廖星臣：还政于乡镇政府，还权于村两委

中国近十多年的乡村建设历程，不难得出一个很重要的经验：只要是得到乡镇基层地方政府的鼎力支持，得到了“村支两委”的真心拥护，这样的乡村建设基本上成功，并可持续地发展下去。否则，要么建设工程半途而废，要么即使实现了最初的建设规划，也因不接地气而也无法持续发展下去。所以，在新乡村建设运动中倡导“还政于乡镇政府，还权于村两委”的乡村建设的理念非常重要。

还政于乡镇政府

所谓“还政于乡镇政府”，就是要尊重乡镇政府在乡村建设中的话语权。具体来说，就是把在农村改革发展过程中被削弱、甚至被剥夺的属于乡镇一级地方政府的管制权，重新归还给乡镇一级的地方政府，让乡镇政府成为一个名副其实的地方政权组织，而不是一个徒有虚名的政权组织形式。在新乡村建设中倡导“还政于乡镇”，通过县（市）一级政府的“赋能”和“赋权”，完善乡镇基层政府的组织架构和职能定位，让乡镇一级基层地方政府在新乡村建设运动中具有它应有的话语权——参与权、决策权和监督权。

乡镇地方政府是中国政权组织体系中最为基层的一级政权组织，是国家与乡村最前沿的连接点。一方面，他们代表国家的意志，行使国家权力，使国家的大政方针在乡村得到完整的贯彻和实施；另一方面，他们又是乡村的代言人，反映农村的民意，使农民的利益得到合理的有效保护。这就是乡镇一级组织——乡镇政府的应有的权力与职能。

但是，现实中的乡镇基层政府却是以另外一种形象出现在世人的眼中。很多地方的乡镇政府成为了只能为上（上级组织）、无法为下（农民），只有执行权、没有实质性话语权的“空架子”似的地方政府机构。从某种程度上讲，这种现象是伴随着中国近三十年的乡村改革与发展过程中出现的副产物。在农村改革之前，乡镇政府是一个涵盖乡村的经济、社会和文化等诸多领域有效管制的完整意义上的政权组织。乡镇地方政府不仅有属于自己的诸如：水管站、农技（机）站、计生站、文化站、广播站、经管站、林业站以及教育组、卫生院等“七站”，还有与县（市）一级政府共管的财政所、派出所、土管所、税务所、司法所、邮电所、供电所、工商所和信用社等“八所”——即所谓的“七站八所”的管理组织体系。但实事求是地讲，始于本世纪初的农村税费改革以及随后的乡镇体制改革，在确实减轻了农民负担的同时，与乡镇基层政府息息相关的“七站八所”的管理组织体系也开始一一解体，即使是有些站（所）得到了保留，也只是名义上存在，没有多大的实际上的意义。

这里说乡镇地方政府是一个没有实质话语权的“空架子”，主要是基于三个权力缺失的判断。

第一、是财政支配权的缺失。经济基础决定上层建筑，这是马克思主义理论的基本核心思想之一。从社会学的意义上讲，一个健全的乡镇地方政权组织的一个重要的职能，就是赋予了乡镇政府一定程度的财政支配权，这也判断是一个地方政权组织是否具有实质意义的标准之一。然而，现在中国大多数的乡镇政府都没有真正意义上的财政支配权。虽然，现在很多地方都保留了某某乡（镇）财政所，但这个某某乡（镇）财政所，只是名义上属于这个乡镇，实质上它无法管控。

一方面，乡镇地方政府，既没有制定乡镇税费收入的权力，也没有乡镇收入的处置权，乡镇财政所对乡镇要说有什么意义的话，它就是乡镇政府的一个出纳或者会计，一个帮乡镇政府编写每一届乡镇人民代表大会乡镇财政预决算报告的撰稿人。因为，国家财政拨付给乡镇的财政经费，包括乡镇直属事业单位的经费，甚至是村一级的国家惠农政策经费，都是在县市一级财政局事先编列好的，乡镇政府只是执行而已，乡镇政府根本无权调整。这种方式美其名曰是为了防止乡镇政府对经费的挪用，实质上是对乡镇政府的不信任，是对乡镇一级地方政府应该有的权力的剥夺。

