颜昌武 杨华杰 |以“迹”为“绩”——痕迹管理如何演化为痕迹主义

颜昌武 | 暨南大学公共管理学院副教授

杨华杰 | 暨南大学公共管理学院硕士研究生

自2013年党的十八届三中全会提出“抓铁有痕、踏石留印”以来,痕迹管理就作为推进政策落地的重要抓手被频繁提及。各地积极响应中央号召,将痕迹管理运用于基层治理中,并通过考核、检查、督导等方式,促进了基层治理绩效的提升。但不容忽视的是,在一些地方,痕迹管理演化为“重‘痕’不重‘绩’、留‘迹’不留‘心’”的痕迹主义。2018年7月,《半月谈》发表《以痕迹论政绩,“痕迹主义”有点过了》一文,引发社会广泛关注,一时间,各主流媒体竞相对基层治理中的痕迹主义乱象予以揭批。相关的学术研究也迅速跟上,对痕迹主义的表现、成因、后果及其防治策略进行了有益的探讨,但系统的、深入的理论对话还有待进一步展开。本文尝试以韦伯(Max Weber)的官僚制理论和斯科特(James Scott)的“国家的视角”(Seeing like a state)为依托,探讨痕迹管理这样一个理性的制度设计何以会演化为基层的负累。

从官僚制到“国家的视角”:痕迹管理的理论渊源

“痕迹管理”,顾名思义,意指借助于痕迹来进行管理,是一项以痕迹为依托的管理活动。所谓“痕迹”,是指在行政行为中产生的台账、文本、表格、图片、影音等可视化载体,也即基层俗称的“材料”。它们既是个体或组织工作过程(“做了哪些事”“怎样做事”)的书面呈现,也是个体或组织工作绩效(“做得怎么样”)的量化凭证。

虽然痕迹管理在最近几年才频繁见诸报端,但痕迹作为组织内部控制的手段由来已久。早在15世纪的欧洲,就有学者提出,“备忘录、日记账和分类账要编上号码并注明日期、所有交易的文件都要详尽完备并永久存档,以及定期核查以便内部控制”。如果将痕迹视为一种治理信息的书面承载者,更可追溯至中国传统官僚体制中的官方文书。在中国传统社会里,文书作为信息与政令的基本载体,体现了传统官僚体制的运作流程、规定及其效能。王充甚至断言:“汉所以能制九州者,文书之力也。以文书御天下。”《后汉书》则记载,汉末黄巾起义爆发时,州郡长官均“莫肯公文”,担心留下书面证据而授人以柄。

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(一)官僚制的档案管理原则:治理何以需要痕迹?

真正为痕迹管理奠定学理基础的当属韦伯的理性官僚制理论,具体来说,痕迹管理源于官僚制的一项基本原则——档案管理原则。作为一种组织形态,官僚制是现代文明所包含的维持法律、经济和技术理性的必要条件或组织手段,其纯技术的优势超过任何其他的形式。官僚制的显著优势是它的技术效率,因为它重视精确性、速度、专家管理、连续性、自由裁量权和最佳投入产出比。为了实现组织绩效,就必须严格遵守非人格化的制度,排除情感、冲动等一切非理性的考量。

档案管理原则正是官僚制之理性精神的重要表征。将纷繁芜杂的治理实践化约为书面的文档,不仅体现了文档与组织活动的“同构性”,从而为组织发展的可持续性提供了技术支撑,也是一种高度抽象和高度概括的理性精神的反映。韦伯因而强调:“现代职务的执行是建立在文件(案卷)之上——档案保存着原始文件和草案——和建立在一个各种各样的常设官员和文书班子的基础之上的。”

韦伯为何要凸显文书档案在理性官僚制中的重要性呢?原因不外乎两点:其一,作为痕迹的文书档案是维系和实现理性管理的有效工具,是维护官僚体系井然运作的重要基础。如韦伯所言,广泛、严密的档案文书与官僚机构共同构成官僚制的“核心焦点”,一切行政命令、决议和规章都应当以书面的正式文件加以表述,组织内外的信息交流也必须借助于书面文件,组织运行过程也要记录在案,用毕归档,以作为组织持续发展的凭证与基础。就官僚体系的内部运作而言,文档是纵向联系、横向沟通的书面凭证。对高层来说,文档是其布置任务和检查工作的手段;对基层来说,文档是其落实工作和取得绩效的依据。就官僚体系的外部功能而言,文档不仅是了解该组织运行状况的主要信息来源,也是一种使组织免受外部风险的证据(如财务票据、会议记录等)。

