樊鹏：“新集中统一领导”是改革的势所必然

【文|樊鹏】

改革开放是人类历史上鲜有的伟大战略和政治工程，它调动了亿万人民的积极性，充分释放了市场和社会的活力，中国四十年来保持着总体上的政治稳定，在中央与地方、政府与市场、国家与社会关系上实现了动态平衡稳定。在改革开放的重大历史成就背后，中国共产党开创的政治体制及其政治领导力，构成了中国改革发展的巨大制度红利，是中国在各领域取得突出成就的关键性制度保障。

体现中国共产党政治领导力的一个重要表现，远远不只中国取得的经济社会各领域的重大成就，而是在改革开放40年中各个关键历史节点和重大改革关头，中国共产党领导的国家体制有能力跨越那些貌似难以逾越的障碍，控制风险的同时可以保持最大程度的活力和广泛的激励。这一显著成就的背后是中国特色社会主义制度优势和中共政治领导力的不断发挥和增强。我们也要注意到，虽然中国政治体制的基本结构没有出现根本性调整，但是在40年改革开放历程中不断适应新的挑战和需求，不断调整，充分显示出这一体制的优势和弹性。

党的十八大以来，中国特色社会主义进入新的发展阶段，社会主要矛盾发生变化，改革的任务更为艰巨、挑战更为严峻，传统领导体制不适应新形势新问题的种种方面也逐渐暴露出来，中国共产党领导体制和政治领导力也面临新的风险挑战和制度需求。新时代的改革不仅要杜绝零敲碎打，更关键在于要通过“政治领导力”形成“制度合力”。进行相应的制度变革与适应调整是党和国家的重大问题和政治任务，同时也是中国特色社会主义进入新时代的关键特征。十八大以来全面深化改革的各项举措以及十九大以来的党和国家机构改革，正是按照总书记“四性”要求，深入研究新的历史阶段的特点，全面分析党的历史任务和国家事权要求，制定的符合形势发展和任务需要的制度变革与适应调整。在新的历史起点上，面临新的形势和任务，中国政治体制和中国共产党政治领导力正在发生某种时所必然的新变化。

一、政治领导力的理论解读与制度评价

政治领导力的根本是中国共产党的治国理政能力，是一种选择正确道路、有效调动积极性、合理控制风险、引领改革发展的能力，在制度上体现为党和国家领导体制及政治体制。

（一）中共政治领导力的内涵构成

回顾四十年改革开放，不同的人从不同的视角和理论工具分析了中国政治变革的现象，给出了不同的解释，描述分析了中国共产党领导体制的核心特征和重大优势，构成了对中共政治领导力内涵构成的理论解读。主要的理论解读有六大模型：

第一是思想力模型（Idea Model）。林毅夫教授通过比较中国和其他发展中国家提出，中国在改革时期之所以能够选择适宜国情的道路，出台重大决策，创造平稳发展，是因为中共政治体制中培育了正确的思想，坚持了思想解放、实事求是，坚持因地制宜、与时俱进地去调整思想方略。【1】出于同一逻辑，姚洋教授也提出，中国政府是一个以社会长远利益为追求目标的政府，是一个“中性政府”（disinterestedness government），即不长期偏向某些社会群体的政府。“中性政府”容易在平等的社会中建立，即社会中不存在一个集团主宰其他集团的情形。因此，政府没有必要和任何集团结盟，只要平等地对待所有集团就可以维持统治。这是中国改革开放得以成功的政治经济学逻辑。【2】

第二是竞争模型，即锦标赛模式(Tournament Model)。锦标赛理论是由Lazear和Rosen共同提出的。锦标赛理论认为，锦标赛激励的对象是公司的CEO（不同于传统经理人；拥有董事会部分决策权）。该理论主张企业通过晋升激励员工，晋升会影响到位于该工作等级以下的员工的积极性；只要晋升的结果尚未明晰，或刻意模糊高层收益，员工就有动力为获得晋升而努力工作。而加大CEO同其他高层管理成员之间的薪酬数额的差距，将会降低委托人对代理人的监控成本，给委托人和代理人之间的利益一致性提供强激励，最终提高公司绩效。【3】周黎安教授提出中国政治体制创造了一套高度合理的竞争机制，就是官员的竞争机制。这一机制中，官员（中高级领导干部）所处的地位类似于大公司、大集团中的CEO，那么就可以通过晋升机制来挑动他们的积极性去干事。【4】全国干部系统里最核心的是中管干部，大概有将近1万人，副部级干部大概7000多人，就相当于中国政治体系里的CEO，他们跟普通的局级干部之间的差异非常大，而这个差异空间的模糊性恰恰使得他们更有干劲。

