上任才九个月的特朗普，如何摧毁三权分立？

文 | 丁毅超

2025年9月5日，随着一纸行政命令，美国国防部“正式”更名为战争部。这无疑是特朗普对其宣称的“深层政府”的又一次攻击。通过拆毁二战后美国政府内部为了维持全球霸主秩序所建立的官僚机器，特朗普正在加速重塑美国政府的意识形态基准线。

特朗普的反对者则对此嗤之以鼻，纷纷斥责特朗普违宪，并将向法院提起诉讼。预计事情将很快陷入熟悉的剧本，民主党任命的法官多数暂停行政令，特朗普政府则向上级法院上诉，直至最高法院。

美国两党斗争的白热化已是不争的事实。更为重要的是，特朗普大肆利用行政权扩权的行为更是将三权分立的神话撕下了底裤。正如施米特在几十年前就指出的那样，主权归于决断，三权分立的怪象必然会以斩下另外两个头颅告终。

特朗普的行政令

特朗普养活全球媒体人可能不止是一个笑话，而是一个事实。在上任不到九个月的时间里，特朗普的第二任期给全世界贡献了许多传播素材。从马斯克的政府效率部门再到全球关税战争，特朗普总是能够紧紧扣住全球媒体的心弦，长期霸占头条。特朗普如此高强度的整活以至于他短短消失两三天就引发其身患重病甚至死亡的猜测。事实证明，自由派正道人士同样无法拒绝拥抱他们嗤之以鼻的阴谋论和反智主义（只要是符合他们口味）。

话说回来，特朗普在第二任期中对行政令的使用确实愈发大胆和专业化。大胆之处在于很多行政令几乎就是在破坏法案本意，把擦边球打到了极致。专业之处在于特朗普政府在与民主党法官对抗的过程中卡法律漏洞这块的能力也得到了飞速提升。

新泽西代理检察长任命攻防战就是一个国内民众不大熟悉但特别具有亲切感的例子。特朗普二次上台之后，自然要分封行赏，特朗普忠心耿耿的前私人律师阿丽娜·哈巴（Alina Habba）名列其中。这位在民主党四年司法追杀下久经考验的忠诚战士于4月在参议院提名担任新泽西州联邦检察官。民主党肯定不乐见这一提名，毕竟在3月24日哈巴就已经被任命为代理联邦检察官，并宣布将对新泽西州的民主党籍州长和州检察长进行调查。新泽西州40多位法学教授公开意见书之类的常规舆论武器被投入使用。

问题是代理联邦检察官仍然还是联邦检察官，就现在阿美利加参议院的任命现状，怕不是哈巴代理个一两年都不成问题。7月22日，民主党法官多数的地方法院不得不祭出冷门法条，指出只能由第一助理检察官担任代理联邦检察官，随后特朗普的干将司法部长邦迪迅速解雇了新泽西州联邦第一助理检察官。言下之意不言而喻，法条总没有规定在没有第一助理检察官的情况下应该由谁担任代理联邦检察官。这不由让笔者想起一个经典的官僚制笑话，虽然我没有权利任命代理巡检，但我可以任命委外代理巡检啊。

7月24日，为了避免民主党多数的法院裁定“联邦法律规定，如果一个人的提名提交给参议院，则不得担任代理官员”，特朗普政府果断取消哈巴的参议院提名，让其继续代理下去。8月21日，温和派法官裁定，哈巴的任命无效，但暂缓执行命令；第一助理检察官的解雇是否有效则不予发表意见。简而言之，事情又回到了原点，我们仍然不能知道谁才是真正的代理联邦检察官，但拥有司法部和行政分支背书的哈巴显然处于更强势的地位。

类似的例子还有很多。本文一开始提到的改名战争部亦是如此。根据美国相关法律，国防部的正式更名需要参议院批准。即便没有任何意外，参议院共和党人也要在11月才能完成立法。但特朗普采用了一个非常投机取巧的方案，即“平行称谓”。毕竟没有人规定国防部只能叫国防部，在既可以叫国防部也可以叫战争部的情况下，忠诚于特朗普的国防部长究竟会更多采用哪个称谓是不言而喻的结果。

由此可见，与第一任期相比，第二任期的特朗普政府已不再是官僚主义迷宫的门外汉，它反而频繁地对官僚主义迷宫发起挑战。特朗普政府在8月30日就宣布将采用口袋撤销，削减已经过国会核准的49亿对外援助预算。理由十分简单，由于本财政预算年将在9月30日结束，所以国会没有45天的时间进行表决，所以这批资金自动失效。这种从国会老爷口袋里掏钱的做法不可不谓大胆，以至于如此手段上一次使用还是在1977年。

