孔繁斌 | 构建适应全过程人民民主的政府治理能力

孔繁斌｜南京大学政府管理学院院长、教授

本文原载《探索与争鸣》2024年第8期

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孔繁斌

从世界范围比较近代文明治理制度的嬗变，我们不难发现中国的人民代表大会制度在国家治理体系现代化中发挥着拱门石的作用，而且因人民代表大会制度充分体现出合目的性与合规律性的融合，也成为新中国国家建构的象征和政治认同的标识。新时代以来，党的创新理论推进了对人民代表大会制度的理解，更加坚定地阐释了党的领导、人民当家作主和依法治国相统一的政治原则，并通过以人民为中心的发展思维揭示了人民代表大会制度所具有的全过程人民民主特质。如果说人民代表大会制度构筑了国家治理的制度优势，那么在全过程人民民主重大理念指导下，国家治理现代化的价值、制度和能力将进一步完善，并在创新探索中形成人类文明治理的新范式。

时至今日，治理的现代化已经发展到一个需要走向以人民为中心的调整时刻，政府和公众之间应构建高质量的交往互动关系，将人民有权、政府有能的公共治理体制机制落到制度创新和政策过程的实处，从而推进适应全过程人民民主重大理念的政府治理能力的提升，使治理效能获得时代性的发展。在治理效能发展和治理能力创新实践中，理论赋能的问题值得我们予以足够的关注，以人民为中心的发展思维不仅是一个政治哲学的命题，同时也是一个政治能力构建问题，因为只有切合以人民为中心的治理能力才符合国家治理现代化的内在要求。遵循这一认知思路，本文将尝试讨论在全过程人民民主重大理念影响下有关政府治理能力的三个问题，其目的既在于为全过程人民民主探索重要的实践应用场景，又考虑政府治理能力的改进如何回应民主价值的期待，并且重在理解和揭示全过程人民民主重大理念对深化行政体制改革的引领和促进作用。

全过程人民民主重大理念赋能政府治理

作为民主的一种新的认知范式，全过程人民民主应该说是对社会主义民主的一种时代性表达，也是人民代表大会制度精神的一种理论表达，它更加明确地表征了人民当家作主的制度规则和过程特征，并将关于社会主义民主的认知从本质主义延展至行动主义。除了在规范性上可以作出延展性理解，在功能性上全过程人民民主也极大地延展了应用空间，呈现出完整的民主治理的运行链。全过程人民民主是对既往民主制度的历史性改革，使得“人民有权”的政治价值理念能够在治理全场景中得以存在。当然，这项改革要取得成功必须指向一个十分现实而明确的目标，或需要应对一项严峻的挑战，即如何使政府治理能力适应全过程人民民主的规范性价值。换言之，全过程人民民主之于政府治理能力的时代性建构，具有理论赋能的功效——通过改变影响政府治理的政治思维而获得治理能力的重构，进而协调代议制政治中政府和公众之间那些需要与时俱进的关系。

影响政府官员治理的政治思维，在这里主要就是指全过程人民民主理论。现代政府作为维持公共生活、促进公共价值发展的一种制度机制或组织机器，需要在一个更加充分和完整的委托代理链中去审视和衡量其运行质量。传统的代议制政府的认知重心落脚在政府组织自身的构建，于实践中具体化为理性官僚组织问题，这对于有效完成公众委托事项是必不可少的条件，但却不是充分必要条件。因此支配政府治理的政治思维有必要作出调整，并将公共权力行使而不是获得作为调整的方向，在政府官僚组织之外更多关注政府代理行动如何合法有效地履行。这里试从管理本位向服务本位的转换、制度理性与事件理性相互融合这两个具体领域展开阐释。

其一，管理本位向服务本位的转换。全过程人民民主是对民主时代性价值的阐述和概念呈现，其政治意涵应该说与以人民为中心具有等值性。多年来，在治理实践的真实世界中，以人民为中心在其否定性陈述意义上，无疑是含有政府的施政过程须摆脱以官僚制组织的管理本位为中心的意思。以管理者为本位是指政府施政行为拘泥于自身的利益考虑，管理者以满足自身的利益和便利为首要原则确定治理行动方案，其结果往往是公众行政负担的加剧以至于合法权益的实现成本很高。而深究其原因，似乎与缺乏全过程人民民主的政治思维密切相关，因此政府施政行动中只有竭力自我克制和自我革命，致力于建构服务本位的能力模式，才能缓解政府与公众之间的价值冲突和紧张，找出赢得施政声誉的行动机制。