第三是试验模型（Experimentation Model）。即“中央主导的地区实验”模型，由韩博天教授（Sebastian Heilmann）提出。他认为中国政治体制中具有分权试验的机制，这一机制大大降低了中国政策试错的成本。试验主要体现为三种形式：一是试行条例（Experimental regulation），各省制定试行的地方法规；二是试点（Experimental points）”，即在特定政策领域中进行模拟演练，进行试点项目；三是试验区（Experimental zones），即设立具有广泛自由裁量权的地方管辖区。【5】分权试验的机制不只体现在经济政策上，如经济学里讲的特区、金融改革、开发区等，还有在社会建设领域的多种试验。比如90年代启动的江西城镇职工养老保险试点改革，即“两江试点”。这是属于社会保障领域的政策试验，都是试验（试点）模式。

第四是实验模型（Experiment Model）。实验不同于试验。实验指在小范围进行的、旨在发现解决问题有效工具的干预性实验。一般而言,在社会科学领域，情况复杂且冲突多元，进行类似实验室的实验是几乎不可能的。但是在具体情势下，在某些具体政策领域,对不同观察点或对相同观察点在不同时段进行干预性实验还是可行的，可以控制关键政策或制度参数，专门培植一个政策和制度环境，进而发现哪些政策 和制度选项是可行的,哪些是不可行的，看看会产生那些重大的问题。一般性的实践和试点试验也可以成为政策与制度性实验的基础。实验是改革先行先试，立法、制度的配套可以后来补上。【6】

第五是学习模型（Learning Model）。王绍光教授提出，任何特定时段内的政策特征或体制特征来概括中国模式都是不够的。模式必须是动态的，而不静态的;随着国内外形势的变化，它必须与时俱进，这样才具备可持续性。为什么随着改革发展形势的变化，中国共产党总是可以拿出来一些方案和策略，去应对新的形势和局势？这是因为体制安排使得决策者对新出现的问题、困难、不平衡十分敏感，并感到有责任做出回应。同时决策者深信只有通过实践与实验的方式进行学习，而不是照搬外国的经验或时髦的理论，才能找到解决政策与制度问题的途径。中国共产党有一整套的学习机制，可以不断学习、调整、调试。学习的推动者一是决策者，二是政策倡导者，如政策主管部门、地方政府、政策专家、公务员、媒体工作者、社会上的利益相关群体等。学习源也可以分为两大类：一是各个时期、各个地方的实践，二是系统性实验（见前文上一种模式）。体制培育着丰富多彩的学习源，同时又不失全局性的协调。中国有中央党校（国家行政学院）及各级党校（行政学院）。对从实践和实验中产生的新东西，在进行集中式纵向推广应用的同时，允许或鼓励分权式横向推广应用，尤其是在决策前期。【7】

    第六是均衡模型（Equilibrium Model）。针对中国决策体制和决策优势的研究表明，中国共产党领导的国家体制内部充满了均衡机制。表面是中国政治体制是一个中央集权的体制，但是实际上中共体制内部有一个复杂的均衡和制约机制，包括三个层面：一是顶层权力均衡，即集体领导体制；二是社会权力的均衡，即内部的多元主义；三是官僚系统内部的均衡，即共识决策机制。这三个层面的均衡保障了中国重大政策的稳定性和安全性。比如美国学者兰普顿(David M. Lampton)、李侃如(Kenneth Lieberthal)和奥克森伯格(Michel Oksenberg)在研究中国政府决策时提出,这个西方人眼中的“威权主义”政治体系中，最高决策层并不能对决策进行全面控制,决策权被纵向和横向高度分割的决策部门和平台所共享,决策过程充满了不同机构之间的竞争与冲突,使中国的重大经济和社会决策不得不依赖于部门或系统之间反反复复的博弈和协商。后来的研究也继续深化了这一理论框架,部门主义和“协调难”成为解释中国政府与政治发展最常用的变量。【8】本人也曾与王绍光教授研究提出，中国实际上正在形成一种具有中国特色的“共识型”决策模式，中央体制在重大决策过程中通过整体的且不同层次的有效协调、协作和协议达至最广泛的共识，而非仅仅局限于权力结构的一隅。决策过程中的权力运行特征已经远远超出了决策体制的范畴，是一种在长期实践中逐渐探索形成的“共识型”体制。【9】