如果鲍威尔不迅速降息，美联储将会是特朗普下一个攻击的高峰。无论是调查美联储装修预算超支还是以美联储理事欺诈嫌疑将其解雇，都是特朗普政府在利用官僚主义迷宫本身对美联储施加政治压力，这可能会比特朗普直接在社交媒体上的咆哮更为有效。鲍威尔最近日趋弱化的表态也暗示了这一点，毕竟鲍威尔主席也不想因为建筑腐败被调查吧。

行政帝国的扩张

毫无疑问，特朗普第二任期对行政权的使用就是为了实质性架空立法和司法分支对其的制约。在这一点上，民主党人激烈批评“特朗普违宪”是正确的，问题是，二战后哪一任美国总统又不扩张行政权呢？

杜鲁门总统通过行政命令撤除军队种族壁垒，艾森豪威尔政府利用中央情报局在海外进行秘密行动以推翻他国政府，以及肯尼迪政府扩大对古巴的禁运，都展示了总统在外交和军事领域行使单边权力的能力。总不能到特朗普这就变成了行政权滥用，而在其他总统那就是行政事务的正常扩张？

为了更好地解释这一问题。我们有必要重新回到小罗斯福时代。先说结论，美国今日的行政权扩张是由小罗斯福奠基的。由于大萧条的影响，经典自由主义的小政府主张显然得不到大多数民众的欢心。通过创设大量的官僚机构，罗斯福新政成功迫使国会将经济监管权力转移到行政分支。值得一提的是，罗斯福新政也在当时受到了大量法律挑战，甚至被最高法院裁定违宪。但是那又能怎么样？在罗斯福的法院改组计划面前，违宪仅仅也只是违宪。

随之而来的二战为罗斯福的权力扩充提供了更多机遇。罗斯福甚至宣称为了赢得战争，他有必要单方面采取行动超越国会立法。这种权力不仅体现在外事上，也体现在对内部的控制上。以国家安全为名，许多州权和私人权力被国家所接管。

冷战时期亦是如此，在面对苏联大敌的大义下，总统总是拥有扩张权力的合法性。国会的宣战权就是这样被杜鲁门轻而易举地绕过。更不用说911之后，反恐成为了行政扩权的新神主牌。小阿瑟·施莱辛格甚至创造出“帝国总统制”用以描述这一历史进程，一言以蔽之，总统就是民选的皇帝。

在更为形而上学的层面，二战后的帝王式总统反映出的是三权分立的逻辑悖论。洛克在创设三权分立这一理论的同时是与经典自由主义的语境绑定在一起，这一萌芽期的自由主义需要通过尽可能缩小国家权力，反向扩大自己的自由边界。诺齐克的最小国家理论是这种思路的当代表现。

那么如何避免国家权力的扩张就成为了洛克必须解决的问题。三权分立正是在这种背景下提出的。通过将至高无上的主权拆成三份，表面上洛克认为这可以实现不同权力分支的有效制衡，避免其中任何一方做大。但在当时的政治现实下，由贵族老爷们组成的议会成为最终的集体决策者。毕竟国家行为体总是要作出决断，无非是谁做出决断。

问题是，以议会为基础的代议制很难解决议事效率的问题。人多嘴杂是一个管理学事实。在洛克时代，这个问题并不突出。毕竟当时的主权国家并没有特别多的事务需要处理，英国更是连常备军都没有。在这些自由主义精英的设想下，议员应该把尽可能多的时间待在自己的选区里，而不是在议会争夺中央权力。脱胎于英国宪政的阿美利加共和制也具有同样的调性，许多国父甚至在一开始拒绝全国性政党的观念，这样就可以避免一个州将自己的疯狂传染到另一个州。

然而行政事务的不断增多彻底摧毁了这一点。以任命权为例，理论上美国参议院应该对候选人进行个案审查，一个个决定是否通过任命。但由于参议院要处理的事务不断增加，以及机构扩张后需要提名确认的人数实在太多，即便365天天天确认提名都来不及的情况下，国会老爷们不得不创造出批量提名这种方式解决问题。

自此之后，除了某些重点审查人员外，很多相对不那么重要的岗位可以一次集体性通过。可想而知，参议员不可能对对每一个提名人都有足够认知，所谓的任命权也日益僵化，在非高层任命中成为党争工具和仪式行为。

