一个决定中东未来的关键问题

来源：环球2020年14期

作者：邹志强（上海外国语大学中东研究所副研究员）

“沙特正面临前所未有的危机。”沙特财政大臣近日说。与此相呼应，沙特政府颁布了一系列财政紧缩政策，包括从6月1日起暂停发放所有政府公职人员的有关补贴，从7月1日起将增值税税率从之前的5%提高至15%，以及推迟或压缩大型投资项目等。

虽然说，在低油价和新冠肺炎疫情的双重打击下，采取相对激进的应对举措或许是遭遇空前财政危机的沙特的不得以之举，但是在石油市场供大于求几成常态的时代背景下，沙特此举也传递出海湾产油国经济转型的信号。

6月21日拍摄的沙特首都利雅得

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过去5年是沙特国内急剧变革的关键时期，王室内部经历了影响重大的权力交接。核心人物之一的穆罕默德·本·萨勒曼王储推出了备受关注的“2030愿景”，包括建设“尼尤姆”新城，打造国际物流中心、创新中心等大量投资项目，如此规模的工程对任何国家而言都需要庞大的财力作支撑，对于沙特这样高度依赖公共部门投资的国家来说更是如此。

这5年也是沙特内政外交变化剧烈和挑战急剧增大的时期。对内稳固政治地位、对外参与也门战争和地区争夺等均消耗不菲，政治稳定与国家安全在很大程度上仍是沙特政府更为紧迫且优先的诉求和议程，这无疑分散了有效的财政和政治资源。

从近期形势来看，油价下跌和新冠肺炎疫情带来的需求下降、市场活力不足等多重不利因素叠加，进一步恶化了沙特的财政状况。近来沙特石油出口收入大幅下滑，财政赤字急剧攀升，央行资产快速下降，导致债务大幅增加，高度依赖石油财政的沙特政府不得不通过多种途径开源节流，比如采取大幅提升增值税等财政紧缩政策，反映出沙特政府正面临空前财政压力。此外，沙特政府还通过暂停投资项目、发行新债、削减补贴等方式来应对当前难局。

其他海湾产油国也面临类似的财政困境和压力，各国财政赤字和公共债务的国内生产总值（GDP）占比不断攀升，主权财富基金和外汇储备大幅缩水。沙特已连续7年出现预算赤字，阿联酋的预算赤字达到了历史最高水平；沙特、卡塔尔已通过国际股票或债券市场各筹集100亿美元资金；巴林和阿曼的经济状况最为脆弱，财政和债务风险更大。

6月21日，人们在沙特吉达海边休闲。新华社/法新

海湾国家是中东地区疫情的重灾区，疫情对航空、物流、旅游、消费影响甚大，在很大程度上拖累了其经济发展和转型进程。

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当前沙特的财政危机无疑压缩了其内外政策空间，但还不至于引发全面的经济危机，更不会对现有的政治社会秩序带来颠覆性冲击。

一方面，提高增值税、削减补贴不可避免将带来物价上升，民众生活水平下降，由于沙特民众长期以来习惯于财政补贴，削减补贴必然带来一些不满和怨言，但这是改革的大方向，不会影响沙特的国内稳定。

增值税改革本就是沙特“2030愿景”所涉及的改革的一部分，此次提升增值税酝酿良久，此前国际货币基金组织等机构也一直建议沙特政府提升增值税。而且，沙特政府的国内控制力很强，也会采取稳定物价和民众生活水平的措施。

另一方面，沙特的债务仍然可控，沙特政府掌握着众多优良资产，远没有到发生全面债务危机或经济危机的地步。从历史来看，待油价和需求回升，沙特的财政压力自然会得到缓解。

未来沙特的政策变化很大程度上仍要看油价走势，其经济发展和改革前景都取决于公共财政资金支持。沙特经济也有很强的抗压能力，更高一些的财政赤字和债务比率尚不足以构成致命威胁。然而，如果仍期待依靠油价上涨缓解财政压力，则无疑是回到了老路上，沙特将再次错失推动经济转型的机遇。

从地区层面看，海湾各国的经济压力存在巨大差异。沙特、阿联酋、科威特、卡塔尔基础较为雄厚，巴林和阿曼面临的经济压力更大，因为沙特、科威特和阿联酋往往会为巴林提供援助，相比之下阿曼的经济风险最高。