（二）改革开放以来政治领导力的制度评价

随着改革形势发展，尤其是党的十八大以来形势发生了深刻变化，风险挑战增多，各方面风险错综交织，对于改革的系统性、全局性、综合性要求增强，对党的政治领导力和党和国家领导体制提出了新要求。传统领导体制虽然极大释放了各方面积极性和广泛的社会活力，但是也存在一些自身的痼疾，相比较于它曾经所产生的制度红利，在新形势和新任务之下，这些问题日趋突出。

    第一，地区恶性竞争：分权竞争的负面效应。

    分权竞争有它的优势，它可以形成极大的压力，使地方干部具有充足的动能。但是，经济学、区域经济和政治学都有大量研究提出，分权竞争模式其实是有很大问题，而这些问题不断地在改革后期逐渐呈现出来。比如说处于政治和经济双重竞争地位的同级官员之间，因为合作空间小、竞争空间大，就客观上助长了“地方保护主义”。比如地方干部为了追求短期效应，会决策建立一个大而全的地区发展战略，于是造成了形形色色的产业大战，形成恶性竞争。

    第二，达标式行政：官僚局部逻辑与整体性风险。

在条块分割、分工负责的体制下，官僚体系按照职能划分的分立职责体系，其中的个体理性地选择对自己的职位、安全和职责负责，天然忽视整体性问题和全局性责任，他们会天然选择自保政策，规避整体责任，转嫁可能的风险；干部的理性选择和行为有两个特点：一是干部只对局部负责，不对整体负责，或者只对涉及到个人责任的问题负责，不对全局性的任务和风险负责，这些行为选择往往反而会造成一系列消极后果，甚至消解出台政策的初衷，或引发一系列涉及全局性的风险问题。例如前阵子南京的易卜生德国绍宾纳剧院来华演出易卜生的名剧《人民公敌》，因为在中间与观众的互动情节中，有观众对应剧情表达了对中国现实的不满，剧院方与剧团做了协调，在接下来的演出中取消了中间的互动环节。剧团之后计划去南京巡演，但南京的剧院给出“舞台技术”的原因，取消了演出。结果西方媒体当成一件“大事”，说成是中国文化政策趋于保守、封闭的案例轮番炒作，这些负面影响远远超出了南京。从南京官员的角度，不可以说他们不负责，但是对于这一事件他们本能地选择对本地的短期影响降到最低，用极端手段处理了问题，对于可能引发的整体性风险和责任，他们在作出决策的那一刻可能本能地未做考量。在政策执行环节的“免责思维”推动的顶格管理，引发系统性矛盾问题的案例，不一而足。

    第三，抱团取暖：指标式管理的恶果。

由于地方上采取指标式管理体系，当中央一些重大的政策需要地方来配合，或者说到地方去检查工作，审查某一项政策的落实，地方各部门可能会因此形成利益的、系统的、政治的共盟。同时，因为担心问题反映到中央，地方党委、党组可能会要求地方各部门合作起来，应对中央的督查。一句话来说，就是说为了达到上级的要求，地方上及下级部门为了达标，可能会进行某种程度的串通，以这种方式来规避上级审查的后果。

    第四，利益联盟：衍生社会监管难题。

改革开放以来，我们越来越多地看到，地方官员与地方的商业利益之间形成了某种联盟关系。这使得如果中央要进行某些重大改革，涉及到地方商业利益时，会非常难以推进。比如鸿毛药酒事件，就是一个很典型的案例。又比如长生制药，当地方商业利益对地方GDP的贡献大到一定比例之后，整个地方的监管都变得非常困难。

    第五，合法性缺失：改革创制与法治化需求的矛盾。

过去40年，在分权决策体制下，通过先行先试、创新试错的实验治理机制推动了中国的改革事业，但是也带来了一些权力运行的困惑，如何将改革的创制性和稳定性更好起来，如何在改革创新中更好地把党的领导和依法治国更好统一起来，给党和国家领导体制及政治体制改革提出了重要挑战。

