铁路里的“中国力量”

本文首发于微信公众号“海国图智研究院”

　　本文作者：杨立中 海国图智研究院研究助理

　　《铁河：铁路与东南亚的中国力量》评述

　　摘要：由约翰霍普金斯大学戴维·兰普顿 (David M. Lampton)教授，新加坡国立大学塞莉娜·何（Selina Ho）副教授和马来西亚国立大学郭清水（Dr. Kuik Cheng-Chwee）教授所著的《铁河：铁路与东南亚的中国力量（Rivers of Iron: Railroads and Chinese Power in Southeast Asia）》一书，旨在讨论中国参与泛亚铁路计划中所具备的政治优势和劣势，并试图解释中国及沿途东南亚国家的国内政治如何塑造其在此问题上的对外政策行为及反应。中国作为毗邻东南亚的巨大经济体，对当地极具吸引力，而其干预主义和基建应超前于经济发展水平的理念也与东南亚国家不谋而合，因此可通过在东南亚修建基础设施扩展本国影响力。不过，泛亚铁路也面临着中国内部关于经济和外交收益及长期和短期收益的讨论，及东南亚国家在合法性诠释，内部社会政治构造及发展需求三大层面考量之间的博弈与平衡，以及日本为首的竞争对手的挑战。

　　作者简介：

　　戴维·兰普顿(David M. Lampton)，是美国的中国问题专家，曾任美国约翰霍普金斯大学高级国际研究学院教授及中国研究系主任，2004-2012年曾担任院长。此前还曾担任美中关系全国委员会主席长达十年之久。他有多部关于中国的著作，并有多篇论文发表在《外交事务》、《外交政策》、《美国政治科学评论》、《中国季刊》等。他博士毕业于斯坦福大学。

　　塞莉娜·何（Selina Ho）现任新加坡国立大学李光耀公共政策学院副教授。她专攻中国政治和外交政策，主要研究基础设施政治及水资源纠纷，其研究属于比较政治及国际关系的学科交叉。她博士毕业于约翰霍普金斯大学高级国际研究学院。

　　郭清水（Kuik Cheng-Chwee）现任马来西亚国立大学政治学及国际关系教授，并任该校亚洲研究中心主任。他的研究集中于较弱国家的外交政策行为，区域多边主义，东亚安全，中国-东盟关系以及马来西亚的对外政策。他博士毕业于约翰霍普金斯大学高级国际研究学院。

　　本书封面

　　本书背景：中国参与东南亚“泛亚铁路”建设

　　4月26日，据中国铁路昆明局集团有限公司消息，中国-老挝铁路（中老铁路）国内段铺轨施工顺利至西双版纳，为年底开通运营奠定了基础。中老铁路全长1000多公里，是东南亚“泛亚铁路”构想的重要组成部分，也是中国“一带一路”倡议与老挝“变陆锁国为陆联国”战略的对接项目。建成通车后，云南省昆明市至西双版纳傣族自治州景洪市仅需3个多小时，至老挝万象有望实现直达运输、当日通达。

　　疫情期间百业萧条，中国海外项目普遍停工，而中老铁路则成为中国海外基础设施建设中为数不多的亮点。基建一直是中国“一带一路” 倡议中的重要组成部分，而东南亚作为毗邻中国的巨大新兴经济体，自然成为了中国基建投资的重要对象，当中又以对连接中国与新加坡的“泛亚铁路”的投资为代表。由约翰霍普金斯大学戴维·兰普顿 (David M. Lampton)教授，新加坡国立大学塞莉娜·何（Selina Ho）副教授和马来西亚国立大学郭清水（Kuik Cheng-Chwee）教授所著的《铁河：铁路与东南亚的中国力量（Rivers of Iron: Railroads and Chinese Power in Southeast Asia）》一书，旨在讨论中国参与泛亚铁路计划中所具备的政治优势和劣势，并试图解释中国及沿途东南亚国家的国内政治如何塑造其在此问题上的对外政策行为及反应。

　　泛亚铁路计划连接新加坡与昆明，其中新加坡至曼谷段共分三线规划：西线经缅甸接入泰国；东线经越南、柬埔寨接入泰国。中线经老挝接入泰国。总投资约374亿元人民币的中国-老挝铁路在新冠疫情影响之中仍然稳步推进，预计将于明年初开通。中泰两国也已就中老铁路在泰国的延伸段（即曼谷廊开高速铁路）中的第一期（曼谷至呵叻段）达成协议，合同总投资约58.5亿美元（约383亿人民币），预计2026年建成。不过，途经缅甸的西段由于政权交替、当地民众反对及泰缅少数民族战事屡次中断。东段途经越南的河内至胡志明市高铁曾经是中日基建投资竞争的聚焦点，最后由日方夺标，但其后在2010年也被被越南国会以负债过高（占越南当年GDP的50%）为由否决。马来西亚2018年的政权交替和去年以来的政治危机则导致了中国中标的东海岸线计划和新马合建的吉隆坡-新加坡高铁屡遭波折。由此可见，与一带一路沿线的其他项目一样，泛亚铁路建设尽管取得了一定成果，但并非一帆风顺。中国如何运用泛亚铁路等基础设施建设向外投放权力？小国是否有谈判筹码？基础设施如何在发展中发挥作用？这正是这该书所希望解答的。

　　中国参与东南亚“泛亚铁路”建设的独特优势

　　首先，中国作为毗邻东南亚的巨大经济体，对东南亚国家发展本国经济极具吸引力。值得一提的是，将中国与新加坡相连的“泛亚铁路” 构想肇始于英、法、日等国的殖民政策，只是碍于二战和冷战迟迟未能实现。冷战后中国经济的增长和东南亚一体化的推进，使得东南亚各国重拾对泛亚铁路的兴趣，泰国和马来西亚等国便开始游说中国参与这一建设。在1990年代至2000年代，由于中国自身经济实力不足，因此最初并没有过多考察这一提案。但随着中国国力增速超出预期，基建材料过剩等原因，于2013年推动“一带一路”倡议，中国开始积极参与“泛亚铁路”建设。

