李妍、梅阳：总统加税，法院叫停——白宫“硬刚”司法的胜算几何？

　　编者按 ·  2025.05.29

　　2025年5月28日，美国国际贸易法院（CIT）裁定特朗普政府关税政策越权，将争议推向美国宪政核心。这场司法审查看似围绕贸易政策合法性，实则是三权分立框架下行政权与立法权的激烈博弈，更考验着美国制度在全球化退潮期的调适能力。

　　CIT以宪法为依据，指出特朗普政府援引《国际紧急经济权力法》为普遍加税辩护，是对 “国家紧急状态” 的过度诠释，突破法律边界，违背国会授权核心要求。然而裁决公布后，特朗普政府迅速上诉至联邦巡回上诉法院（CAFC），鉴于CAFC此前对总统裁量权的宽容态度，结果充满变数。

　　此案不仅关乎关税措施存废，更将影响未来总统贸易权力逻辑。在民粹主义与逆全球化背景下，它折射出美国制度的内在张力，其最终走向将持续叩问三权分立体制的现代适应性，值得从多维度持续关注。

　　2025年5月28日，美国国际贸易法院（CIT）就多起针对特朗普政府4月2日宣布的一揽子关税政策的诉讼作出裁决，认定总统行为超越法定权限，裁定相关关税措施暂停实施。法院明确指出，美国宪法赋予国会对外贸易和关税的专属权力，总统即便在宣称的紧急状态下也无权绕过国会自行对进口普遍征税，其行政权亦不得凌驾于立法授权之上。CIT合议庭在判决书中强调：“法院无意评判总统以关税作为谈判筹码的智慧或有效性。问题在于，此类手段之所以不可行，并非因为其结果不当，而是因为联邦法律并未赋予总统此等权力”。根据裁决，法院认定特朗普政府试图依据《国际紧急经济权力法》（IEEPA）推行所谓“全球性关税令”“报复性关税令”及“涉贩运关税令”、单方面对几乎所有贸易伙伴加征普遍性进口关税的行为已构成越权，属于对IEEPA的扩大解释与滥用。

　　该裁决对行政部门具有约束力，但特朗普政府在判决公布数分钟内即提出上诉，案件将移交联邦巡回上诉法院（CAFC）。值得注意的是，CAFC曾于2021年推翻CIT对“土耳其钢铁加税案”的限制性裁定，认可总统基于国家安全对特定进口产品调整关税的裁量空间。此番再度交锋，标志着美国行政与司法在紧急状态贸易权适用边界上的博弈日益尖锐。一方面，白宫试图藉由“国家经济安全”叙事扩展对外贸易政策的行政控制权；另一方面，司法体系则在试图重申对总统贸易权的法律框定。而关税作为具有财政、外交与国家安全三重属性的权力工具，其适用边界更是成为美司法体系的争议焦点。该判例的走向，或将影响未来美国关税机制的授权逻辑与贸易政策的决策机制。

　　2018年在美国首都华盛顿拍摄的土耳其驻美国大使馆（图源：新华社）

　　关税打到法院去？

　　美国国际贸易法院有多大权力？

　　美国国际贸易法院（CIT）是联邦宪法第三条框架下设立的专门法院，由国会通过《1980年海关法院法》具体授权成立，具有专门司法管辖权，处理涉及关税、进口税费、贸易救济等对外贸易事项的民事案件。按照《美国法典》第28编§1581规定，CIT可以审理进口商、贸易利益相关方对美国政府各部门贸易行动提起的诉讼，包括质疑海关税费征收、贸易救济措施是否合法，以及对总统贸易行动在授权内的司法审查。法院总部设于纽约，但其裁判效力具有全国范围，三法官合议庭可就涉及宪法或重大政策问题作出判决，并可发布对行政机关具有约束力的全国性禁令。

　　CIT并不隶属于行政机构，也不受总统指挥，其判决和禁令对涉及的行政机构具有同等法律效力，就像联邦地区法院判令行政机关行为违法时后者必须遵守一样。

　　IEEPA不是“万能钥匙”：

　　总统加税为何被判越权？

　　特朗普引用《国际紧急经济权力法》

　　实施普遍关税为越权行为

　　CIT认为，特朗普试图依据《国际紧急经济权力法》（IEEPA）征收普遍性“对等关税”缺乏法律基础。IEEPA仅授权总统在“国家紧急状态”下应对“非同寻常和异常的对外威胁”，传统适用对象为敌对国家或恐怖组织的资产冻结或出口限制。特朗普系首位尝试以该法为依据普遍加税的总统，法院认定其解释“紧急状态”的范围过于宽泛。尤其指出，美国自1976年以来连续49年贸易逆差，贸易逆差早已是“持续性经济现象”，不构成IEEPA所指“异常威胁”，无法构成征税合法依据。

　　且根据最高法院近年来发展出的重大问题原则（Major Questions Doctrine）与非授权原则（Nondelegation Doctrine），涉及重大经济或政治影响的行政行为需有国会明确授权，且国会不能将立法权过度委托给行政部门，若IEEPA允许总统在缺乏国会清晰授权的情况下随意征收关税，将构成违宪的权力委托。

　　多方诉讼增强法院审查正当性

　　此次裁决建立在广泛的社会与政治诉讼基础之上。对等关税出台后，5家美中小企业向美国国际贸易法院起诉称，特朗普政府未经过国会授权即对其商品征收额外关税，造成运营成本激增、供应链紊乱，已对其企业甚至行业构成实际损害。政治层面，2025年4月23日，来自12个州的总检察长（包括纽约、俄勒冈、亚利桑那等州）向CIT联合起诉联邦政府，指控特朗普关税行为缺乏事实基础和法律依据，为“未经授权的一时兴起”，要求CIT认定“对等关税”违法并禁止实施。