2019年11月11日在阿联酋阿布扎比拍摄的阿布扎比石油和天然气国际会议暨展会现场

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当前的财政危机凸显了沙特等海湾产油国经济的脆弱性和结构性改革的必要性，也考验着海湾国家能否坚持推进改革和实现多元化转型。

首先，以海湾国家为代表的中东各国凭借储量丰富的石油资源，长期以来形成了能源依赖型的“石油经济”和“食利经济”模式，经济具有很强的依附性和脆弱性。中东产油国经济结构单一、基础设施投入不足、经济波动性大、外部依赖度高、发展自主性和可持续性不强，遭遇油价下跌等外部冲击时很容易陷入经济危机和发展困境。

认识到这一问题，中东产油国在过去十多年里做出很多尝试，力图实现超越能源依赖、实现经济多元化的经济转型。近年来它们纷纷推出本国发展愿景，如沙特的“2030愿景”、科威特的“2035愿景”等，目的就是改变依赖石油的单一经济模式，推动经济多元化转型，提高非石油部门和私营经济对国内生产总值的贡献，进而优化其经济与社会结构。

此外，全球能源结构的重大变化降低了海湾产油国的战略地位，当前油价下跌更凸显出海湾国家经济的依附性和脆弱性。因此，沙特等海湾国家的经济改革既和领导人主动寻求转型有关，也是内部发展压力使然。此次沙特大幅度提高增值税等举措，就体现出沙特领导人的改革决心。

其次，目前海湾国家实质性的改革进展和效果还较为有限。沙特等海湾国家在谋求经济转型的过程中，依靠公共资金大手笔投资国内外非石油部门，推进私有化进程，推动交通、物流、金融等服务业发展，颁布更有吸引力的投资政策，倡导社会开放等。但这些措施多停留于表面，处于改革的“浅水区”，对国家转型发展的推动作用很难在中短期内体现出来，且由于社会开放也是有限度的，更无法在短期内转化为财政收入的增长。

一方面，经济结构性改革的难度很大，目前还看不到系统性问题得到解决的迹象，私有化、多元化改革的进展不大，短时间内很难体现为改革成绩；另一方面，出于营造改革氛围、提升投资吸引力的需要，沙特等国宣布的有关优惠政策，以及在社会领域进行的开放式改革等相对更容易取得成效。

而更为实质性的改革措施短期内可能很难见效，一些重大投资项目因受到多种不确定性因素的影响也可能遭遇失败。比如，被沙特政府寄予厚望的公共投资基金近来在国际上投资规模很大，投资组合的转型也刚开始，尚难言成功；沙特国家石油公司（沙特阿美公司）的上市计划没有完全实现，更未达到预期效果；“尼尤姆”新城项目面临停滞等。随着经济改革逐步进入“深水区”，改革难度与不确定性也日益增大。

最后，此次危机为海湾国家深度推进超越能源依赖的经济转型提供了新契机。从历史经验看，中东产油国在高油价时期往往缺乏改革压力与动力，为此错失了多次改革机会；在低油价时期改革压力和动力增大，却丧失了有利的财政条件。

除了对能源部门的高度依赖外，庞大而低效的公共部门、长期大范围的国民福利补贴政策、工业化水平低下和营商环境不佳等，均不利于非石油产业的发展和就业机会的增加，这些都是经济改革绕不开的障碍。

当前，低油价和疫情导致的财政危机严重削弱了沙特等中东产油国依靠公共投资推动经济转型的能力。但这也更凸显了经济转型的紧迫性，海湾产油国已展现出更大的改革意愿。

观察人士认为，沙特等国采取的提升增值税等纾困举措不应成为临时性措施和个例，而应成为全面推进经济结构性改革的新信号和长期政策。在降低石油部门比重、实现经济多元化发展的过程中，应注重提升工业化水平和本土科技创新，致力于改变经济的依附性、脆弱性特征，并避免政治因素导致非理性投资及投机性投资，稳定近年来大规模投资的收益，为经济转型奠定良好基础。

世界已进入21世纪的第三个十年，这可能是全球石油消费高峰到来前的最后一个十年。对中东产油国来说，抓住尚存的“石油红利”和最后的机会窗口以成功实现经济转型，显得至关重要。

应当指出，中东产油国经济转型的成败，也将深刻影响整个中东国家的经济结构与发展前景，并可能在国内和地区层面带来重大的政治影响。