其二，制度理性与事件理性的融合。传统政治学对代议制政府讨论的目标主要是体制问题，亦即是一个制度理性的谋划，但政府职责的实际履行却是制度理性约束下科层组织的自主治理行动，这是一个事件理性的谋划。尽管制度理性确保了政府运转的秩序，为公共服务质量提升提供了保障，但任何一项公共问题的有效解决都是高度情境性的事件分析和应对过程，制度理性的功效须融合在具体事件情境中才能生成为具体的治理能力。因此，公共治理者须重塑心智，不仅应该考虑制度设计如何维护人民群众的合法权益，而且亟待提高具体问题解决中蕴含的民主治理能力，避免程序上解决了问题但事实上回避问题的窘境，有办法矫治客观上仍旧存在的“抽象肯定，具体否定”这些怪现象。全过程人民民主重大理念影响下的政府治理创新，特别需要聚焦将民主价值延伸到政策执行的事件理性之中，事件理性是政府与公众互动的终端，将这一终端带进全过程人民民主，才能赢得公众对公共政策的认同。

全过程人民民主重大理念作为支配政府治理行动的一种价值力量，为政府治理能力的结构性改进预备了规范性要求，例如新时代以来政务服务改革创新的典型案例，有力地证明了服务能力改进背后的全过程人民民主的价值力量。在一定意义上，全过程人民民主重大理念赋予了公共治理者一种积极回应文明治理的精神和智慧。

政府治理能力重构的发展性议题

治理能力的现代化是中国式现代化的关键因素，国家能力的研究表明，政府治理是国家能力的直接体现和反映，也是国家能力的终端，现代化进程中持续的国家再建构运动已经从对民族国家的关怀转向治理共同体的建设。当然，人类治理的行动无一不是在确定的政治思维引导下开展的，这包含人类应该依据怎样的价值选择治理方式、如何在变革的环境中调整治理的结构、治理的结果会对社会不同群体的行为产生怎样的影响，等等。从社会科学研究中的预测和控制这两个根本目的来看，政府治理行动在中国之治中须时刻以人民群众合法权益的维护和发展为正当性，并对人民群众合法权益面临的风险予以有效控制。从这个角度理解，全过程人民民主更能彰显民主价值的现代意义，即全过程人民民主的涵盖不仅是结构性的而且是时间性的，在中国话语体系中，我们时常讲的对历史负责这句话应该含有对人民群众在社会变迁和发展中的合法权益承担责任之意。因此，全过程人民民主也意味着政府必须拥有在不确定环境下维护公众合法权益的能力。基于对全过程人民民主的这一理解，这里尝试分析几个在不确定环境下政府需要重构的治理能力。

第一，敬民之心的伦理能力。全过程人民民主以理论形态出场，并非逻辑推论的结果，而是对新时代中国政府治理改革创新实践的总结，这一民主认知新范式的形成，表达了在人类治理的一个关键转折时刻涌现的对民主发展的理解，这也是一种更接近实现人民民主本质的理解。在新时代政府治理改革创新实践中，中国政府对管理本位的治理模式卓有成效的改革，历史性地将法治政府、责任政府和服务型政府的建设推向了一个前所未有的高度，深刻地改变了政府和公众之间的关系状态，“门难进，脸难看，事难办”的管理本位职能履行弊端得到有效治理，服务本位的政府职责履行方式彻底改变了公民个人、法人和其他社会组织的行政负担，公共事务管理中政府权力的自我克制和公众权益更便捷的实现已经成为中国行政体制改革的巨大成效。反思这一成就的取得，不难发现“敬民之心”“简政之道”的行政伦理意识在其中发挥了积极的作用，服务本位的治理模式实质上也是一种适应于现代社会需要、体现对公众权利高度尊重的责任伦理的形成。公共行政学的研究一再表明，现代政府对责任伦理的建构，敬民之心的公共伦理释义，可以简约地理解为敬畏公众的期待并在其中重新完成政府的自我认同。从民主发展史来分析，民主、责任和伦理是密不可分的，全过程人民民主的政治思维吁求与之相适应的政府伦理的出场。

市民在雄安政务服务中心内办理业务

图源：新华社

第二，认知真实公众的沟通能力。黑格尔在论及认识论之复杂时说过“熟知并非真知”的名言，意指看似熟悉的事物人们不见得真正知悉它，在公共事务进入“乌卡”时代后，我们深刻感受到黑格尔这句名言的力量。政府治理的目的在于通过解决具体公共问题而维护公共价值，同时体现权力运用的正义性，但其前提在于对公众有着真实性的而不是象征性的了解。在“乌卡”时代，公众之于政府是一个“熟悉的陌生人”，即在某个政策情境下对其有所了解，但同样的公众群体在其他政策情境下就可能变成陌生人，如果教条式地将公众当作刻板的行政相对人，那么公共管理行动就容易因专业主义的偏见陷入想当然的误区，出现因误读公众而招致治理的失败。因此，全过程人民民主对治理行为提出的一项要求，即是需要提高对公众全景式的接触和了解的意识和能力，借助数字治理手段识别不同政策情境下公众身份的变化。政府治理的改革创新，无论是敏捷治理、精准治理还是政策可及性的提高，均离不开对公众这一“熟悉的陌生人”作出时空的动态了解，在全过程人民民主时代，这应该成为政府治理亟待形成的一种特殊能力。

