政府停摆的武器化及其后果

2025年10月1日零时，美国政府正式停摆。这是2018-19年之后，时隔七年，再度出现的政府关门，引起了各方的普遍关注，以下根据美联社、华盛顿邮报、路透社等美西方主流媒体相关报道内容，总结对于此次政府关门的一些主要的看法与观点。

先说个简单的观察，在国内政治高度极化的大背景下，预算谈判成为政治宣示的重要方式，政府停摆作为一种“武器”，被常态化使用，将是不可避免的。

再说一些具体的观察：

一、为何会在当地时间10月1日零时再次“停摆”？

根据美国法律规定，从程序上讲，联邦政府每个财年（始于10月1日）需要国会通过拨款法案或至少一项临时拨款（CR）维持运转；若在截止时点前未能通过相关法案，美国联邦政府便进入“资金中断（funding gap）”状态，依法触发政府部分关停。此次关停的直接诱因，是国会两党与白宫围绕一项短期续拨法案的谈判破裂，参议院未能在截止前通过妥协方案。报道普遍指出，谈判的破裂，具有高度的政治性。整个谈判的焦点并非“是否支出”，而是“支出指向与政策条款”——尤其围绕医保补贴（ACA保费税收抵免的延续）、对部分社会项目的削减是否回撤、以及如何安排对外援助等问题，双方立场僵持不下，临时续拨在参院遭否决，从而触发了关停程序。

从美国国内政治的角度来看，此次停摆凸显的是美国政治长期存在的结构性极化正在加剧，谈判与妥协，很难在这种国内政治背景下达成，因为作出妥协的一方，会被支持者和竞争对手认为，过于软弱，从而导致支持率以及选票的损失。

从具体的预算分配内容来看，美国国会众参两院党派的分歧不仅是预算规模之争，更是不同议程以及政策在预算中的排序，以及对于预算支出进行政策约束的不同观点之间的对峙乃至对冲：一方强调收紧社会支出、改革福利结构与行政裁量，优先要求削减一些被认为是过度支撑了所谓进步主义议程的预算开支；另一方则试图坚持强调延续公共卫生危机事件后形成的医疗与福利开支领域的所谓“托底”政策，以及具有显著进步主义色彩的公共服务供给支出项目。在当前政治生态下，任何与医保、教育、环保或移民执法边界有关的预算安排，都与特定政党与政治派别的核心立场，严格绑定，原来可以进行技术性处理的短期预算拨付方案谈判，也会迅速被政治化，并建构为美国特色的党争议题，从而失去务实操作的空间，导致原本“技术性”的临时续拨方案也难以过关。

二、与以往“停摆”相比，今年的停摆有哪些特殊意义？

第一，停摆的“时间节点+议题组合”具有一定的特殊性。本次在10月1日零时准点触发，没有任何缓冲余地，为2018–2019年之后近七年首见；双方争议焦点集中在医保与社会项目条款，再加上2025年新领导人入主白宫之后，对教育部门持续进行大幅度变革，导致此次关停对教育领域的民权合规等工作开展产生了更加集中的影响，也具有更强的媒体传播属性，可见度更高。美西方多家媒体提到，美国联邦教育部将大规模休假，教育领域民权调查等非紧急性工作暂停，这与此前政府关门主要导致“国家公园垃圾成堆”的视觉形象，呈现较为显著的差异。

第二，政府停摆在时间上与市场关注的“经济数据时点”高度重合，产生了比以往更加直接和明显的市场信心冲击。此次美国政府关停，影响到了与市场相关的部分经济数据，如月度非农就业数据、CPI数据，等，均将推迟发布，导致金融市场已对这种通过政府关门表现出来的不确定性做出了反应；美西方相关领域的研究机构与媒体在回顾了2018–2019年政府停摆造成的损失之后，已经明确给出警告，若不能尽快结束停摆，重新启动运营，美国经济季度增速会被拉低，企业投融资与政府合同履约链条也会支付更多“看不见的成本”。