二、新时代的风险挑战与制度需求

在中国特色社会主义进入新时代的历史阶段，形势和任务发生了重大变化，对于领导体制和政治领导力的内涵提出了崭新要求，一方面传统体制中的分权决策、分工负责、局部试验、拼凑应对为特征的领导体制弊端日显，另一方面改革的矛盾交织、风险联动，要求政治体制能够推动以问题导向的改革，增强改革的整体性、系统性、统筹性，能够在更广泛的制度体系意义上，形成多要素联动的“制度合力”。

    （一）系统性风险增多

中国特色社会主义改革事业进入新时代，发展环境和发展任务也面临一些新的特点。中央一再强调，新的历史起点上全面深化改革，必须更加注重系统性、整体性、协同性。这背后的一个重要原因是新的历史时期，各种矛盾交织、风险叠加，改革的复杂性、敏感性、艰巨性更加突出，在治国理政中各类系统性风险增多，当下的体系应对这些系统性风险的能力还不足。受到全球生产要素流动增强、信息革命以及互联网技术等因素的影响，各领域联动性增强，大量局部风险外溢，并以极快的速度和全新的机制演化为整体性风险。比如说金融股市，它本来是一个金融问题，或者说在过去是一个金融问题，但是金融领域出了问题（例如互联网金融中的P2P合规化整治）可能就不再仅仅是金融问题，而是涉及到社会稳定乃至政治稳定，显然依靠局域的信息和局部的决策处理不了整体性的问题，金融监管部门对事件可能产生的影响同样也负不起完整责任。在2019年1月21日，习近平在省部级主要领导干部坚持底线思维着力防范化解重大风险专题研讨班开班式上发表重要讲话强调,深刻认识和准确把握外部环境的深刻变化和我国改革发展稳定面临的新情况新问题新挑战，坚持底线思维，增强忧患意识，提高防控能力，着力防范化解重大风险。重点提出：世界大变局加速深刻演变，全球动荡源和风险点增多，我国外部环境复杂严峻。我们要统筹国内国际两个大局、发展安全两件大事，既聚焦重点、又统揽全局，有效防范各类风险连锁联动。”

（二）制度性成本过高

改革开放是人类历史上鲜有的伟大战略和政治工程，它调动了亿万人民的积极性，充分释放了市场和社会的活力，党政分开、政社分开、政企分开，曾在相当一个历史阶段内成为各领域充分发挥积极自主性的关键制度保障。但是随着发展形势的变化，在党和国家体制运行与治国理政的任务之间，开始出现一个重要的矛盾，那就是我们的制度成本太高，分散的制度资源和改革的整体性要求之间矛盾突出。我们过去也囿于一种观念：市场和社会的相对独立和自主规定了一些领域甚至一些问题的解决，只能通过行政、司法手段或社会自治来加以治理，中国共产党的领导主要体现在政治、组织和思想的领导权，而长期以来党的职能机构总是站在背后，或躲在各种修饰词后。这在客观上造成制度体系事实上的分立运行，抬高了制度成本。制度体系是碎片化的，党政军群的权力运行是相互分立的，但问题从来都不是掰开了、揉碎了来让各个独立的板块来解决。

这种制度性成本过高的问题不仅体现在政治体制中，还体现在行政体制中，都需要有强大的政治领导力来加以牵引、改革、整合。在深化社会主义市场经济改革的过程中，衍生出大量问题和挑战，为适应这个需要，我们始终把改革限定在行政框架内，例如，20世纪90年代以来就有一个“七个大盖帽管不住一头猪”的著名比喻，长期以来我们就是在政府机构设置和职能配置这个层面上反复调整，但是始终不能十分有效地解决问题，造成不断“翻烧饼”。又例如，90年代末期以来，国家适应形势发展需要建立了许多专网，非常有效地控制各领域的风险，与之匹配的行政权也下放给了各分立的行政系统和各级党委政府。但是当前的大量专网，本质上是分散的资源和局域决策的产物，显然无法应对当下的整体性风险挑战和政治体制的联动性需要。中央推动“放管服务”改革，要建立数据共享的管理系统，目标指向“全国一张网”，但是事实上我们都知道，专网背后是各系统的数据和权力，要完成改革，显然需要很高的“政治站位”。新的历史时期，改革需要多要素联动，整体性革命性和复杂性联动性,要求最大限度凝聚共识、汇聚力量，形成制度合力。