　　在大体成功的中段项目，中国和东南亚国家的需求是双向的。该书作者在2017年询问了一位老挝官员，为何在举债高达本国2015年GDP的一半以上，可能危及这一人口仅有七百万人的小国的主权的情况下，仍然要修建这条铁路。该官员回答称老挝是一个贫穷，偏僻的多山内陆国家，而其国境内湄公河段并不具备通航条件，因此与其他临海的东南亚国家不同，修建一条“铁河”与中国联通是老挝唯一的发展希望。同时，中国官员也曾称若老挝拒绝修建中段，中国也有西段、东段可供选择，也使得老挝不愿放过这一机会。

　　该书提及，中国与及东南亚伙伴有一大共同点，就是意识到建设超前于当前经济发展水平的基础设施的重要性（即“要想富，先修路”），及认同政府在带头发展基础设施方面应发挥干预主义作用。一位受作者采访的泰国企业家称：“铁路项目周期很长，有点像种树：如果你想要树，你种树，然后等个三四十年。中国是个共产主义国家，它可以等。他们现在就相当于在种树（修铁路）。”同时，这也与国家发展阶段有关，百年前的美国也曾在拉丁美洲推进巴拿马运河等基础设施建设，以投射本国影响力。由于发展阶段相近，使得中国在东南亚发展基础设施建设的策略，相比美国注重人才培养、制度建设及发挥私营部门作用的策略，反而更受当地政府欢迎。东南亚国家并非不顾虑中国日益增长的国力会危害本国主权，且经常会在引资时多方下注；但是总体而言，却仍然倾向于接受中国提供的融资和交通建设，正是因为在基础设施政策上愿景最为相似。

　　泛亚铁路计划构想

　　中国参与东南亚“泛亚铁路”建设面临的挑战

　　不过，该书在探讨泛亚铁路从谈判到建设的过程中，也破除了有关中国一带一路投资政策的两大常见误区，而这同时也揭示了中国在参与 “泛亚铁路”建设中所可能面临的挑战。一是认为中国的“一带一路”投资政策完全由中央政府定于一尊，而其他国企和地方政府仅扮演执行角色。实际上，不同国家部门及国有企业之间经常会就投资政策决策发生冲突，且地方政府和各部门也都对中央政府形成决策具有自下而上的影响力。这其中最显著的是外务部门与财政部门之间的冲突：譬如中老铁路当中，财政部和进出口银行由于担心债务对老挝负担过重难以偿还，且对其经济盈利性存疑，实际上态度冷淡；而以远期经济增长和外交战略布局为着眼点的商务部和外交部则力主推进该项目。可预见，中国内部对于对外基建投资的经济收益和外交战略收益，长期收益和短期收益的讨论也将持续。

　　二是认为东南亚国家由于规模较小，扮演着被动角色，命运完全受中国摆布，而实际上东南亚国家也时常掌握主动权。如前所述，最初其实是东南亚国家主动游说中国参与本地泛亚铁路建设。东南亚国家与中国的谈判协商本身取决于本国的“合法性诠释，内部社会政治构造，及发展需求”三大层面考量的博弈与平衡：越南政府最终没有引进中国公司建设东线铁路，就有基于国内民族主义情绪产生的政权合法性和社会政治构造的考量。同时，除民族主义外，铁路建设产生的环境破坏和搬迁问题也不可避免地会在沿线各国掀起自下而上的反对声浪，并被用于作为对华谈判的筹码。最后，东南亚国家的地缘政治及政权内部斗争也会对项目成功与否产生影响：譬如马来西亚前总理纳吉布批准中国公司承建东海岸铁路的背后，就有其因1MDB丑闻与美国交恶，因而选择对华接近的大背景；而在其2018年下台后，以反贪腐为竞选纲领的“希望联盟”政府便将该计划搁置，重新谈判。不过2020年马政治危机再次导致政权更迭后，马来西亚又重启了东海岸铁路计划。可见，中国海外基建一个巴掌拍不响，中国的参与仍然受制于当地的政治生态。

　　最后，中国的基础设施建设与最大竞争对手日本相比在初始成本和建设速度上有优势，但在生命周期成本以及安全性能给当地官员的印象上存在一定劣势，因此有些东南亚政策制定者会倾向于日本而非中国项目。书中记载了一位马来西亚前高官对中日铁路系统的对比：“很多人说（日本的铁路系统）很昂贵。但我认为综观成本时，不应该只看初始成本，还应该看生命周期成本……使用日本技术可以节省维护成本和能源成本，所以其实日本的生命周期成本更低。在铁路25到30年的生命周期中，日本更便宜。同时，在日本人的哲学中，撞车事故是必须绝对避免的，所以他们花更长时间建造列车，零件更为细致……中国则更关注速度，他们想更快地把工程修好，因此更多由客户所驱动的。”该书作者也曾在一个高铁展览会上询问中国承建商建造速度能有多快，而中国公司则回答称：“你想要多快建好？”近年来中日在基础设施投资上逐渐由竞争转向合作，不过也可见中国承建基础设施既有其比较优势，也有其劣势。

　　正在施工的泛亚铁路老挝段（中老铁路）

　　参考资料

　　Lampton D M, Ho S, Kuik C C. Rivers of Iron: Railroads and Chinese Power in Southeast Asia[M]. University of California Press, 2020.