　　CIT基于《美国法典》第28编§1581所赋予的司法权，确认其有权受理此类贸易争议，并组建三人合议庭，认定原告企业确实存在潜在经济损害，且总统未能在IEEPA框架下合理说明“非同寻常和异常的国家威胁”，因而裁定其行政行为超越法定授权边界，构成对国会立法权的侵蚀。

　　2025年4月19日，人们在美国首都华盛顿白宫门前针对特朗普“对等关税”进行抗议（图源：新华社）

　　法院裁决有没有用？会不会变？

　　法律层面，裁决具有立即生效效力

　　根据《美国法典》第28编第1581条及《1980年海关法院法》，美国国际贸易法院（CIT）作为宪法第三条设立的联邦法院，其三法官合议庭作出的裁决对行政机关具有直接法律效力，裁决一经发布即为正式生效判决。裁决生效后，特朗普政府不得再指令海关执行新关税措施，原行政令在法律上陷入冻结状态，直至上诉结果出炉。

　　司法部质疑起诉企业资格，

　　意图削弱裁决基础

　　针对CIT的裁决，美国司法部发函回应，质疑五家中小企业作为原告的“起诉资格”，主张其并未实际缴纳新关税，仅基于“未来将受损”的推测发起诉讼，难以构成联邦诉讼所要求的“实际且具体损害”。此外，司法部强调，IEEPA赋予总统在国家紧急状态下广泛权力，是否构成“异常与非同寻常的威胁”属政治判断，应归属行政与国会范畴，不属于司法审查范畴，主张CIT将此类问题归为“政治问题不可审理”，不应干预。该表态虽不会改变裁决结果，但可见司法部以期从可审范围和原告资格的程序上推翻CIT裁决。

　　白宫迅速上诉并

　　重申“对等关税”必要性

　　裁决公布不久，特朗普政府即向联邦巡回上诉法院（CAFC）提交上诉通知，启动上诉程序。同时，特朗普政府公开发声称，美国长期贸易逆差摧毁本国制造业、冲击工人家庭、削弱国防工业，明确表示贸易逆差已构成国家经济安全威胁，符合IEEPA授权启动紧急经济措施的条件。特朗普指出，其加征“对等关税”正是对其他国家长期施加不对称贸易壁垒的对价回应，政策目标在于恢复公平竞争与工业基础，并称总统本应拥有在国家经济面临系统性冲击时采取紧急关税的裁量权。白宫强调，该政策并非征税目的本身，而是恢复对等贸易谈判地位与公平市场规则，实为国家利益下的必要策略。

　　联邦巡回上诉法院存在

　　推翻美国国际贸易法院裁决的先例

　　从司法实践看，联邦巡回上诉法院历来对总统在贸易领域的行政裁量权保持相对宽容，且与CIT在总统关税权界定上存在明确分歧与先例，最具代表性的是2018年土耳其钢铁进口商Transpacific Steel LLC对特朗普加征钢铁税的诉讼案。

　　2018年3月，特朗普政府依据《1962年贸易扩展法》第232条，对全球钢铁进口征收25%关税，随后在2018年8月发布第9772号总统公告，将土耳其钢铁关税单方面提高至50%。对此，CIT曾裁定，特朗普对土耳其“加码”关税的行为违反了232条款中总统90天决定期限的强制要求，属于越权调整，且也违反了土耳其钢材进口商享有的平等保护权利。判决指出特朗普一旦错过时限，即无权单独追加关税。但在2021年，该案上诉至联邦巡回上诉法院（CAFC）后，CAFC作出逆转裁定，认为总统对土耳其钢铁税作出的后续调整“在既定政策框架内”，并未越权，允许总统在同一政策目标下“动态微调”关税措施。

　　先例说明，CAFC倾向于认定总统在“国家安全”或“经济安全”名义下施加的关税措施属于政策范畴，法院不宜过度介入总统紧急授权行为。由此推断，特朗普政府此次在CAFC上诉中获得部分或全部逆转裁决的概率不可低估，特别是在上诉焦点落在IEEPA“紧急状态判断”是否属司法审查范围这一争议点上。

　　特朗普宣布国家紧急状态 全面征收关税（图源：央视新闻）

　　结语：行政越界，还是司法干预？

　　贸易政策或将成为宪政议题

　　美国国际贸易法院的裁决具有明确法律效力，在现阶段对特朗普政府的“对等关税”政策实施可形成短时间的阻断。但鉴于联邦巡回上诉法院具有推翻前述国际贸易法院裁决的权力，并曾在2018年相关案例中支持总统提升关税的行为，该裁决是否最终生效仍存在变数。在特朗普政府上诉成功的可能性不低的前提下，相关利益方仍需做好政策重启准备。

　　且综合来看，此次“对等关税案”实质上已从一个贸易政策争议，上升为关税决策权的宪政分工问题。一方面，总统主张其在经济安全领域拥有高度裁量，另一方面，法院则试图重申关税作为国会“立法核心职能”不可被行政越界侵占。本案最终走向，将直接影响总统未来是否仍可动用IEEPA、232、301等授权工具任意调整关税政策，也关系到美国三权分立机制在全球化与逆全球化冲击下的自我调适能力。

　　本文作者

　　李妍：香港中文大学（深圳）前海国际事务研究院学生助理。

　　梅阳：香港中文大学（深圳）前海国际事务研究院助理院长、副研究员。

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