    （三）社会再组织化挑战

经过数十年的市场导向的改革，中国的经济结构已经发生根本转变，2015年底，中国城镇就业人口中国有单位就业人口只占到15.4%，这意味大多数居民转移到非公有部门就业。而在非公有部门中党和群团组织并没有实现有效覆盖，社区组织也在转型重构之中，这导致对非公就业群众、对新兴阶层、新兴社会力量的政治吸纳和整合程度偏低 ，这些部门和群体中的社会关系更为隐秘，社会矛盾冲突不容易被党和政府及时发现和化解，有时候甚至积累爆发，形成恶性群体性事件，影响局部的社会政治稳定。实际上，在更广泛的意义上，随着经济结构和社会结构的深度调整，中国的社会“在组织化”进程正在加剧，传统的社会治理体系的覆盖面和干预能力在不断下降，传统的结构功能主义的政治体系受到挑战，建立在结构功能主义框架上的国家结构以及建立在20世纪大工业基础上的功能分殊的行政架构，难以适应新的社会结构和社会再组织化的特征。在今天的社会治理中存在诸多国家党群工作体系难以覆盖的组织真空地带，人民群众的组织化程度下降，日常生活中面临的困难和矛盾难以有效解决，这为资本、宗教等其他力量渗入社会空间提供了可能。如何强化政治吸纳功能、积极调动社会各方面参与社会治理，善于运用多中心思维解决社会问题，对政治体制提出了新的要求。

    （四）分立政府信息难题

整个的政治体制分权时代，存在一个非常广泛的问题，还不在于我刚才给大家说的你达标、结盟这些问题，在于什么呢？信息孤岛、决策孤岛，造成制度成本特别高。从当下国内外形势分析，围绕党和国家核心战略要务，中央决策层时常会失去了解和掌控关键信息的能力，进而影响有效作出决策和行动的能力，这在处理香港事务、对美关系、金融监管等方面表现极为明显。党和国家机构设置和政治体制要有利于落实中央权威，增强决策效能在新形势下，本世纪初以来建立的纵向管理体系在强化中央权威方面的功能已经明显式微。比如我们的宣传系统，我们有好多部门在管；香港有国务院港澳办、中联办、统战部、外交部驻港公署这么多部门在管，但没有人实际对香港负责。强化政治领导和中枢决策权威下降，是包括英美在内的西方发达国家普遍面临的问题。要吸取西方发达国家“分立政府”带来中枢领导力下降的教训，借鉴他们在制度建设方面的正面经验。例如美国的外交信息联络人制度，在中央书记处或深改组围绕重大领域（外交、金融、反恐）建立信息联络人制度，增强决策信息收集能力；同时仿照美国参谋长联席会议制度和日本鸠山内阁时期的国家战略局，围绕重大领域建立联席会议制度，赋予成员咨询和决策的双重权力，避免“和稀泥”，增强对中央重大决策的协调和落实能力。

（四）社会合作机制缺失

如果说社会再组织化改革变了中国的社会结构，那么当下所处的第四次工业革命和新技术发展则改变了中国的政治空间和市场、社会的权力运行方式。当下中国的政治空间发生极大改变，从农民到市民，从居民到网民等，从实体社区到虚拟社区，社会力量和公共空间不断壮大、裂变，我们的体制不仅丧失了制造空间的能力，识别和管治不同空间的能力也在衰退。虽然中国的政治体制的上层始终保持灵动性和足够的活力，但是治国理政所依赖的主要工具还是政府官僚体制，官僚体制本身有它的组织特征，它是相对被动的，垂直化的分离的叠加起来的，相对于今天的多点式布局的更为复杂的市场和社会来说，官僚系统的权力运行总体是刚性的，被动的，因循的，调整成本是极高的。今天的政府，一方面在技术治理意义上，新技术衍生出的社会和市场行为，而且随着新技术持续变化，导致政府官僚系统适应快速变化新技术新环境，加深对治理对象了解成本越来越高，时间越来越短，往往挑战的是政府权力的极限，另一方面，政府的决策往往不仅仅受到国际、地方、机构，更广泛意义上多中心权力结构的制约，随着互联网+、大数据和人工智能的发展、新技术公司正在凭借其先进的技术逐渐介入大量公共事务，接管了大量由政府所垄断的公共管理职能。技术在某些领域的使用，也已经使政府的所有公共行为和企业运营紧密地纠缠在一起了，统治行为的本能会把他们当成合作伙伴还是需要积极防范的潜在挑战者？党和国家领导体制的调整，显然需要对第四次工业革命加以必要的考量，如何通过政治领导力加强社会合作、调动多点式布局的社会能力、解决负责社会问题，这同样对中国政治体制和政治领导力的深刻挑战。