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其二,文书档案是组织治理经验的书面表达,承载着组织过往治理实践中所获得的专业知识。现代行政管理意味着在专业知识的基础上行使控制权,这正是官僚制所固有的特别合理的基本性质。文档作为组织活动的记录和保存,能为组织决策贡献统计分析的结果和事实依据,具有鲜明的知识属性,组织要借助这些知识去制定规则和处理复杂的社会问题,从而将组织的行为建立在理性的基础上,而这恰是韦伯“合理性”的追求之所在。

(二)国家视角的简单化逻辑:如何生产和使用痕迹?

如果说韦伯的理性官僚制理论有助于我们从必要性的角度思考“为何要依赖痕迹来进行治理”这一问题,那么,对“如何生产和使用痕迹来进行治理”这一可行性问题的回答,则需要从斯科特关于“国家的视角”的论述中找寻答案。所谓国家的视角,就是要站在国家思维的角度来理解国家自身的行动逻辑。斯科特将这一行动逻辑概括为“简单化”(simplification)。

所谓简单化,作为“现代国家机器的基本特征”,是国家对复杂的社会现象的一种重构,即将复杂和具体的治理对象予以简化和抽象。国家为什么要实施这种简单化的重构呢?原因在于治理对象具有复杂性和多样性,除非经过抽象和简化的“过滤”,使之达到可度量、可计算或可读化(readable)的程度,否则任何管理系统都没有能力描述和控制任意现实存在的治理对象。简言之,复杂的治理对象如果不通过数字化或量化的转换,就难以被纳入国家治理的范畴。

国家治理视角的“简单化”逻辑有助于我们更好地理解“痕迹”是如何被生产、被运用的。简单化意味着“痕迹”是以一种标准化、数字化和计量化的方式被生产出来的。面对复杂的和难以处理的治理对象,国家有限的注意力只容许其关注到一些关键性特征并使之更容易被度量和计算,进而得出一些总体性的和概括性的结论。如斯科特所言,“了解社会的合理起点就是有一个关于土地、人口、收入、职业、资源和各种偏差的总清单”。为了列出总清单,国家就要发明可以清晰识别的个体单位,以使其能够被识别、观察、记录和统计。比如,为了创造出“清晰的人民”,国家发明了永久的、继承父姓的取名方式;为了使城市更清晰可见,国家创造了标准化地图,依靠这个地图,国家确立起精密细致的功能分区和简单化的几何设计,城市原本杂乱无章的状况及阴暗的角落因而不复存在,变成了清晰明了的治理对象;等等。在所有这些过程中,国家都努力将极其复杂的、不清晰的和地方化的社会实践予以消除,“而代之以他们制造出的标准格式,从而可以集中地从上到下加以记录和监测”。

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简单化之所以被运用于国家治理之中,不仅是因为这一简化具有认知意义上的功能,更因为它有助于增强国家的管控能力。简单化不纯粹是一项技术活动,而是一项与权力高度相关的政治活动,其目的是为了帮助国家来改造世界、控制社会。社会是复杂的,只有让它变得清晰化,国家才能对其进行有效的管理,才能达到国家控制社会的目的。控制需求越强,就越需要清晰性。斯科特举例说,现代国家的统治者之所以要将一片真实、多样和杂多的原始森林简单化为“木材每年给他带来的财政收入”,是因为“这些新的清晰化的森林更容易被实验性地操纵”,从而稳定和增强国家的财政汲取能力;而国家之所以要创造“清晰的人民”,无非是只有将每一异质性的、不透明的个体转化为同质性的统计学意义上的“均值人”,才能更好地管制国民。通过简单化的操作,国家就可以重新塑造它想要的、可以控制的社会事实,因而,国家现代化的进程不仅是一个将复杂的地方性知识简单化为国家知识的过程,也是一个国家对其统治对象及其环境的控制和支配不断强化的过程。