第三，本届美国政府领导人的特殊风格，导致原先已经形成的政府停摆博弈模式将会发生变化。此前，政府停摆之后，白宫通常采取联邦政府放无薪假等温和方式进行处理，同时加速谈判推进达成临时拨款协议结束停摆，此次停摆之后，美国领导人作出了与之不同的强硬表态，称将在停摆期间，强硬推进联邦政府的人事改革与机构调整，也就是要推动裁员，对某些联邦部门进行再组织，等同于将政府关门当作强势推动政府规模与职能重塑的杠杆。从后果看，此举当然有助于巩固本届美国政府的的基本盘，同时增加谈判对手承受的政治压力，但同时这也会让可以妥协的博弈转变为难以妥协的胆小鬼游戏，显著提升谈判回旋的难度，更难达成基于对等让步的妥协。

三、“停摆”具体停什么？

根据美国法律的规定，政府关门对涉及的部门与职位有明确定义：凡与“保护生命与财产安全”“国家安全”直接相关的“必要（excepted/essential）”职责继续运行，多数“非必要”文职活动暂停；已拨付或独立资金来源（如社会保障信托基金、邮政）可继续执行。就此次政府关门而言：

继续运转（多为无薪工作直至追溯发薪）的政府部门与职务包括，涉及国家安全的军队职能，尤其是军队的核心值守业务，以及与安全与执法、空管、边境一线、部分公共卫生应急部门等，均将处于这种运行状态。

暂停或大幅限流的政府部门包括，国家公园与博物馆运营、部分食品药品日常监管、教育部日常项目与教育领域的民权合规调查、环境保护署大部分行政活动、联邦小企业贷款审批、部分统计与经济数据发布延后。

受政府关门影响人群，有相当规模。媒体普遍引用国会预算办公室的评估，每天大约有数十万联邦雇员被迫休假，教育部预期有87%的受影响，商务部有80%的岗位受影响，劳动部有75%的岗位受影响，负责外交的国务院受影响的岗位有三分之二，负责网络安全的CISA也有65%的岗位受影响。

四、半个世纪内20余次“停摆”折射了美国制度设计与执行中存在的哪些问题？

如制度主义的说法，美国联邦政府关门，凸显的，是制度问题。具体来说，

第一，是拨款机制对政策执行的高度绑定。美国预算体制允许通过附带条款（policy riders）对政策作“年度校准”，在美国国内政治两党两极分化持续加深的背景下，维持政府部门运行的临时续拨也会被塞入高争议议题，导致“程序性拨款”变为“实质性政策战”。最终导致的结果就是预算的武器化。

第二，分权制衡异化成了相互投否决票的否决体制，这也是弗朗西斯福山对当代美国政治制度内生顽疾的基本判断。众议院、参议院与白宫在预算议题上互为制衡，但这种制衡的设计在美国的实践运行中，异化成了一种相互否决的否决体制，制衡变成了瘫痪。任何一方的“极化派”都可以通过拒绝妥协来迫使对方让步。久而久之，关停被常态化的用作为一种促进谈判的工具，且使用门槛越来越低，使用频率越来越高。这种“以公共成本换政治收益”的机制性激励，放大了少数派对政策议程的劫持能力（agenda hostage-taking）。

第三，政府文官团队的能力与弹性遭遇恶性透支。每一次停摆都会消耗联邦政府文官团队的人力弹性与程序余量，逼迫各部门以“最低限度合规运行”的模式维持关键职能。长期看，这削弱了公众对政府推动具有连续性的长期政策的信任，也损害了美国联邦政府文官体系的士气与人才吸引力。

五、政府关门对经济民生与现任政府政策议程的影响比较复杂

就“硬指标”而言，美国国会预算办公室与多家研究机构根据历史经验评估指出，关停对美国经济季度增速的拖累具有线性特征——每持续一周，美国经济年化增速或被拉低约0.1个百分点；2018–2019年那次关停造成约110亿美元的实际产出损失，其中约30亿美元为永久性损失，相当于当年美国GDP低0.02个百分点。分析人士同时指出，这些估算未完全计入许可证审批延迟、政府合同链延宕、监管不确定性上升带来的“外溢成本”。若本次持续时间较长，服务业、旅游业（国家公园与博物馆）与依赖联邦拨款的地方项目率先受冲击，资本市场的不确定性溢价上升，消费信心与企业预期同步承压。