三、政治领导力的适应性调整与“新集中统一”领导体制

    在势所必然的改革要求下，中国共产党政治领导力和领导体制的内涵正在发生重大变化，适应改革形势的整体性、全局性和系统性需要。可以用政治核心、集中统一、法治主义、整体应对、高效协同以及合作思维等六大特征来描述新时代的政治体制以及中国共产党的政治领导力，这六个特征也是“新集中统一”（对应传统的集体领导体制）领导体制的逻辑和制度支撑。

    （一）领导体制：从“分工负责制”到“集中负责制”

新时代领导体制的第一个特征是从分工负责制向某种程度的集中负责制负责。邓小平搞改革开放，就是恢复20世纪50年代新中国成立初期形成的集体领导制，实际上是一种分工负责制。改革开放整个的一个大时代，我们的分权改革的时代，建立在历史基础之上，跟我们的革命党的整个历史有重大关系的。这一体制的基础是第一代到第二代中央领导集体，他们拥有显著地革命经验和能量积累，拥有巨大卡里斯玛人格，围绕在中央周围，形成了一个高能政治集群。配合这一权力结构的顶层领导体制，就是中国的政治局制度，是一种高能量政治集团的分工负责制。新时期政治领导体制的重要调整和变化是从分工负责制转向集中负责制，中国共产党的十九届三中全会召开后，随着深化党和国家机构改革的全面启动，也标志着中国的政治领导体制的深化改革进入了一个新阶段。把中央全面深化改革领导小组改为委员会，体现了健全党对重大工作的领导体制机制，目的就是要完善中央集中领导体制，实现科学领导和决策、有效管理和执行的体制机制，加强战略研究、统筹规划、综合协调、整体推进，加强对地方和部门工作的指导。改革进一步触及了深层次利益格局的调整、政治权力结构的调整以及国家制度体系的变革，要加强和改善党对全面深化改革统筹领导，紧密结合深化机构改革推动改革工作。

    （二）改革驱动：从“摸着石头过河”到“以问题为导向”

摸着石头过河的改革，本质上是分权改革和经验主义的改革，是分立的决策和信息基础上的“单打独斗”。新形势下，改革的任务决定了必须转化为问题导向的改革。新的历史时期，中国社会正在发生更为深刻的变革，各种风险和矛盾交织，治国理政的任务更加艰巨。一个重要体现就是，一些重大问题和挑战难以说清楚到底是社会的、行政的抑或政治的。有些问题，属于行政领域的管辖范畴，但是要加以解决必须广泛调动党政军群甚至社会、市场的所有力量。因此，新时期政治体制的重要转变是对原有的分权决策体制下的碎片化的制度体系进行改革，提高制度之间的衔接整合、高效协同，提高制度合力。

在深化社会主义市场经济改革的过程中，衍生出大量问题和挑战，为适应这个需要，我们始终把改革限定在行政框架内，例如著名的“七个大盖帽管不住一头猪”，长期以来我们就是在政府机构设置和职能配置这个层面上反复调整，但是始终不能十分有效地解决问题，造成不断“翻烧饼”。从党的十八届三中全会开始，中央确立了“推进国家治理体系和治理能力现代“”的改革导向，本质指向就是要建立一个系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，这个制度体系，是包含了党政军群制度资源在内的最为广泛的制度体系。简单来说，以问题为导向就是要有利于解决问题，一切制度资源都要用上，而不是受旧有观念束缚；而为了让这些制度更好衔接起来，就要改变党政机构重叠、职能交叉、权责脱节的问题，建立一个更加协同高效的运行机制，所有中国特色社会主义制度体系下的机构，要形成一个协同的链条来处理全局性问题；为形成制度合力，就需要中国共产党这个领导核心；为了让这个核心真正发挥作用，就要通过完善党的领导的体制机制，真正形成一个纵览全局、协调各方的领导体制，同时要让这个体制在法治轨道上运行，不以人的意志为转移，那就要强调依宪执政和依法治国。