第三，非意图后果的预见能力。无论是在封闭还是开放的治理环境中，政府治理的任何行动都会出现非意图性后果，即一项政策的实施或一个具体治理行动的展开，在目标群体中不仅会出现与政策目标同向的行动，而且会出现种种与政策目标不一致的公众行动。非意图后果在改革创新中尤其需要政府治理者予以足够关注，经验事实往往表明，治理行动经常出现“按下葫芦浮起瓢”或者“在解决一个问题的同时引发了更多问题”的现象，有些非意图后果可能使得政策执行有损公众合法权益，有些非意图后果甚至引发稳定风险。治理环境变动迅速，治理项目蕴含着多目标冲突，或决策缺乏非意图后果的预见能力，都容易使得治理陷入困境。在传统科层治理的责任体系中，非意图后果在责任追求意义上，因其并非是权力滥用、不作为，也在根本上算不上一种行政过失，但终究因非意图后果的存在使得公共利益受损，所以需要在政府治理能力构建中关注非意图后果问题。从行政伦理学上分析，关注非意图后果属于伦理主体的预见性责任范畴，但这往往是被忽视的因素，充分地贯彻全过程人民民主则必然将这一预见责任能力的养成列为改革的重要议题，对非意图后果的负责是对服务型政府建设的一项挑战。

适应全过程人民民主的政府治理能力构建途径

纵观人类治理文明在近代完成的转换，其共时性的认知如果置于民主价值之上，这可能是没有太多异议的，但以代议制政府作为拱门石的民主治理在今天面临的挑战则需要通过全过程人民民主的政治思维予以调适，这实质上是对代议制政府治理的一场历史性改革，其核心要旨是将官僚科层制的负功能从代议制政府组织和运行中予以清除。随着全过程人民民主对政府治理价值、组织和运作的系统性嵌入和相关改革的深入，政府治理能力的结构性转换不仅是可期待的目标，同时也将开启中国之治中民主治理理论的探索。

在国家治理现代化总体进程中，具体探索适应全过程人民民主的政府治理能力构建问题，有其独有的意义和价值，主要包括：（1）政府治理是国家意志实现不可替代的途径，理论上反对科层化治理的声音从未断绝，但最后的结果是不断的改革和创新；（2）以全过程人民民主影响政府改革创新，可以在政府与公众关系这一现代性社会关键的政治维度开展创造性试验，从而识别出官僚科层之弊的价值根源，使得民主价值在全过程人民民主定位上重获认同；（3）政府治理能力是政府行为对公众权益实现状况的影响，只有良善的能力才符合以人民为中心的政治期待，落脚于政府治理能力回应全过程人民民主的实践，这实质上是对全过程人民民主实现途径的探索。因此，本文从公共管理学立场对适应全过程人民民主的政府治理能力的思考，有别于纯粹的政治学理论的分析进路，但在治理文明的实践中一切政治理论的思考都应有效注入政府治理及其能力构建之中才有意义。

构建适应全过程人民民主的政府治理能力，既存在困境但也不乏积极的途径，回溯新时代政府治理现代化的实践，结合行政体制改革的发展轨迹和演进目标，本文对适用于全过程人民民主的政府治理能力构建途径略作思考。

第一，在治理共同体发展中构建。共同体—治理是一组认知人类治理演化的组合性视角，共同体和治理是相互构建、相互适应的，国家治理现代化也意味着人民治理共同体的再造。在这样的认知基础上，适应全过程人民民主的政府治理能力构建就包含着合目的性与合规律性的双重意义。合目的性是说政府治理能力结构性的改进是人民治理共同体的价值要求，而合规律性则表明治理文明落脚于政府治理能力是被实践证明的应然之路。

第二，在高效协同履职探索中构建。传统官僚科层的弊端之一在于层级和部门之间缺乏履职协同效应，难以面向公众合法权益的维护自觉形成整体性行动。当今政府治理能力的重构并非以提升公共管理者个体伦理和业务素质为要旨，而是以跨层级、跨地域、跨部门、跨业务、跨领域的复杂协同为突破口，全过程人民民主提供的规范性价值力量为高效协同的履职改革创新提供了合法性压力和动力。

第三，在与公众沟通中构建。以人民为中心的一个操作性认知，就是公共治理者能够在与公众之间交互的、开放的信息交流中作出决策，政府良性治理的能力之一展现为治理者以关爱与尊重的态度倾听民众心声的能力，避免在“熟悉的陌生人”映像中作出背离全过程人民民主理念的行为，因此解决公众接触能力的危机是目前政府能力构建的关键。