张贤明 | 人大协商：协商民主在人大制度中的实践

张贤明｜吉林大学行政学院院长，教育部长江学者特聘教授

本文原载《探索与争鸣》2024年第8期

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张贤明

协商民主是实践全过程人民民主的重要形式，人民代表大会制度作为全过程人民民主的核心组成和重要支撑，也必然要承担社会主义协商民主的功能、有着社会主义协商民主的基本实践。社会主义协商民主全方位地植根于国家治理体系的多元主体和国家治理领域的不同场景之中，人大协商是社会主义协商民主体系的七大支柱之一。事实上，在人民代表大会制度的发展历程中，民主协商已经深深嵌入在其制度结构和运行机制之中，人大协商就是协商民主机制在人大制度框架及人大具体工作中的嵌入和运用。那种认为人民代表大会制度是选举民主、人民政协制度是协商民主的观点，显然是对全过程人民民主的一种简单化机械式的理解。在人民代表大会制度范围内，不是只有选举民主这一单一选择，也要采取协商民主的方式，即“选举＋协商”的民主形式，两种民主形式相互配合才能真正保障人民当家作主、推进全过程人民民主。

人大协商的基本前提与制度优势

社会主义协商民主体系建设是各类协商形式的统筹推进，旨在实现协商民主在国家治理中多层级、全领域的全覆盖，这是协商民主在人民代表大会制度中生根发芽、发展完善的基本前提。社会主义协商民主是全过程人民民主的重要实践形式，就必然带有全过程的特质，实践于多层级的民主运作界面，构建系统化民主运行流程，呈现多元化的操作形式。习近平总书记指出：“社会主义协商民主，应该是实实在在的、而不是做样子的，应该是全方位的、而不是局限在某个方面的，应该是全国上上下下都要做的、而不是局限在某一级的。”这意味着社会主义协商民主体系是一个系统集成、环节互嵌的体系，只有协同推进各主体和平台均纳入协商民主体系之中，才能使其发挥整体效能。

大型政论专题片《将改革进行到底》第三集《人民民主新境界》

图源：央视网

社会主义协商民主的内涵和实践已经超越了传统的政治协商范畴。统筹推进政党协商、人大协商、政府协商、政协协商等七大协商，体现了社会主义协商民主的全覆盖特征与体系性优势。西方协商民主受到理论界批评的原因之一在于，特定场景中的协商民主会弱化“民主”的价值，使协商成为封闭的“精英俱乐部”。西方协商民主理论在反思中提出的“协商系统”概念，旨在通过边界突破来拓展协商概念内涵和观念界限，通过子系统间的分工合作与反复协商，使普通公民的声音和主张在不同场域间展开交流和互动。社会主义协商民主体系本身就是一个系统，形成了多元主体联动的协商民主体系，在政治生活和社会生活中广泛搭建起协商的平台和渠道，在社会各界的充分协商中推进国家治理现代化。

人民代表大会制度是人民当家作主制度体系中的根本政治制度，人大协商在协商民主体系中也具有根本性意义。人大协商将协商民主引入到人大工作之中，强调各级人大坚持党的领导，在重大决策之前与决策之中根据需要进行充分协商，既避免单纯投票的民主形式的弊端，有利于“既尊重多数人的意愿，又照顾少数人的合理要求，广纳群言、广集民智，增进共识、增强合力”，确保立法决策等各项工作的科学性、发挥人大协商的制度优势。在此意义上，人大协商能够在公共权力领域和社会公共领域中同时发力，促进民主参与的广泛性以及政治沟通的流畅性。在人大工作中运用好人大协商，是人民当家作主在国家政治生活和社会生活中的具体实践，也是中国特色社会主义协商民主发挥制度优势的有效路径。

人大协商的价值基准与功能定位

全过程人民民主超越西式民主的核心价值在于它坚守民主的原真性价值，将人民置于民主价值和实践的核心位置。这不仅是马克思主义民主观的基本观点，也汲取了中华优秀传统文化中“民本”思想的精髓，在“以人民为中心”的价值中实现民主与民生、民本与民权的有机统一。可以说，人大协商深刻反映出以人民为中心的价值内涵，是主权在民的生动实现形式。

人大协商是全过程人民民主制度体系和民主实践的明确规定和重要环节，旨在落实以人民为中心的价值，实现科学审视民意、科学回应民意的目标。从民主制度的角度来看，人大制度本身就是人民主权原则的具体体现。“中华人民共和国的一切权力属于人民”的主权在民理念不仅是人大协商的最根本原则，也是其追求的最终价值目标。各级人大通过引入协商机制“广开言路”，广泛倾听各种不同观点，容纳社会各方面的不同建议和立场，不断加强人大立法工作的开放性、包容性，使人大立法获得百姓的认同，强化人大决策工作的民主内涵及合法性地位。在此意义上，人大协商的目标就是通过增强人大行使职权过程中公民的民主参与、利益表达和协商对话，更好发挥人大实现人民当家作主的根本政治职能。

