关于中国行政划分的改革方向

今天在观察者网看到陈经老大关于行政区划调整的文章，突然想起2011年本人在超大上面发的一个帖子，也是讨论行政区划的，现在超大已经没有了，所以我想在这里贴出来供大家讨论。因为时间已经很久了，所以只能凭借记忆重新整理，并加入最近10年的一些新情况。由于是纯粹的个人想法，有不当之处，请大家包涵。全文如下：

最近有一种说法很流行，中国目前事实上的行政级别，一共有省、地、县、镇、行政村5个，实在太复杂太臃肿，不利于中央政策执行，也不利于精兵简政。而目前中华人民共和国实际管理了31个省级行政区（不包括港澳台），美国人口只有中国4分之1不到，却有51个州，每个州平均50个县，中间没有地级，这样岂不是实现精兵简政了？所以中国也应该把省划的小一点，有好事者还专门画了地图，研究50个省该怎么分，还弄出N个版本，在网上煞有其事的吵个不停。但要我说，这个想法并不可行，理由如下：

首先，我们先说一下美国的情况，美国行政区划能够这样搞，以下几个国情是中国不具备的：

1. 美国是殖民地国家，美国是在把原住民基本杀光的前提下建立国家的，所以他的行政划分不用考虑历史文化民族传承。而中国是原住民大国，行政划分必须考虑历史文化民族传承。

2. 北美大陆的地形比中国（相对而言）简单的多，平原面积是中国的两倍。中国的地形地貌可能是这个世界上所有国家中最复杂的，但凡这个星球有的，几乎没有中国找不到的。所以中国的省界乃至地界、县界都很复杂，而且同级别的行政单位面积人口财政差别巨大。

3. 美国的行政单位都是独立的，州政府和联邦政府不是上下级关系，同理，县政府和州政府也不是，县长没法升到州里面去，州长也没法升到联邦政府里面去。换句话说，行政单位不用考虑下级单位官员升迁问题。

4. 最重要的，美国在法定的三级行政级别（联邦，州，县）以外，还有一套独立的居民自治机构负责各种琐碎的日常管理工作。美国的法定行政级别之所以精简，是因为这些单位只管国防，外交，经济政策等“大事”，日常如义务教育，治安巡逻，打扫卫生等“小事”都是这套居民自治机构来负责。在西方语境下，市，镇，村都是居民点的意思，没有必然的谁大谁小的关联，怎么叫完全看习惯，一般一个居民点一个基本的自治单位，当然这些自治单位也会分裂和合并。比如在某某市，居民会选出一个市议会，负责立法和监督政府花钱，然后有一个市政府负责本地的日常管理。在前工业革命时代，居民点普遍都比较小和分散，到了工业革命后时代，居民点越来越多，越来越大，乃至连成一片成为一个城市群，那么一些居民点会联合起来组成一个更大的自治单位，比如洛杉矶市是有31个市组成的，我们熟知的好莱坞就是其中之一，芝加哥是有88个镇组成的，美国其他大城市也是同理。如果算上这些居民自治机构，美国财政供养人口（按人口比例）甚至比中国更多。而中国则没有这套居民自治机构，完全由法定的行政机构从国务院一直管到居民楼。而且美国这套体制有个弊端，就是上下级之间，法定行政单位和居民自治机构之间，甚至同一级政府的不同部门之间，经常为了某件事情的管辖权扯皮争论，没完没了。中国当然也有部门间扯皮现象，但是老百姓如果对某一部门不满，找他们上级总是没错的，反正到最后，国务院总是跑不了的。从这个意义上来说，美国的行政管理其实比中国更臃肿、低效。