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综上所述,在现代国家治理中,档案管理原则作为行政行为标准化、规范化和制度化的一个重要体现,凸显了国家将真实的、具体的治理对象抽象化为文档、图表、数字、影音等可视化“材料”的思维特征,其所蕴涵的“简单化”的治理逻辑,作为一种理论视角,有助于我们深入理解当前我国基层治理中痕迹管理的演变轨迹及其实践成效。

从痕迹管理到痕迹主义:治理手段对治理目标的替代

官僚制的理性精神,必然要求以有“迹”可寻的书面材料(如文档、表格、图片、影音等)来体现行政运作的过程及其绩效,而国家治理的“简单化”逻辑,使得这种“迹”呈现出标准化的、计量化的和可视化的特征,也使得国家可能只关注到这种作为关键指标的“痕迹”而忽视真实的、活生生的“业绩”,从而产生以“迹”代“绩”的痕迹主义。在当下中国的基层治理中,这种替代是如何发生的呢?

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一种痕迹管理模式

(一)痕迹管理的设计初衷:因“绩”留痕

改革开放以来,我国的治理实践呈现一种由总体性支配到技术化治理的转型。所谓总体性支配,主要是指改革开放前国家几乎垄断着全部的重要资源。为了激活全社会的能动性和创造力,国家在社会生活的几乎各个领域都释放了一定程度的自主权,特别是以分权化和市场化为导向的改革,使地方政府获得了较为充足的自主创新的空间。与此同时,随着意识形态的感召力的相对下降,以发展经济和提升人民满意度为表征的政策绩效成为政治体系合法性的深厚基石,赢得了人民群众的极大拥护。在自上而下的压力型体制和自下而上的晋升锦标赛的双重驱动下,谋求更多更高的治理绩效成为地方政府的内在诉求和原始动力。而为了促使下级政府产出更多更高的治理绩效,上级政府推出了以目标责任制为代表的治理手段,具体来说,就是下达指标、分解任务、量化考核。虽然不同时期在量化指标的选择和设计上有所差异(比如从单一的GDP考核到综合性的绿色GDP考核),但总体上呈现出将复杂的政治问题行政化、行政问题技术化、技术问题数量化的态势。技术化治理由此勃兴。

技术化治理可被视为“国家对社会的复杂性化简”,简单地说,就是试图将复杂的治理问题化约为行政技术的问题。这与斯科特所说的以“简单化”为特征的国家的视角不谋而合,都是先将复杂的治理问题化约为一个技术议题,再将技术议题表征为某个数字。通过化简,复杂的治理问题就一步步地被压缩,“直至成为一个数字,即某个维度上敞开的定量标尺上的一点”。

技术化治理有多种表现形式,如精细化治理、网格化治理、大数据治理、项目制治理,等等。一定意义上,它们不仅仅是一种新的技术形式,而且是一种新的治理形态。痕迹管理正是这样一种治理形态,与其他形式的技术治理一样,旨在把国家意志或公共政策化约为官僚体制内的具体考核指标,通过政策执行中的量化手段实现对治理绩效的控制;其独特之处在于以“迹”证“绩”、以“迹”求“绩”——突出工作记录、台账、图片、影音等书面材料在治理中的重要性,即以一整套可视化“痕迹”清晰地表征纷繁芜杂的治理问题,并以此彰显官僚体系的理性化精神。

