全世界紧盯中美领导人, 却忽略中国总理在纽约释放的更深信号(上)

曹远征

清华大学经济管理学院管理实践访问教授

​郑涛(访) | 文化纵横编辑部

【导读】近日，中美两国在马来西亚进行了新一轮经贸会谈，双方围绕延长对等关税暂停期、芬太尼关税、农产品贸易、出口管制等重要问题进行磋商，并达成了基本共识。此轮磋商被视作为月底的中美元首会晤创造了有利条件。

这一突破并非孤立事件，要深入理解中国的策略，我们或许可将目光回溯至一个月前：9月23日，李强总理在联合国大会上宣布，中国将在世贸组织当前和未来谈判中不寻求新的特殊和差别待遇。

从这一事件切入，文化纵横近期采访了著名经济学家、清华大学经济管理学院管理实践访问教授曹远征。曹远征指出，中国的发展中国家地位问题，是美国对华战略竞争的一个重要议题。与此同时，以WTO为代表的国际组织和多边机制，是二战后人类社会取得的重大进步，也是80多年来没再发生世界性大战的重要原因。因此，中国的这一宣示，表面上看似乎是一次让步，但更重要的是在为新全球化创造契机。因为这一方面有助于将美国拉回谈判桌上来，进而有助于化解WTO当前的僵局；另一方面也是一个惠泽全球的举动，给其他发展国家在WTO中的普遍优惠安排的执行，创造了更好的条件，使它们能更方便地享受到全球化的好处。

曹远征认为，此举也表现了中国改革的智慧。改革开放40年来一个基本的经验就是不争论，而是强调发展是硬道理。在国际问题上，我们也应该坚持2016年G20杭州峰会提出的把发展置于国际议程中心的原则，不能被发达国家还是发展中国家的定义问题缠住前行的脚步。

曹远征还指出，如今虽然地缘竞争重新浮上水面，但新的竞争很可能主要表现为地缘经济竞争，而非二战前的军事竞争。于是，竞争各方的产业体系的规模及其在全球产业链中的地位，就成为影响胜负的关键因素。这也是美国之所以采取“脱钩断链”的竞争策略的原理所在。由此，曹远征预测，世界可能会进入“冷和平”状态，各方将在各种产业细节上暗暗较劲。

本文为文化纵横原创访谈，仅代表作者观点，供读者参考。

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2025年第45期  总第245期

中国为何搁置发展中国家地位疑问？

郑涛：9月23日，李强总理在出席第80届联合国大会相关活动时宣布，中国在当前和未来的世界贸易组织（WTO）谈判中，将不再寻求任何新的特殊和差别待遇。为什么中国政府会在这时候做这样一个表态？

曹远征：2023年，美国国会全票通过了一项法案，宣布“中国不是发展中国家”，并且要求美国国务院采取积极行动，剥夺中国在国际组织中的发展中国家地位。可见，这个问题是中美战略竞争中一个很重要的组成部分。这次中国承诺在今后的世贸组织谈判中不再寻求任何新的特殊和差别待遇，有两层含义：第一层含义是，我们还是发展中国家；第二层含义是，但我们不再以发展中国家身份去申请任何差别待遇。

近年来，由于美国开始“去全球化”，纷纷退出国际组织，使很多国际组织的功能遭受很大的损害。而今年八月底，在上海合作组织天津峰会上，中国特别强调的一点，就是要坚持互利合作、相互成就，为构建多极世界做出更多贡献。国际组织作为多边机构，其维持和运作对此至关重要。过去一段时间，在经济领域，大家都特别关注WTO的争端解决机制基本瘫痪了，国际贸易摩擦连个仲裁机制都没有了。而中国不再寻求任何差别待遇，就为今后的WTO改革和完善创造了条件。所以，我认为这次中国与其说是退一步，实际上是为新全球化创造契机。其实在我看来，最重要的就是把美国拉回到谈判桌上来。

另外，值得注意的是，中国的表态是在今后新的谈判中不再寻求发展中国家待遇，但并不涉及此前在WTO框架下已经签订的各种双边、多边贸易协议中包含的优惠待遇。但未来，我们可能很快就会看到，中国与其他国家再签新协议的话，就不会再寻求差别待遇。比如，在气候变化领域，未来中国可能就不再寻求承担跟发达国家共同但有区别的责任了。