然后，我们再说一下把中国分成50个省究竟是否有价值，我的结论是：意义不大。实际上，大清皇帝退位以后，民国和新中国都尝试过小省制度，但都不成功。新中国刚建立的时候，尝试过多个小省方案，比如把全国分成100多个行政专署，但是中央很快发现，中央压根没有能力管那么多的下级行政单位，不得不建立六个大区来代表中央来管理，后来的历史大家也知道了，五马进京，六大区撤销，省的划分不得不退回到清朝的基础上局部调整，当然这一阶段的尝试还是有成果的，至少把清朝的“道”给永久的撤销了，算是减少了一级政府机构，现代的地级市基本相当于清朝的“府”。另外还搞了个创新，就是民族自治区，当然这个创新是不是好，就不是本文要探讨的内容了。事实证明，经过2000年的探索，清朝对省的划分是最符合中国国情的，局部调整可以，全面推翻最后都失败了。具体到50省方案（不管怎么划分），他的最大问题是，白白增加了将近20个省级单位机构，但是没有办法撤销“地”这一级，我们知道，目前中国有2846个县级单位，31个省级单位，平均一个省级单位90多个县级单位，如果省增加到50个，平均下来一个省60个不到的县级单位，还是没法撤销“地”这个级别，因为一个行政单位，比较合理的下级单位数量是10到20个，最多不要超过30个，下级单位太多，你根本负担不了，因为很多事情还是需要人来决策的，尤其是重大问题要一把手拍板，电脑只是在信息的收集、整理、按既定规则判断上辅助人类而已，替代人类决策还早呢。而且你还要考虑下级官员升迁问题，1个省有100个县长盯着省长的位置，这个竞争未免太惨烈了，肯定很多人直接躺倒摆烂了。如果一定要撤销地级，只有两个办法：一是把省的数量增加到100个以上，二是把县级大规模合并到1000个以内。可惜这两个办法都不可行，第一个办法新中国成立之初已经尝试过了，现在虽然交通和通讯条件远好过当年，但是前面已经分析过了，下级单位不应该超过30个（现在已经超过了），所以不要说100个省，50个也没法接受。第二个办法也不可行，前面说过了，中国是原住民大陆，行政单位划分要考虑历史文化民族传承，还要考虑复杂的地理环境，县是最基本，最稳定的行政单位，压根不可能如此大规模的合并重组。其实减少行政级别，还有一个东莞模式，东莞是一个地级单位，常住人口将近1000万，但是她比较特别的是没有县级单位，直接下辖约30个镇，每个镇大约30万人口，这样就没有县这一级，机构大幅度精简了。但是东莞的特殊性在于，他是从一个只有几十万人口的农业县，在20多年间发展成有接近1000万人口的工业城市，管辖面积也非常有限，她没有历史包袱，可以自己升级而不让下辖镇乡升级来实现机构精简。但是这个模式没法推广。推广给深圳广州，意味着要拆分深圳广州，不然这个模式无法管理2000万人口，这显然不可能。推广给一般地级市，意味着要撤销现有的县级单位，大规模合并现有的镇乡街道，显然，除非地方财政破产，彻底重组，否则绝无可能。所以东莞只是一个特例，只有人口密集，但总量不超过1000万，地理条件合适的地方，才可以考虑，而且要解决多余干部安置问题。

最后，说了这么多，难道中国在精简机构上，就只能无所作为吗？当然不是的，现有行政机构设置上，除了层级多以外，还有一个比较大的问题是，麻雀虽小五脏俱全，也就是国务院有啥机构，除了国防外交央行等等以外，省也一模一样要设置，然后市，县也一样，这个显然就太臃肿了，甚至有很多中西部县也专门设“对台工作办公室”，这就有点因人设机构的味道了。这方面，上海的浦东新区就做过一些有益的探索，浦东新区直辖机构13个（前些年的数字，不知道现在有无改变），比上海市一级要精简很多，一个机构往往在市里面有多个上级机构，很多市职能部门颇有意见，也没有听说向其他区推广。但是我认为这是方向，越是下级单位，机构设置就应该精简，而且中国的同级行政单位往往管辖区域人口差别很大，也应该区别对待，一个人口3万的小县和人口百万的大县，机构编制一模一样，一个都不少，显然也是不合理的，国家应该有个标准，同级别的行政单位，人口数量不同，机构编制也应该不同，改革开放以来，中央一级的行政机构改革已经经过多轮，部级单位已经大大减少，现在也应该轮到地方上动起来了。

本来还想写写网上最近流传的行政区划改革方案，比如设立机构直辖市，上海北京扩容等等，但是本篇文章已经太长了，只能留到下篇了。