梳理近年来高层关于痕迹管理的表述(见表1),可以发现,痕迹管理的靶向简单明确:一是为了推进中央政策落地。在制度设计者看来,“痕”和“印”是不折不扣抓落实的体现,是实实在在干工作的反映,是规范管理、提高效率、彰显绩效的有效手段。从积极的意义上讲,痕迹管理有利于上级政府通过信息控制,收集和了解基层工作的实情,减少因信息不对称造成的“政策变通”等现象,及时把握和纠偏基层的政策落实情况,提升政策落实精准度,并为日后的顶层设计积累数据。二是为了促使基层工作程序化、规范化。通过把工作的每一个步骤和环节都简化为可视化的痕迹,痕迹管理有利于量化工作信息,便于绩效考核,也有助于形成一整套基于规则的权责制度,使权责清晰、管理体系规范,减少基层治理中的工作扯皮、相互推诿和随意化的问题。三是为了强化对权力的监督与问责。“全范围覆盖、全过程记录”,权力运行中这种时时处处的留痕,能够推动基层治理从“无形”到“有形”,强化事前监督和事中监督,确保权力行使全程可追溯、可复原,有利于避免随意执法,防止权力滥用,也有利于形成全过程的监控、追溯和问责机制,鞭策和激励基层更好地担当作为。

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表1

(二)痕迹管理的实然图景:因“迹”留痕

痕迹管理的初衷是以痕迹印证实绩,即以行政行为中的自然痕迹来反映工作所取得的成绩,但在实践中,原本作为目标的“实绩”容易被置换成作为手段的“痕迹”,如中央办公厅印发的《关于统筹规范督查检查考核工作的通知》(中办发〔2018〕56号)所指,在当前的基层治理中,也存在“名目繁多、频率过高、多头重复、重留痕轻实绩等问题,地方和基层应接不暇、不堪重负,干部群众反映强烈,既不利于集中精力抓落实,也助长了形式主义、官僚主义,损害党群干群关系”。具体说来,基层治理中的痕迹主义主要有如下三种表现形式:

一是表演性留痕。这种留痕主要是“虚功实做”,因而带有很强的表演性和展示性。表演性留痕多见于综合性办事部门(如办公室、秘书处、综合科等)或非经济工作部门,这类部门的工作特点是事务性、服务性、辅助性强,通常没有明确的业务指标,不易以量化或程序化的方式来衡量其工作绩效。在痕迹管理浪潮的冲击下,为了应对上级的考评、检查等工作,基层的“虚功实做”现象应运而生。这里所说的“虚功实做”,特指基层的综合性办事机构或非经济工作部门务虚造势,把形式要素作为工作内容,把无形的工作细化为各种可视化材料,强调“处处留痕,事事留迹”,比如开会就一定要有会议记录,要有照片,甚至要有小视频,关键就是要会做表面文章,能在材料中反映出“落实的过程”,呈现出抓落实的“证据”,至于会议内容本身则无关紧要。

二是竞争性留痕。所谓竞争性留痕,是指基层为了吸引上级的注意和重视,或是为了在激烈的晋升锦标赛中胜出,不惜在上级原有要求的基础上主动加码,制造更多的痕迹。一些地方在痕迹的“美化”上可谓用心良苦:材料内容环环相扣、相互印证,既有安排,也有部署,还有“效果”;材料形式图文并茂、华丽精美;材料数量层层叠叠、堆积如山。一些地方在考核时,以“材料论英雄”,重点检查“材料准备得齐不齐、好不好、美不美”,这就使得留痕工作呈现出水涨船高、舍本逐末的态势:你用普通纸做材料封面,我就用铜版纸;你用文字,我就用图片;你用图片,我就用小视频;你用小视频,我就用微电影。个别地方在扶贫过程中,甚至开展了留痕比赛,要求各村第一书记协同包村干部和驻村工作队,准备好近年来全部脱贫攻坚资料,到镇里进行比赛,美其名曰“脱贫攻坚资料大比武”,至于实际脱贫成效几何,反而变得无人关心。

三是避责性留痕。所谓避责性留痕,是指基层总是担心在上级检查或考核时面临不过关甚至被问责的风险,因而处处留痕甚至过度留痕。上级政府赴基层开展检查、考核或督察工作时,大多依据基层提供的原始档案、记录、材料、图片等痕迹作出评判,且要求这些痕迹之间要有关联性,要能够相互印证。?如果某个地方没有做好留痕工作,出现所谓的“痕迹断档”或“留痕缺项”,就要被通报批评甚至被问责。这种负向激励的追查与问责机制,使得留痕造痕成为基层公职人员自我保护的一种主要方式。有的地方事事留痕,处处留痕,将所有工作、所有环节都做到了有迹可查;有的地方甚至不惜“造痕”,比如同一份材料要准备好几套,对内做一套、对外做一套、对上再做一套,以便应付各种类型的检查或考核。基层公职人员一旦出现这种“自保”心理,其大部分时间就会消耗于造痕留痕等无效工作中,难以投入更多精力帮助基层群众排难解忧,这其实是一种新的行政不作为。