郑涛：您刚才重点提到，中国政府的这一宣示对WTO走出瘫痪状态可能会有帮助，这一点能展开具体聊一聊吗？或者更宏观地看，对整个全球经济治理体系的重构，会带来什么样的影响？

曹远征：如果想了解WTO的功能，可能还得从更早讲起。我们知道自从工业革命以后，生产力越出国界，全球经济开始一体化，于是出现了地缘竞争的问题。19世纪时，马汉提出了海权论，麦金德提出了陆权论，共同构成了地缘竞争思想，为第一次世界大战提供了理论准备。

一战为什么会爆发？实际上就是因为后期崛起的国家，比如德国，面临着世界市场被瓜分完毕，有利可图的投资场所减少的现状，它们提出要重新瓜分世界，要争取“阳光下的土地”。一战结束短短20年，又爆发了二战，德国又成为策源国家。于是人们开始反思，原有的国际体系可能有问题——至少没能阻止二战，是不是要改革？原有的国际体系是双边或单边体系，是以实力为基础的竞争体系，其中，经济竞争是它的基础，经济竞争不过，就会走向战争。所以，要想铲除战争根源，首先要改变这一体系。

1944年，作为战后国际经济体系基础的布雷顿森林体系形成，它有两个核心，一是自由贸易，二是国际货币体系。只不过在当时的情况下，由于美苏冷战，这个体系并不能覆盖整个世界。当时，全世界分成两个对立的体制和两个平行的市场，一个是关税贸易总协定的市场，另一个是以苏联为代表的经济贸易互助委员会的市场，这就构成冷战中的经济战场。

经过冷战以后，人们发现市场经济恐怕是人类必须遵循的一个共同规则，因为它更有效率。于是，原来的计划经济国家开始探寻向市场经济过渡，中国更是带头进行改革开放。冷战结束，在经济上就意味着全球都遵守市场经济的体制安排。于是，关税贸易总协定的规则覆盖到整个世界，升级为WTO。只不过关税贸易总协定仅仅是贸易体制，主要关切的是关税壁垒、非关税壁垒等贸易方面的问题，而WTO在此基础上加入了投资自由化的内容。

改革开放以后，中国就一直在寻求加入世界经济，融入经济全球化。当年我在国家体改委国外司就是从事这方面工作的。我们先从复关（恢复中国在关税贸易总协定中的缔约国地位）开始，到1995年变成入世，历经了16年，2001年最终加入WTO。在这个过程中，中国以WTO规则和开放来促进改革：当时为了加入WTO，中国废除了两千多项规定，建立了中国式社会主义市场经济的基本框架。2001年以后，中国是WTO最讲规矩的成员；加入WTO也为中国经济增长提供了一个新的推进器，很快中国的外汇储备就超过万亿（2004年），中国经济开始起飞。而且，中国的进出口贸易持续扩大，过去很多人认为加入WTO会让中国很多产业受到损失，但事实刚好相反。这些都是中国加入全球化的好处。正因为此，特朗普政府才说让中国加入WTO是个错误。

现在一些国家开始质疑经济全球化，甚至重新开始用一战、二战前的思维方式考虑国际经贸问题，把它重新地缘政治化。这时候，安全问题上升为第一位，国际经贸及其规则变得碎片化，地缘经济竞争就成为新的趋势。其中一个重要部分，就是规则的竞争，WTO变成规则竞争的战场。于是我们看到，WTO的争端解决机制在2017年陷入瘫痪；美国还扬言要退出WTO。如果WTO崩溃，世界经济再退回二战前双边或单边的实力竞争状态，战争的风险就会急剧上升。

二战以来人类社会的一个重大进步，就是形成了多边机制，从而80年来再没有发生过世界性的大战。这特别明显的表现在欧洲，当年德法两国是世仇，在短短20年中两次世界大战都是德国策源；但二战后，有了欧共体、欧盟这样的多边化安排，欧洲没再发生大规模军事冲突。要维持这一进步成果，就必须继续坚持多边机制。正是为此，中国宣示不再寻求任何特殊待遇，大家可以坐下来好好谈如何才能把多边机制坚持下去，我想这是它的重大意义。