更致命的是，自由主义是以启蒙的原子化个体作为自己的思想基础。经典自由主义者的设想只能是一种空想。在贵族社会中，权力分散于贵族、行会和地方领主等中间机构之中，这些机构充当着抵御中央权威的堤坝。然而，在民主社会中，身份平等的无情力量瓦解了这些机构。公民逐渐成为一个由孤立、同质化的个体组成的群体。

当旧的等级制度和社团机构被废除时，权力真空随之产生。当地方事务因管理阶层的消失或社区精神的减弱而无法由分权体系管理时，一个单一的、中央的权力就成为一个合乎逻辑且必要的事实。

在行政事务的爆炸性增长和思想动因的内外夹击下，三权分立不能说是丢盔卸甲，也是逐渐后撤。行政权扩张也不只是美国的表现，在西方甚至全世界也都具有类似的趋向。

从这一点看，特朗普和前任总统们没有太多区别。前人栽树，后人乘凉。没有杜鲁门绕过国会开战，就没有克林顿绕过国会轰炸南联盟，自然也不会由特朗普绕过国会轰炸伊朗。特朗普只不过继承了美国历任总统所扩张的权力，并且试图进一步扩大。

“深层政府”才是特朗普扩充行政权引起如此大争议的主要诱因。“深层政府”本质上是严肃的政治哲学问题。它来源于霍布斯奠定近代政治制度遗留下来的基本问题，即国家是否是纯粹中立化的政治工具。至少在构建初期，包括霍布斯和洛克这样的思想家倾向同意这一点。选举因而被理解为争夺中立的国家机器行使自己的意志。

但在今日看来，中立的国家机器本身是一种幻觉。国家机器的设置就会与特定的意识形态有关。或者更明确地说，今日美国的政府机器是为冷战后自由主义霸权的美国所设置的。所以它需要将国际开发署独立出来，也需要维持一整套被称之为“民主党国际”的政府配套机构。这直接表现为华盛顿特区的公务员对民主党压倒性的支持。

很多人没有这种理论视野，但直觉上能够发现不对劲。所以在实践上，“深层政府”传播为一种弱化的阴谋论，即政府里一小撮人把持朝政。

特朗普巧妙地利用阴谋论将中立国家机器的问题凸显出来，并将其攻击目标从理念具体化为人，这使得他的斗争显得更加具象化和富有煽动性。甚至特朗普的目标已不在满足于简单扩权，而是彻底颠覆二战后美国国家机器的意识形态基准点。

这是理解特朗普如此强烈呼唤政治忠诚的原因；作为旧范式的颠覆者，他需要这些忠诚者巩固自己的政治遗产，避免旧范式支持者的反攻倒算。这也是笔者始终认为马斯克的政府效率部门无法成事的关键。MAGA想要削减的只是自由主义霸权美国机器的开支，而不是真的对小政府有意识形态般的热爱。

跨国资本与“黄金护照”

这几天特朗普又整了两个新活，一是对H1B签证征收高额申请费，一是推出自愿向美国商务部捐赠一百万美元的方式即可快速获取永居权乃至公民身份的“特朗普黄金卡”。这两个政策同样充满特朗普粗暴又鲜明的个人风格，但背后昭示的仍是上文中的逻辑：新自由主义全球化被MAGA抛弃后，国家权力也不再是新自理论中的最小化或中立，而是彻底成为一种工具。通过向富有的外国人收取巨额费用，将这笔资金用于美国的商业和产业，从而变相地从全球富人那里获取资金，以支持国内经济。

新自由主义全球化时代，美国虽然获得霸权地位，但跨国资本流动也同样难治，最终反噬其身。民主党也不是没看到这一点，拜登时代，耶伦提出了“全球最低企业税率”设想，目前就是为了抑制资本的跨国流动。问题是不管是从美国自身还是国际现实来看，这在眼前都缺乏执行落地的可能。

特朗普的做法就直接得多。细心的读者很快会注意到，特朗普的关税协议往往伴随着大量对美国投资的许诺。这些外国资本不仅需要开放自己的市场给美国，还需要通过对美投资加强美国制造业的实力。美欧协议就是最典型的表现。这份协议是如此屈辱，以至于欧洲人自己都开始了大清百年屈辱的政治隐喻，将这份美欧协议视为未来一系列不平等条约的开端。

正是在这一意义上，特朗普才能一方面大力施压美联储降息，一方面不担心资本外流。毕竟按照传统经济学理解，一旦美国降息，将导致资本向新兴市场流动寻求更高利润。这当然会包括本来用以投资美国制造业的资本。