（三）运行原则：从“分权决策”到“法治主义”

    从鼓励先行先试到重大改革于法有据。党的制度改革的重要要求在于

在党的领导下积极谋划，核心是党关于机构改革的政治意志要善于通过法治手段加以表达，使党关于机构设置的具体意见通过法律的形式及时上升为国家意志。要着眼于解决党的政治意志和改革决定同法律法规“两张皮”的现象，使机构改革后的设置和运行体现党的领导意志和法治原则的相统一。为此，在新的党和国家机构改革过程中，从党中央的角度要在机构改革的前期筹备和决策过程中对机构设置、权力配置、人事编制、财政安排等加以综合考量，并及时与全国人大立法机关建立衔接沟通，实现机构改革中党的决策和立法相衔，使每一项改革都按照法定依据和程序有序进行。遵循法治原则，既保证改革后各国家机构运行具备政治和法治的双重保障，也保证任何机构和个人必须按照法规规定的权限和程序行使机构职能。

    （四）应对机制：从“拼凑应对”到“整体性应对”

新时代中国政治体制的另一个新特征在于从分权体制下的“拼凑应对”、“小修小补”转向某种程度的“整体性应对“。拼凑应对的一个重要哲学基础是经验主义，是让问题自下而上呈现出来，权力的顶端进行某种程度的推动协调。新的领导体制下，政治体制更多表现出的是理性的规划和预警能力，对各类风险、需求进行提前谋划，对制度需求和资源匹配进行提前配置。中国改革由于矛盾的复杂性,“单打独斗”的改革已经结束,到了综合改革的阶段,综合改革也就是要整体规划,系统设计、统筹推进。在改革的整体性革命性和复杂性联动性过程中,最大限度凝聚共识、汇聚力量，推出符合党和国家发展需要的一系列重大改革设计。例如《中国制造2025》的提出，中央有关青年干部人才的规划，“一带一路”的提出，以及中国在环境（煤改气）、统计等领域的体制改革和目标设定。从落实和执行机制来看，传统的拼凑应对同达标模式相互匹配，局部的问题需要小修小补的，每个制度板块和决策者守好自己的试验田，通过局部的改革化解局部的问题，对整体性问题缺乏预估和处置能力。

    （五）评价基准：从“分权竞争”到“高效协同”

党的十八大以来，从“五位一体”的总体布局到“四个全面”战略布局，再到“五大发展理念”的提出，无不标志着中国正在进入崭新的发展阶段，中国的执政党正在与时俱进革新执政理念，这也意味着在中国政治体制中针对干部的竞争基准正在发生崭新的调整。2013年6月，习近平总书记在全国组织工作会议上强调，要改进考核方法手段，把民生改善、社会进步、生态效益等指标和实绩作为重要考核内容，再也不能简单以国内生产总值增长率来论英雄了。党的十八届三中通过的《全面深化改革若干重大问题的决定》进一步要求，“完善发展成果考核评价体系，纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向”。这个新的发展导向和评价基准，在党的十九大所提出中国特色社会主义已经进入“新时代”的重要判断以及两个“十五年”的宏伟蓝图中，得到进一步的明确和强化，解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾、建设人民满意的服务型政府，成为新时代公共行政和各项改革的基本价值遵循。

新发展理念的转变，对于各级地方政府而言，不仅意味着区域之间官员竞争基准的变化，而且也在潜移默化中塑造着中国的地方权力运行，意味着各级决策者和资源管理者的行为选择与公共产品供给，将面临和全新的行为参照和评价标准。新的发展理念对政府行政提出了更高标准、更加广泛的要求，从政府维护社会基本稳定的能力到发挥市场监管功能，从公共产品供给到社会治理改革，从行权权力的合法行使到公职人员的廉洁自律，再到政府自身管理，都将成为约束行政权力运行和影响政府整体绩效的重要因素，经济发展是基础，但显然已经不再作为评价的决定性因素。在新的评价标准和衡量基准中，除了贯彻新发展理念外，对于各级干部的高效协同能力同样提出了新的挑战，今天衡量干部的重要标准不在于你的单打独斗能力，而是更加重视各项改革和创新，是否在中央确定的改革方略基础上，对整体行的改革工程作出贡献，山东省贯彻落实“新旧动能住转换”的改革就是这样一个鲜明的案例。

