯根在参议院听证会上就表示，美国应与马来西亚合作开发矿产资源，以确保美国的关键矿产稳定供应，“我希望与私营部门、政府部门以及马来西亚政府密切合作，以确保能够继续扩大这方面的合作领域，并支持资源开发”。

（二）潜在挑战

马来西亚稀土产业面临多重制约因素，这些因素将对马来西亚政府的稀土全产业链发展战略的顺利实施产生阻碍作用。

第一，中美博弈带来的地缘政治压力是马来西亚发展稀土全产业链面临的首要制约因素。2021年9月，美国商务部以国家安全为由对中国产钕铁硼永磁体发起232调查。2022年8月，美国总统拜登签署《通胀削减法案》，旨在通过大规模政府投资扶持美国新能源汽车产业发展，重振美国制造业。其中，该法案规定美国政府将为美国消费者购买电动汽车提供最高达7500美元的税收减免优惠，但电动汽车所使用的关键矿产和电池组件必须来自美国本土或与美国有自由贸易协定的国家。2024年5月，美国拜登政府以“中国在技术转让、知识产权和创新方面的不公平贸易行为正在威胁美国企业和工人”为由对华发起301调查，并根据301条款宣布，到2026年将中国生产的天然石墨和稀土永磁体关税税率增加到25%。2025年3月，美国众议院审查通过《与外国敌对性电池依赖脱钩法案》，要求美国国土安全部禁止从六家中国电池企业采购电池。上述事实表明，如果马来西亚企业与中国企业合作使用中国技术冶炼稀土或制造稀土制成品，将在未来产生被限制进入美国及其盟国市场的风险。马来西亚稀土制成品或在未来面临中国技术与美国及其盟国市场之间的“选边”困境。马来西亚自然资源与可持续发展部部长聂纳兹米无奈地表示:“在加工、采矿方面，中国掌握着很多技术。在很多方面，中国都是最有竞争力的。而某些国家有限制，如果你使用中国技术进行采矿，那么可能会受到贸易限制。”

第二，鉴于稀土产业对环境的潜在破坏性，特别是莱纳斯加工厂已经制造并储存了大量的放射性废料，马来西亚民间仍然存在反对莱纳斯和稀土产业的声音。2012年，约3000名反对者发起示威游行，抗议莱纳斯在马来西亚兴建稀土加工厂。2019年，数百名抗议者集会抗议政府同意延长莱纳斯的经营许可证，并通过行为艺术丑化马哈蒂尔和安瓦尔的形象。对于安瓦尔内阁同意为莱纳斯更新执照，前任国会议员黄德严厉批评安瓦尔背信弃义，批评马来西亚历届政府“辜负了人民的委托”。马来西亚民间组织“拯救大马”委员会主席陈文德更是直呼马来西亚政府背叛人民，指责安瓦尔内阁出尔反尔将失去人民的信任和委托，强调“人民反对稀土废料滞留马来西亚的抗争会持续下去”。“拯救大马”委员会明确反对莱纳斯将放射性废料留在关丹，并先后就这一问题向关丹地方法院和马来西亚上诉法院提起诉讼，并将莱纳斯公司、彭亨州规划委员会和关丹市议会列为被告。

▍结语

在大国关键矿产博弈中，美国争夺“制度性权力”“关系性权力”的能力和意愿大幅下降，转而越来越注重夺取以“生产性权力”为代表的硬实力。一方面，“生产性权力”来源于对产业链下游高技术产品生产的控制。另一方面，“生产性权力”也来源于对产业链上游矿产资源的控制与稳定获取。“生产性权力”的分配将决定未来物质财富在大国间的配置。为了尽可能占据“生产性权力”，美国加大了对中国以外广大资源国的威逼利诱。

在资源国中，具有中等规模且拥有资源禀赋的中等资源国动向值得关注。中等资源国是全球关键矿产供应链中的主要组成部分，也是大国关键矿产博弈进程的重要影响力量。对中等资源国在大国关键矿产博弈中应对策略与行为模式的刻画与揭示，将有助于我们更加清晰地认识和理解大国关键矿产博弈中各方的行为逻辑与博弈进程的演变方式。一是中等资源国具备一定的抗拒大国压力并自主制定矿产政策的能力；二是中等资源国囿于实力限制，不具有大国抱负，而是更加强调矿产政策的发展导向，拒绝将自身的资源禀赋“武器化”。

因此，“战略化”是概括中等资源国应对策略与行为模式的有效概念。它指的是中等资源国为将自身资源禀赋转化为“生产性权力”所采取的一系列政策措施，反映了中等资源国对大国矿产资源“武器化”的抵抗和对全球矿产产业链风险的抑制。资源“战略化”起始于大国矿产竞争及关键矿产供应链构建的“安全化”转向，形诸资源国实施关键矿产全产业链发展战略的整个过程，而其主要目的在于获取更大的“生产性权力”。马来西亚的稀土“战略化”举措就是遵循这一逻辑制定并出台执行的。其一，美国扭曲全球稀土供应链构建逻辑，使其向“安全化”和“去中国化”转变，抬升了中国以外稀土资源国的重要性。马来西亚作为东南亚的稀土资源国之一与中国以外最大的稀土冶炼基地，在全球稀土供应链中具有重要且特殊的地位。马来西亚政府识别到了这一重要历史机遇，并将稀土产业作为未来发展方向。其二，马来西亚政府通过对产业链各关键环节的着力，希冀加强开采、加工和制造能力，试图构建起完整的稀土全产业链。其三，马来西亚政府能否通过构建稀土全产业链来获取“生产性权力”，取决于对外在机遇与挑战的应对。

如果资源国能够利用好机遇并有效化解挑战，将最终获取“生产性权力”。面对美国及其盟国试图扰乱全球关键矿产产业链供应链的图谋，中国作为拥有完整产业体系的负责任大国，应当将积极引导中等资源国的资源“战略化”作为我们着力有为的战略方向，通过推动构建关键矿产资源“战略化”网络来抵消和抗衡大国矿产“武器化”的消极影响，从而维护全球关键矿产产业链供应链的安全和稳定。