特朗普则通过关税协议强制锁定了外国资本的流出，迫使它们必须拿出真金白银投资美国制造业。绝大多数国家没有力量抵抗美国的惩罚性关税是一个基本事实。如果说我国曾经是用市场换技术，那么特朗普就是用压倒性力量换投资。可以说，当市场的伪装被撕下，只剩下资本的赤裸权力时，它不再需要自由作为掩护，而是可以与威权主义和民族主义直接结合。

所以鲍威尔不松口降息自然成为特朗普整体政策的眼中钉。说到这里，笔者就不得不提及一个颇具讽刺性的事实，鲍威尔恰恰是特朗普在第一任期的重要提名。许多亲民主党的主要媒体则抓住鲍威尔的法学背景，认为他缺乏担任美联储掌门人的能力，到了今日，主流媒体成为了鲍威尔的捍卫者，高喊保卫美联储的独立性和专业性；特朗普则对自己曾经提名的人选大加攻击。

可以预见的是，随着政治压力的不断增大，鲍威尔最终松口降息只是时间问题。美国制造业能不能在这轮宽松中获得喘息之机尚需观察，但许多资本想尽办法变相跑路也是不争的事实。毕竟比起让资本不赚钱，让资本少赚钱更令资产持有者痛苦。

去主权监管化的比特币就成为了这些人的心头好。货币宽松增加了市场流动性，但通过将流动性注入加密货币，资本形成了一个自我强化的反馈回路，即国家试图通过其既定的金融杠杆来控制国民经济的行为，反而直接增强了去中心化的外围力量。国家在中心位置进行的经济管理，无意中却巩固了去中心化边缘的力量，从而成为其自身颠覆的非自愿催化剂。

这对我国的跨国资本流动问题同样有着重要启示。在特朗普推出“黄金卡”之前，中国富人们就已经在追求所谓的“黄金护照”了。我国的加密货币热潮已经过去，但随着量化宽松时代的即将来临，不少人也显示出跃跃欲试的态度。在我国监管严格的情况下，购买加勒比小国黄金护照就被视为一条通向财富自由的康庄大道，孙宇晨是这一道路的成功案例。

从宏观上看，富人通过这些计划合法避税，直接削弱了国家的税收基础。这导致国家提供基本公共物品和服务的财政能力下降，而这些服务（如国防、法律执行和关键基础设施）是自由市场没有动力提供的。这意味着主权国家最终会以某种方式加强对加密货币终端消费者的控制权。

但这种金融投机本身的风险也不可估量。加密货币虽然提供了金融自主权，但因其高波动性和缺乏政府支持而成为高风险投资。与传统银行存款保险（FDIC）或信用卡支付的争议解决机制不同，加密货币交易通常不可逆转且缺乏法律追索权。这使得普通公众极易受到欺诈和诈骗的伤害，而这些诈骗在加密货币领域猖獗存在。

富人脱离了主权是一种自由，他们能够购买主权的益处而无需承担主权的责任。但对另一些不那么有权势的人而言，他们在被剥夺了国家保护的同时，暴露在一个缺乏传统国家体系所提供的法律和消费者保护的金融体系中，就像翻山越岭进入美利坚一样，成功与死亡只有一线之隔。

后自由主义时代的美国困境

特朗普的 “行政帝国” 构建，不仅是美国近代以来行政权扩张历史的延续，也成为后自由主义时代美国困境的集中镜像。特朗普的特殊性在于，他不再满足于对行政权的常规扩容，而是试图彻底打碎二战后为自由主义霸权搭建的国家机器，重新夺回国家控制权的方向盘。

特朗普确实是颠覆者，同样不可否认的是，他对美国未来有自己的观察视角。他与自己同时代大多数的政商精英不同，对自由主义霸权下的美国怀有更多忧虑。这种忧虑促使他最终投身政治领域，成为当代民粹主义无可置疑的头号人物。自由派对特朗普简单的脸谱化分析只会一次次归于失败，并且日益落入阴谋论的深渊。问题是，在自由霸权无可挽回的衰败中，美国究竟应该如何构建自己后自由主义时代的新秩序。

特朗普的尝试究竟是拯救美国的孤注一掷，还是将其拖入更深分裂的冒险，尚无定论。但可以肯定的是，他所暴露的问题已是后自由主义时代美国无法回避的核心命题。美国若不能在权力制衡与治理效率、主权权威与资本流动之间找到新的平衡点，特朗普的“行政帝国”或许不会是终点，而只是美国制度转型阵痛的开始，其涟漪也将持续扰动全球秩序的根基。