虽然痕迹主义的表现形式林林总总,但都不外乎是一种目标倒置,即以手段(痕迹)代替目标(实绩),而真正的应该投入精力的为人民服务的责任却被遗忘,正如习近平总书记所指,这样的形式主义“用轰轰烈烈的形式代替了扎扎实实的落实,用光鲜亮丽的外表掩盖了矛盾和问题”,实质上是一种只重表面、不重实效的“主观主义、功利主义”。

痕迹管理演化为痕迹主义的三重逻辑

旨在推进中央政策落地、促使基层工作程序化、规范化和强化权力监督与问责的痕迹管理,为什么会在实践中流于表演性留痕、竞争性留痕、避责性留痕等形式主义呢?以“迹”为“绩”的痕迹主义何以可能?基于第一部分的理论梳理,我们认为,官僚制的负功能、国家治理的“狭窄化”视角和当前中国基层治理的权责错位,三者交错叠加,共同促成了痕迹管理向痕迹主义的演化(见图1)。之所以要在前文理论梳理的基础上加入中国基层治理的权责错位这个维度,是基于两个方面的考虑:我们需要有一个让理论之树能够赖以生根发芽的实践土壤,此其一;其二,虽然痕迹主义更多地发生在基层,但痕迹管理所蕴涵的纵向政府间信息传递、上下级之间的检查与迎检、以痕迹为依据的考评与奖惩机制等内容,都已超出基层治理的范畴,如果不依托宏观的权责结构与具体的治理场景,就难以理解痕迹本身的逻辑对于治理形态的影响,也难以把握从痕迹管理到痕迹主义演化的学理逻辑。

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(一)官僚制的负功能:技术理性压倒价值理性

凡事皆有两面。从组织功能上看,官僚制不仅具有纯粹技术上的优越性,有助于提升组织的绩效;也具有“训练有素的无能”“职业性精神变态”和“职业性畸形”等内在紧张与冲突,它们构成组织目标实现的巨大障碍,此即默顿(Robert Merton)所说的“官僚制的负功能”。官僚制最突出的负功能就是“本末倒置”,即原本只被视为手段的因素,如服从规章、严守纪律与技术手段等,都转化成了目的本身,质言之,“工具性价值转化成了最终价值”。

痕迹主义正是官僚制的负功能发展到一定程度的产物。痕迹原本是为印证组织活动、反映组织绩效而产生的可视化材料,经过目标置换,就演化为组织的直接价值,痕迹主义就此产生。如默顿所言,一旦“本末倒置”发展成为“思想僵化、工作死板”,“形式主义乃至繁文缛节就接踵而来,并顽固地坚持在细微末节上循规蹈矩”。从官僚制的角度看,痕迹管理演化为痕迹主义,主要有如下三方面原因:

首先是因为官僚组织中目标-手段链的复杂性。官僚制组织的一个突出特征,是其目标往往不是单一的,而是由一系列目标构成的一个目标层级系统,或者说是一个连续的目标-手段链。链条的顶端是整个组织体系的总目标,顺着组织层级往下,总目标被一层层加以分解,逐层展开,形成许多子目标,每个层级致力于实现对应的某个或某些子目标。在这个链条中,除了最顶端和最末端,其余每一环相对于其下层都是目的,相对于其上层则是手段,从而形成一个目标-手段链。从理论上讲,整个组织的目标-手段环环相扣,形成一个有机的体系。但在实践中,组织活动和最终目标之间的关系往往并不那么清晰,我们也难以将手段和目的完全分离开来,因而,“采用实现某个特定目的的特定手段,可能产生许多始料未及的其他后果”。痕迹主义就是这样一个“始料未及的后果”。鉴于政策目标的抽象性,要将其落实到位,就要将其分解为尽可能具体的量化指标。越往基层,这些指标就越具体、越简单、越清晰,越需要以痕迹的形式呈现出来。最终,这些痕迹替代了复杂的治理过程与治理绩效,成为基层的主要工作目标。