    （六）战略思维：从“单中心思维”到“互联网思维”

最后一个重大的制度性转型是从单中心思维到多中心思维的转变，这个主要是针对社会治理。不能提到顶层设计、集中统一，就联系到一元化领导，不完全是这样，在社会治理层面和广泛的社会合作方面，十九大报告呈现出来的多中心思维、互联网思维、协同合作的战略思维，中国的领导体制在互联网治理和社会组织各方面都呈现出来新的特点，因为中国现在正在发生非常重大的变化，党的十九大报告提出“提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平，打造共建共治共享的社会治理格局。”由于新技术的发展，今天大量政府的行为和机构，尤其是新技术企业和我们个人，正在紧密的联系在一起，中国的许多重要的政府职能正在交给企业，31个省份里边27个省份，现在已经把政府的大数据运营交给了阿里巴巴。这就是崭新的互联网状况下的国家治理。

表1.政治体制和政治领导力的制度变革

结  论

改革开放40年来，中国共产党凭借自身的政治领导力，引领国家克服了一系列风险挑战，走向繁荣稳定。“世异则事异，事异则备变”，在新的历史起点上，面临新的形势和任务，中国政治体制正在发生某种时所必然的变化。习近平总书记在7.26讲话中强调，在新的历史起点上，面临新的形势和任务，全党要提高战略思维能力，不断增强工作的原则性、系统性、预见性、创造性，按照新要求制定党和国家大政方针，完善发展战略和各项政策。新时代党的领导体制的重大变革以及党的政治领导力的适应调整正是这一要求的核心体现，也是对新问题、新需求的有效回应，能够更好地推动党和国家各项事业向前发展。

注 释：

【1】林毅夫：《中国经验对新兴经济体的启示》，《人民日报》2016年4月24日；林毅夫：《解读中国经济》（增订版），北京大学出版社2014年。Lin, J. Y. ,  Cambridge: Cambridge University Press, 2009.

【2】姚洋：《中国经济成就的政治经济学原因》，《经济与管理研究》2018年第1期。

【3】Edward Lazear, , The MIT Press, 1995 .

Edward Lazear, Sherwin Rosen , “ Rank-Ordered Tournaments as Optimal Labor Contracts” ,  89 :S (1981) .841 — 864 .

【4】周黎安：《中国地方官员的晋升锦标赛模式研究》，《经济研究》2007年第7期。

【5】Sebastian Heilmann, “Policy Experimentation in China’s Economic Rise,” Studies of Comparative and International Development, vol. 43, no. 1 (March 2008), pp. 1–26; Sebastian Heilmann, “From Local Experiments to National Policy: The Origins of China’s Distinctive Policy Process,” The China Journal, No. 59 (January 2008), pp. 1-30. 韩博天、石磊：《中国经济腾飞中的分级制政策试验》，《开放时代》2008年第5期。

【6】王绍光：《学习机制、适应能力与中国模式》，《开放时代》2009年第7期。

【7】王绍光：《学习机制与适应能力:中国农村合作医疗体制变迁的启示》，《中国社会科学》2008年第6期；王绍光：《学习机制、适应能力与中国模式》，《开放时代》2009年第7期。

【8】David M. Lampton, “Chinese Politics: the Bargaining Treadmill,” , No. 3(1987),pp. 11-41; Kenneth Lieberthal and Michel Oksenberg, Princeton, NJ: Princeton University, 1988; Kenneth G. Lieberthal and David M. Lampton(eds.), Berkeley: University of California Press,1992. Bo Kong, “ China’ Energy Decision-Making: Becoming more like the United States?” Vol. 18, No. 62(2009), pp. 789-812.

【9】樊鹏：《论中国的“共识型”体制》，《开放时代》2013年第3期；王绍光、樊鹏：《中国式“共识型决策”：“开门”与“磨合”》，中国人民大学出版社2013年版。

（文章首发于《科学社会主义》）