之所以如此说，一是县市一级财政部门的预算基数，都是按照固定的模式，采取平均加权的方式测定的，很难真实反映出一个乡镇的实际需求。二是下一年度的预算结果，往往是根据上一年度的计划落实情况而定，计划赶不上变化，这是一个世人皆知的道理，然而，到了县市一级主管部门手中却漠然视之。三是这种由上至下的财政“切块”方式，让乡镇政府失去了它应该有的财政调控权，不仅让它有明知不可为而为之的无奈，让国家的资金无法用到该用的地方，让乡镇政府背上了不懂乡村实情，厚此薄彼、办事不公道的骂名。更重要的一点，乡镇政府因为没有了财政的处置权，让村民感觉到乡镇政府是一个对自己没有什么作用的可有可无的地方政府。这就像一个家庭一样，家长没有处置家庭财产的权力，让想让家庭中的成员服从家长的管理是不可能的一样。一个没有财政处置权的乡镇政府，注定是一个没有影响力和管制与执行力的政权组织。另一方面说，某某乡（镇）财政所只是名义上属于这个乡镇，实质上它无法管控的另一个原因，是因为乡镇财政所的人事任免权属于上一级县（市）财政局，人头经费也是上一级主管部门拨付。一个管不了人、管不了钱的乡镇政府又怎么能管的了乡镇财政所。

所以，乡镇基层政府财政支配权的缺失，导致了乡镇政府的公信力、管制力和执行力的衰退、甚至是丧失。这是最可悲的事实，也是当下村民上访不断的根本原因。当然，我们这里说的赋予乡镇地方政府财政处置权，并非是要求乡镇恢复到过去那种没有节制没有约束力的滥收费的状态，而是在规范相应的配套机制体制中的具有一定限制和约束力的财政处置权。

第二、是没有动议的否定权。在当下很多的很多地方的乡村建设中有一个很奇怪的现象，就是在乡镇政府所在的区域该做什么项目？该有谁来完成这个项目？既不是乡镇政府说了算，更不是农民说了算，往往都是县（市）一级政府领导及其主管的县市局委办一竿子插到底。更滑稽的是有些项目都已在村都已开始运作了，乡镇政府的领导才知情，更不说动议的否决。有时，即使事先告诉了乡镇政府官员，也是走走形式，因为乡镇政府没有建设项目的人财物的处置权，即使乡镇政府提出了更合理、更符合当地实情的建设方案，因没有经济实力做后盾，自然就人微言轻，被利益集团束之高阁。所以，动议否决也就无从谈起，乡镇政府也就成为本应属于它主理的乡村建设项目工程的看客——乡村建设的傀儡。

当然，如果说乡镇政府还有什么作用的话，充其量就是在乡村建设中充当村民利益纠纷的调解员以及村与项目建设单位发生矛盾冲突失的“消防员”，但却往往会背上了“懒政”和“不作为”的罪名。

第三、是没有人事的任免权。在乡镇机构改革之前，县市主管部门会根据乡镇的实际需求，赋予乡镇基层政府一定的人事聘用的权限。这样做的最大好处是能做到人尽其用，同时也提升了乡镇基层政府的权威与公信力。但按照现行的人事管理制度，乡镇的干部绝大部分是由县（市）一级人事组织部门统一调配，乡镇基本无权过问乡镇人事的任免问题。这样最大的害处，一是在其位难谋其职。因为很多新来乡镇工作的干部，要么缺乏对农村的了解，要么缺乏农村工作经验。而要解决这两个问题快则一年半载，慢则两至三年，这就常常出现有人在（岗）却无人用的尴尬。再加上干部的频繁流动，导致了工作方式熟悉了，人却调走了奇怪现象。二是在其位不谋其职。如果说前者是客观因素导致乡镇无人可堪重用，那么后者则是主观因素，甚至是恶意的不谋其职。对这样的人，乡镇领导往往也束手无策，因为乡镇政府尽管不了他“帽子”（职务），也管不了他的“票子”（工资），这就是乡镇出现人浮于事的根本原因所在。

正如，前面所提及过，一个没有权威和公信力的政府，一定是一个难以堪当重任的政府。人为削弱，甚至是剥夺乡镇基层政府的权威性和公信力，是导致如今很多地方的乡镇政府缺乏应有的管制与执行力，甚至是被人说成“维持会”的一个很重要原因。

总之，乡村政府只有拥有了一定的财政支配权，必要的动议否决权和适当的人事任免权，乡镇政府才是健全的基层政权组织。同样也只有完善的乡镇政府功能，才能恢复乡镇的公信力和执行力，凝聚村民对乡镇政府的向心力。也只有具有公信力、执行力和向心力的乡镇基层政府，才能真正推动新乡村建设的全面发展。这就是为什么在新乡村建设运动中提出“还政于乡镇政府”的根本原因

还权于村支两委

所谓“还权于村支两委”，就尊重“村支两委”在新乡村建设运动中的决策权。这里的“村支两委”，是“农村党支部”和“农村村委委员会”这两个农村基层组织的简称。“还权于村支两委”，就是要赋予农村基层村组干部应有的职权，通过赋权，重塑农村基层村组干部在农民中的公信力和执行力，使“村支两委”真正成为新乡村建设运动中一支重要的力量。