其次,这种本末倒置是“由于手段的巨大象征意义促成的”。官僚制的优势集中体现在其法理性特征上,即行政行为要严格依照规章制度来进行,以形式化的、非人格化的、普遍主义的理性精神为最高尺度,而一切非理性的因素,如个人的情绪、偏好等,均应予以摒弃。唯其如此,方能最大限度地提升组织的运作绩效,如韦伯所言:“纯粹的官僚体制的行政管理,即官僚体制集权主义的、采用档案制度的行政管理,精确、稳定、有纪律、严肃紧张和可靠,……形式上可以应用于一切任务,纯粹从技术上看可以达到最高的完善程度,在这些意义上是实施统治形式上最合理的形式。”虽然这些旨在实现目的的技术手段本身只具有象征性,不是真正有价值的目的,但正是这些旨在增进组织绩效的手段导致了对工具理性的过分关注,使基层深陷痕迹主义的泥潭不能自拔。从这个意义看,“以技术为核心的治理思维及其实践,都具有典型的‘替代性’含义”。

最后,官僚制组织消除信息不对称的努力为痕迹主义的滋长打开了方便之门。理性的组织决策通常建立在充足的信息基础之上,但是,组织层级越多,信息的流动路径就越长,上下级政府之间的信息不对称程度就越深,基层就越容易以占据的信息优势为依托,寻求自己的政治利益空间。为了减少信息的不对称,上级政府总会建立自己的信息收集渠道,或督促下级及时汇报情况,以便加强管理和控制。特别是在大数据时代,借助信息技术,通过自上而下的技术治理方式畅通组织纵向的信息沟通渠道,自然成为上级政府的不二之选。痕迹管理就是这样一种技术治理方式,旨在以技术优势消除上下级的信息不对称,但一旦进入技术治理的程式,痕迹主义的滋长就在所难免,因为“那些政治系统衍生出的政治行动,不管其最初是否正当,都会慢慢落入技术的套路之中,逐渐去政治化——技术的操作者不再关注治理行动本身是否正当,而是关注如何让治理程式更有效率,以便获得更大的技术收益”。

(二)国家视角的“狭窄化”:显性的痕迹替代复杂的绩效

前文述及,由于治理对象的复杂性与多样性,只有将其加以抽象和简化,使之变得计量化和可视化,才有机会纳入国家的治理范畴。但是,国家的视角是一种“狭窄的管道式”的视角,有着显而易见的缺陷,容易将显性的痕迹倒置为真实的治理绩效。在国家的视角下,作为管理手段的“痕迹”何以可能替代作为目标的治理绩效呢?

从痕迹的使用来看,作为痕迹消费者的上级政府乃至中央政府的注意力是集中且有限的。决策过程通常是一个注意力分配的过程,如西蒙(Herbert Simon)所指,决策往往建立在一种“有限理性”的基础之上,决策者也总是倾向于接受那些令人相对满意的替代性方案。面对复杂的治理现象和复杂的社会问题,上级政府有限的注意力只能使其关注到部分关键性特征并使之“可视化”,而那些看起来与关键性特征无关的东西都要被过滤掉。这种“管道式”视角的最大便利就是“可以在复杂和难于处理的事实面前只集中关注有限的一些特征”。

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西蒙

痕迹正是这样的有限的特征。基层治理的对象和场域千差万别,治理信息复杂多变,上级到基层检查工作时,受限于时间、精力和兴趣,无法做到对每项指标都能实地调研和考察,通常只能粗略地翻阅基层准备好的“材料”,这就使得上级对下级检查和考核的依据,不是看“结果”好不好、“成效”有没有,而是看“数据”齐不齐、“材料”美不美,因此就出现了“工作再苦再累,都赶不上会写PPT的”现象。但是,将复杂的治理对象简化为可视化的痕迹,往往导致大量有价值的信息的流失,难以洞察事物的本质。如斯科特所言,被简单化的数字或图表“并未成功地表达它们所描述的真实社会活动,它们的目的也不在此;它们只表达了官方观察员所感兴趣的片断”。此外,这种狭窄的视角“经常会忽略真实的和活生生的社会秩序的基本特征”,极有可能带来灾难性的后果。比如,那种想要制造单一产品的科学林业,最终的结果是通过简单化把森林毁掉了。