就“软约束”而言，联邦政府关停导致对政策执行的隐性成本显著上升，具体来说包括但不限于，教育与民权合规、FDA等日常监管趋于“只保底不拓展”，对校园平等、食品药品日常抽查等产生延后效应，这会进一步恶化相关领域面临的问题与挑战。美国小企业署（SBA）贷款审批减速，影响中小企业的现金流与扩产计划，这对本届美国政府的经济计划持续构成压力。本来就面临确定性与可信度挑战的美国经济数据统计口径与发布节奏进一步被注入了不确定的因素，宏观政策传导的确定性进一步下降。

对现任政府议程而言，美国联邦政府关停既是“外部阻力”也是“策略变量”。一方面，白宫希望以“安全与秩序不停摆”的底线维持基本民意，同时把“延续医保与民生项目”的政治符号固化为谈判条件；另一方面，国会在野或强硬派试图以财政闸门争取结构性让步，包括对社会支出的路径纠偏与对行政部门的组织性收缩。最终博弈的结果大概率是，内政议程的推进节奏被迫调整，美国的对外战略与外交政策也会因此遭遇新的不确定性，预算冻结可能推迟对外援助执行与军贸审批，地缘政治领域关键或者重要的伙伴国对美国政策连续性的预期将再度面临不确定性、不稳定性以及可信度的挑战；部分经贸与科技合作项目的行政审批、会议行程与技术性谈判会被延后，对具体政策的效果产生负面影响；进一步整体性的影响美国盟友对于本届美国政府的信心与信任，联邦政府关停将更容易被视为本届美国政府能力不足，美国国内政治分歧严重，美国难以胜任所谓西方世界领导地位的某种间接证据。

六、此次关停将如何收场？

历史经验表明，三种路径最常见：

第一，通过纯临时续拨（短CR）尽快结束关停状态。这需要双方在核心政策条款上“暂时搁置”，以一项数周到两个月的CR重启政府，再就分项拨款慢慢谈判。考虑到来自市场信心方面的压力与公众舆论的压力，按照常规来看，这是概率较高的解决方案。

第二，通过某种“政策打包+续拨”的组合方案。如果具备有效的政治沟通能力，双方可以相互在医保补贴、社会项目、对外援助配比等关键点上进行小幅让步，交换更长的CR，甚至对部分全年度分项拨款达成一致。这需要检验两党领袖在参院进行沟通与妥协的能力，同时考验与白宫进行沟通、说服与妥协的能力。

第三，本届美国政府带来的新解决方案也不是完全不可行，即“以退为进”的行政调度。这需要白宫通过部门应急预案、内部调配与有限的法规解释，在不越线的前提下增强谈判筹码，同时这意味着对前面两种传统解决方案的挑战，如前所述，容易引发反效果，造成更大的僵局。

综合当前报道的态势来看，一个带有少量政策让步的短CR可能是最现实的止损路径。但由于本届美国领导人个人因素导致的不确定性，也不排除拖行一到两周的情形，依托积累足够民意与市场压力的方式来倒逼达成妥协。但可以确定的是，无论具体时长如何，联邦政府即使恢复运转，也还会在一段时间持续处于风险状态，持续面临“连续CR”与“分项拨款难产”的冲击与挑战，系统性存在于美国治理体系中的结构化的不确定性，难以在短期内消除。

在美国政治传统中，预算本应是“治理的齿轮”，分配预算的过程，是一种对政治过程的润滑，而非阻断。但由于政治极化导致的国内政治结构，预算分配在医保、教育、环保、对外援助等功能性议题的安排，被赋予了高度政治化的象征性，这导致制定和通过美国政府预算的财政程序，变成了某种政治宣誓的仪式，甚至象征功能已经凌驾于治理功能之上，政府关停页因此经历了从一种“非常手段”到一种常态化选项的转变。从治理绩效看，关停的经济损失往往有限而可逆，但对治理信任、文官队伍、机构能力的长期侵蚀却是缓慢而累积的——它们不以季度数据的方式出现，却以某种难以名状但确实可感知的方式渗透入美国联邦政府公共服务的日常。