一方面，“村支两委”作为农村具有法定意义的农村基层组织，参与乡村建设的决策过程是它应有的权力。而且，乡村建设主要是农民自己的建设，“村支两委”作为农民的代表，在新乡村建设运动中拥有“决策权”，这是由“村支两委”职能所决定的。

首先，中国当下的新乡村建设运动，是涉及农村的土地、劳动力、村集体包括农民个人的资产等诸多要素共同参与的一项社会性改造活动。而这些要素的组织和运作都离不开“村支两委”，这是法律赋予“村支两委”的权利。最新的《中华人民共和国村民委员会组织法》（简称《村委会组织法》，2010年版）第一章（总则）第二条规定，村民委员会负责“办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议”。在《村委会组织法》第二章第八条中规定，村民委员会“依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产”。同样，对农村党支部的职权也有相应条文中作了规定，《村委会组织法》第一章（总则）第四条规定，中国共产党在农村的基层组织中“领导和支持村民委员会行使职权”。法之所在，必依法办事，这是现代社会的一个基本的准则，也是在新乡村建设中倡导“还权于村两委”的法律依据。

其次，俗话说，蛇无头不行，兵无主自乱。“村支两委”的干部作为全体村民推选产生的领头人，他们承担着维护农民的利益、反映农民的心声的职责。新乡村建设从某种程度上讲，是村民利益的一次重新洗牌，它势必涉及到每个村民的个人利益的重新调整和分配，这也需要“村支两委”作为中间协调人参与到乡村建设的决策层中，通过行使决策权来体现村民的利益。

另一方面，村干部作为“村支两委”的成员其在农村中的地位，也决定了在新乡村建设中倡导“还权于村支两委”的必要性。

首先，在现实的农村，虽然农民平时与村干部不大对劲，总是牢骚满腹，意见成堆。但因为他们是土生土长的当地人，彼此秉性、习惯、道德品质和个人信用都相互熟悉，而且人与人之间多沾亲带故。所以，在大多数的农民眼中，关键时候村干部才是他们最相信的人或者是他们第一个想到要求助的人。

其次，大多数村干部应该说还是村民中的优秀分子。在农村，要么是个人的勇力、要么是个人的智慧、或许是家族的势力，只有一方优异于别人才能充当村支两委的干部。在农村，只有村干部了解了的事，普通的农民才会去了解；只有村干部动了的事，普通的农民才会跟着动

最后，知己知彼，方能行动不败。村干部首先是农民，之后才是干部。村干部生于斯，长于斯，对自己辖区的每一个农民家庭，乃至每一个农民都很熟悉。在乡村只有村干部心里知道谁先动，谁慢动？谁是守法的村民，谁是流氓地痞？他们的心中一清二楚。

所以，只有“还权于村两委”了，才能真正调动和发挥“村支两委”在新乡村建设中的骨干和领导作用，这样的乡村建设才符合乡村的实际，符合农民的意愿，才能成功并可持续地推动下去。这也是无数的成功乡村建设的案例所证明的一个符合新乡村建设运动实际的理念。

然而，在现实生活中，不仅普通的农民被边缘化，就是具有农民身份代表农民利益的“村支两委”（这里主要指的是村组干部）也被边缘化。当然，这种边缘化有主观和客观两种原因。主观原因主要是村组干部的个人素质问题。如个人能力不够，没有责任心，办事不公平等。

但这里要提及的更多的是客观上的因素所致。这些因素就是上述所说的“村支两委”职权的人为弱化，甚至是剥夺。村干部作不了自己村里的事的主，这就好比一个家庭，如果家长在家里不能当家作主，不仅自己的家人不把他当一回事，就是在社会上也抬不起头，这个家庭的生活势必会一团糟。同样，一个村也是如此，如果村干部的权力被人为的削弱、甚至剥夺了它的权力，那就变相地让他丧失了在村民中的公信力，自然农民就会会听从他的领导和指挥，村干部没有执行力也就是自然而然的事了。

村干部权力的缺失，是导致“村支两委”组织能力差，执行能力弱，农村经济社会发展环境恶劣的一个很重要的原因。所以，在新乡村建设运动中，倡导“还权于村支两委”的理念，重在恢复乡村内生的社会组织结构和管制秩序，重塑农村基层村组干部的公信力和执行力，让农村基层组织——“村支两委”真正发挥它在乡村建设过程中组织、协调、动员和率领农民积极参与新乡村建设的能力，最终推动农村经济社会的发展。

（廖星臣 乾元乡村研究中心创始人，香港中文大学访问学者。长期从事乡村建设的实践与理论研究，重点是乡村经济、乡村社会组织及乡村民俗文化的研究。主要作品有：《中国三农问题报告》、《溪口古村落经济社会变迁研究》、《湖南省县域发展研究报告》以及《农理》、《把农村建设得更像农村（理论篇）》、《重塑乡村》、《设计改变乡村》和《农道方案》等。）