从痕迹的生产来看,作为痕迹制造者的基层政府专注于造“痕”,也是一种简单化逻辑支配下的策略选择。基层眼睛朝上,其做事的逻辑取决于上面的偏好。基层的逻辑可以细分为两个层面:或为邀功而造痕,或为避责而造痕。从邀功的角度看,一些地方将材料的完整性、丰富性作为重要考核指标,甚至单纯以痕迹论英雄、靠台账评优劣,刺激了痕迹主义的滋长。造痕运动所形成的激励错位,使得基层公职人员会充分迎合上级“痕迹式”检查的需要,主动加压提高痕迹的外在标准,不断升级痕迹的显示度与可读性。从这个意义讲,痕迹主义久治不愈,就是因为搞痕迹主义能得甜头,有功可邀,有利可图;如果搞痕迹主义无利可图,也就自然销声匿迹了。从避责的角度看,留痕是基层公职人员消极地规避责任的一种自我保护方式。基层工作复杂多变,进行基本的工作留痕是必要的,如果没有痕迹,“日复一日、年复一年也不知道我们究竟做了些什么事情。特别在上级来检查时,可以避免领导因一瞬间的误解,而否定自己的全部工作”。基层公职人员也愿意用形式上的忙忙碌碌来掩盖实际的政策执行情况,毕竟摆花架子要比做实事更容易,也更能规避不作为的指责。

(三)中国基层治理的权责错位:加剧以“迹”代“绩”

当前我国的五级政府体制总体上呈现一种职责同构、行政发包的特点,下级政府承担了过多属于上级政府的责任。面临“有活往下压,有人往上抽”的现实困境,基层政府有限的人力无法承载过多的工作任务,一些工作就只能从形式上应付了事。基层承受的上级压力越大,其痕迹主义的现象就越突出。一个恶性循环由此产生:基层的痕迹主义现象越突出,当地的干群关系就越容易出现紧张,上级政府就越不放心,就会越多地采取考核、检查、督查等方式加强对基层的管理和控制,由此催生了更为严重的痕迹主义。

具体来说,一是压力传导的治理结构能够加剧痕迹主义的蔓延。“基层治理中‘痕迹主义’的出现和蔓延有其内生动力和外生条件,主要源于上下级政府主体间行政责任关系的张力和压力机制的深层次影响。”中国的治理结构,表现为两个金字塔:一个正金字塔,从中央到地方,五级政府,乡镇是塔基,所有上级政府都能对乡镇布置任务、监督检查,而乡镇只能“照单全收”;一个倒金字塔,各条线都往下走,上面千条线,下面一根针,线线都往乡镇穿,乡镇成了塔尖。在压力传导体制下,中央的要求顺着行政层级链条在各级地方政府手中“层层加码”,造成各类考核评比不断泛化,考核标准不断细化。越往下走,工作任务就被分解得越细,而且每项工作都要“按月、按季度”并“全过程跟踪检查”,每项材料都要全面、真实、有效,这就增加了基层的负担,很多情况下基层只能敷衍了事。上级不断地加码,基层只能不停地留痕造痕,检查或考核也就从绩效导向转化为痕迹导向。