从民主实践的角度来看，人大协商的功能嵌入在人大工作的各项任务当中，需要从三个方面加强。一是注重开展立法协商，增进人大理性立法的能力。人大的立法工作需要在充分且深入的调研基础上进行慎重协商和科学研判，拓宽公民有序参与途径。只有积极探索开门立法，健全论证、听证、评估机制，让公民参与立法过程，才能使立法具有更强的协商民主特性，把人大立法工作的民主化、科学化进程推进一步。二是发挥人大协商机制在审议重大问题、作出重要决定中的效力。各级人大及其常委会在审议决定重大问题前，邀请公民参加听证会，直接听取公民的意见，可以提高决策的民主化、科学化和公开化程度，有效提升人大决策的民众接纳程度，也使得人大决策更加真实有效，值得在实践中进一步开展。三是加强在人事任免工作中的协商，增强监督活动的刚性。人事任免实行事前公告、公示制度是人事任免中协商的重要形式，既有利于地方国家权力机关树立权威，也有利于强化被任命人员的人民意识和公仆意识，将以人民为中心的理念纳入自己工作的全部环节。此外，从协商中孕育的刚性监督有利于选任人员时刻谨记权力的由来，使他们自觉地将履职实践与对人民负责统一起来，使权力在人民的监督下运行。

新时代加强人大协商的实践路径

作为社会主义协商民主体系的重要组成部分，人大协商在应然层面拓展了协商民主的应用范围，有助于提升人大各项工作的决策水平，使人民代表大会能够更加体现人民意志。实然层面上，人大协商还需要进一步规范化，从制度的维度明确人大协商的各项内容与工作机制，才能全面提升人大协商的效能。在这个意义上，积极开展人大协商，不仅需要厘清人大协商的概念内涵及功能价值，也要明确怎么办的问题。在协商民主的整体框架中，“由谁来协商”“协商什么”和“怎么协商”构成了协商民主发挥效用的前提条件，分别对应协商民主的主体要素、内容要素、形式要素。立足于这个框架，在新时代背景下加强人大协商，可以从如下方面着力。

第一，明确人大协商的主体。参与主体就是要回答好“由谁来协商”的问题，其中各级人大机构及人大代表构成了参与主体的最主要部分，协商事由的利益相关方和其他合作方共同构成了人大协商的参与主体。首先，要通过协商提升人大代表的议案质量，增强人大机构对议案办理的实效。议案是民生所需、民意所盼的“命题作文”，好的议案应该倾听民生、回馈民情、解答民意。人大代表要密切联系群众，以平等协商提升议案质量，促进人大工作提效。人大代表是人大与公众协商的重要中介。具有相应职权的人大整体或人大有关机构要发挥好联系群众的主导作用，同样地，各级人大代表也应该积极扮演好人大协商中的参与主体角色。其次，吸纳基层群众和利益相关方进入到人大协商当中，拓宽公民有序参与立法途径，建立健全代表联络机构、网络平台等形式，密切代表同人民群众联系。要重视通过搭建民意反馈平台、基层立法联系点等载体与社会公众进行广泛协商，畅通民意表达的途径和渠道。在利益相关方的多元利益中谋求“最大公约数”，形成公共利益的共识。最后，政协的各参加单位及政协委员是人大协商的平等合作方，人大协商要充分利用好政协作为专门协商机构的职能作用，积极借鉴学习经由政协实践验证的协商技巧、平台搭建等特色工作方法，将具体参与协商活动的政协各参加单位以及各界政协委员等视为人大协商的基本参与主体，在协同合作中取得人大协商的效果最大化。

全国人大常委会法工委小白楼街道基层立法联系点

图源：新华社

第二，明确人大协商的内容。人大协商的主要内容围绕人大在行使立法权、决定权、监督权和人事任免权中的若干重大问题这四方面展开。立法权是人大的首要职能，立法协商因而也成为人大协商的重点，但立法协商并非唯一的协商内容。“把协商纳入到政治中来最常规的做法就是试图把协商因素吸纳到成规的国家制度中来，主要是立法机关和法院。”只有明确了人大协商的具体内容，才能有针对性地提升协商效能。首先，在立法协商中应该注意在法律法规起草之初就开启协商机制，要把协商纳入立法的全过程。不仅要发挥事前公开征求公众意见的民主功效，也要灵活吸纳有关国家机关、社会团体、专家学者的调研论证咨询等多种协商活动，提升法律法规的社会共识性和科学民主性。其次，与人大决策和监督工作相关的协商内容需要利用好各类社会团体和民间组织的专业优势，不断提升人大决策工作的科学合法化。同时，在监督工作中巧妙应用公众旁听和公民座谈会等形式，增强人大工作的合法性基础和民意认同。再次，在人大人事任免工作相关的协商当中，要遵循协商实践的在地化特征和真实情况，使用好任命人选的公示、述职评议等协商实现形式。最后，人大代表选举及其汇通民意工作相关的协商中，特别要规范基层人大协商程序，依法设立基层立法联系点、人大代表之家等平台，保证人民群众通过民主协商的方式当家作主。

第三，明确人大协商的形式。全国和地方各级人大在探索全过程人民民主的过程中，积极创新基层民主实践形式，尝试摸索了诸如基层立法联系点、代表履职平台、民生实事项目人大代表票决制、街道议政代表会、社会建设观察点等多种工作形式。首先，在人大协商的具体实践中要避免因履职形式过多而导致的协商失序问题。可以通过构建一体化的统一履职平台，明晰现有协商形式，畅通民意表达渠道。其次，培育基层人大代表的责任观念。相较于之前，地方各级人大代表对人大代表的性质、地位和作用的认识不断深化，但“沉默的”代表并不在少数。以责任观念引领人大协商质量提升，就是要最大限度地整合并反映社会公众所思所愿所求，这需要各级人大代表以负责任的行动贯穿始终。人大代表以负责任的行动体察民情、反馈民意，可以使人大代表在履职尽责中提升自我的效能感，并增强民众对人大工作的认可与认同。