二是基层政府与上级政府的共谋放任了痕迹主义的滋长。官僚制组织中的人们通常有一种维护所有同事的共同命运的意识,这种意识常常引导官员们不是去帮助服务对象,而是首先考虑保护自己牢固的既得利益。因而,每当群体的整体性受到明显威胁时,就会自发产生自卫性非正式组织。在中国的基层治理中,基层常常面对难以解决的“复杂问题”。为了遮蔽自身无法解决的难题,或者体现自身正在努力解决问题,基层通常会“与它的直接上级政府相互配合,采取各种策略应对来自更上级政府的政策法令和检查监督”。特别是当基层政府无法完成实际的指标数据时,其直接的上级政府也会受到影响,因而在面临更上级的检查时,基层政府和直接的上级政府会积极“共谋”,在痕迹的准备上齐心协力。如周雪光所言:“政府内部的考核机制设计在很大程度上促就了基层政府间形成利益共同体,为各方维护共同利益而参与共谋行为提供了另外一个制度化基础,导致了目标替代。”这充分表明痕迹主义已经不再是一种“幼稚的、低级的、庸俗的、不用脑筋的”形式主义,而是升级为一种“精心设计、有意而为的”形式主义。

三是受到越来越多、越来越严厉的问责形式的影响。痕迹管理的一个主要目标就是从既往的工作痕迹中发现执行主体履职履责方面存在的问题,从而倒逼其承担起主体责任。但越来越多的属地化管理,越来越多的“一票否决”,越来越多的基层主体责任、“一把手”主责、党政同责等,使得基层不敢为、怕担责的心态越来越明显。上级政府及其职能部门,通过各种“责任书”,把本应由其完成的职责逐项逐条下放落实给基层,“层层责任状”也就变成了上级部门的“层层免责单”,基层则成为“责任不可再分”的“最终责任承担者”。责任无法推脱,任务又无法完成,痕迹主义就成了基层的救命稻草,因为只要纸面工作完成,就没有了被上级追责的理由。

结束语

本文的基本结论有以下两点:第一,痕迹管理有着丰富的理论渊源和深厚的实践依托。从理论渊源上讲,痕迹管理发轫于理性官僚制的档案管理原则和国家视角的简单化逻辑,前者为痕迹管理提供了必要性,后者阐明了痕迹管理的可行性;从实践依托上讲,痕迹管理是我国改革开放以来治理实践从总体支配到技术治国转型的必然产物。第二,痕迹管理在基层治理实践中的异化绝非偶然。理性官僚制“本末倒置”的负功能、国家视角以显性痕迹替代复杂绩效的“狭窄化”和当前中国基层治理的权责错位,构成了痕迹管理向痕迹主义演化的三重逻辑。

本文的研究同时引发了我们的如下思考:首先,“痕迹”更多的是一个形象化的说法,既实指台账等可视化材料,也泛指那些能够替代治理目标的技术性手段,因而,如何以痕迹管理这一微观角度为切入点,更好地理解官僚体制中目标-手段链的复杂性,更好地探讨技术治理中手段强度与目标替代之间的关系,是一个亟待深入的课题。

其次,痕迹管理从一个侧面反映了中央(上级)控制与基层(下级)应对之间的内在张力。在大数据时代,信息即权力,权力即信息,痕迹作为信息符号,在基层治理实践中将变得更为普遍,也更加容易走向其反面。中央(上级)政府如何最大限度地掌握基层(下级)信息,有效地规范基层权力的运作,同时充分发挥基层的主观能动性,避免基层的目标置换,其深层次的逻辑关系还待深耕。

最后,痕迹管理是强化问责机制的一个重要抓手,而问责本身是一柄双刃剑,问责的效果应当是既能实现高度标准化和计量化的痕迹管理,又能避免痕迹管理沦落为形式化和表面化的痕迹主义。如何在强化问责的同时,理顺纵向政府间权责关系,真正使“权责要对等、有责要担当、失责必追究”成为各级政府的共识,也是治理现代化中不容回避的一个基本问题。

值得庆幸的是,2019年3月,中共中央办公厅印发《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》(中办发〔2019〕16号),明确提出要着力解决“过度留痕”的问题,明令“不得随意要求基层填表报数、层层报材料,不得简单将有没有领导批示、开会发文、台账记录、工作笔记等作为工作是否落实的标准,不得以微信工作群、政务APP上传工作场景截图或录制视频来代替对实际工作评价”。我们有理由期待,蕴涵理性精神的痕迹管理能够助推基层公职人员真抓实干、真正回归服务民众的本位。

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