另外值得强调的一点是，中国这一举动，还会为发展中国家带来新的机会。为什么WTO对发展中国家有特别待遇呢？这是二战后的一个新的问题——南北问题：发展中国家落后于发达国家，工业化程度比较低，经济收入水平比较低；而要使世界维持住平衡，就一定得把这种差距控制住，否则世界就会越来越分裂。这就涉及普惠制的概念，WTO对发展中国家就有普遍优惠安排。因为很多国际贸易协定的门槛过高，发展中国家进不来，通过WTO的优惠安排可以降低门槛，当这些发展中国家条件成熟以后，再成为正式成员，承担与发达国家相同的责任。比如，在疫情期间，很多发展中国家生产不了疫苗，但抗疫是全球性的任务，疫苗分配应该适当照顾发展中国家，这在WTO中是有规则的。

只不过有一个问题：谁是发展中国家？这不是某一个国家说了算，而是一单一单谈出来的。于是就出现了中国的问题：我们是发展中国家，但美国不认为我们是发展中国家，如果中美达不成协议，很可能会影响到其他发展中国家的利益。因此，中国这次的表态是惠泽全球的举动，给其他发展国家在WTO中的普遍优惠安排的执行，创造了更好的条件，使它们能更方便地享受到全球化的好处。

郑涛：那您觉得现在中国做出这样一个表态之后，美国会做什么反应？

曹远征：很难预测，但是至少给了一个台阶，大家可以坐下来谈到底有什么问题，而过去连谈都不谈。形势也在发生巨大的变化，从近期的中美贸易谈判看下来，这个世界真是变成G2了，你们俩是打还是和，是另外一个问题，但全球治理离不开中美两国。

例如，Tiktok谈判就为全球数字经济治理开启了一个新的开端。Tiktok谈判是一个很特别的交易结构，不是人们通常理解的概念。首先，由于数据涉及国家安全问题，因此在美国采取的数据归美国。但数据的使用是个商业问题，Tiktok的算法是中国企业的，而两者只有结合在一起才能在市场上创造商业价值。于是就涉及股份的谈判，美国占80%，中国占20%。在底层架构中，中国的20%对应的是算法，那80%对应的是美国的数据。这种新的交易结构，跟我们过去理解的股权大小问题不是一个性质，跟美国与其他国家谈判的结构也不一样。双方的股份背后对应着不同的权益，因此这次并不是中国简单地把我的企业卖给了美国。

郑涛：很多学者有另一种观点认为，美国希望通过改变国际贸易机制，去改善自己的经济困境，但造成美国经济困境的更重要因素在美国内部，而不仅仅是国际贸易。对此，您怎么看？

曹远征：第一点，人们日益发现，如今的国际贸易最重要的是中间品贸易，而不是最终产品贸易，它已经跟过去的比较优势、比较利益没有关系了。中间品贸易是人为形成的，是产业内贸易。一国产业链在全球产业链中的地位，决定了其国际分工水平。中国是“世界工厂”，所以国际分工就变成以中国为导向了。这时候，国家间的经济竞争就是对产业体系的竞争，因此中间品贸易的流向问题就变得特别重要。在这个意义上，才有了“脱钩断链”的现象：只要我把你的规模打压下去，你的影响力就降低了，产业链自然就断了。这种情况已经跟过去WTO讲的零关税没有任何关系了。即使在零关税的情况下，依然会有产业链的影响。因为国际贸易已经变成企业内贸易，也就是跨公司内部的贸易，它可以使用利润转移手段，比如苹果手机虽然在中国组装，但苹果公司可以通过各种手段把利润转回美国，而让中国赚不到钱。对此，单纯的贸易规则、贸易协定是没法解决的。

第二点，通过互联网进行的小额贸易，在如今的国际贸易中正变得越来越重要。它们数额非常小，但数量非常大，没法统计。而且，这种贸易所占的比重越来越高。这是个商业业态改变的问题，互联网平台彻底改造了商业环境，产品不经过商店，从厂家直接就到了用户。对于这种贸易形式，规则怎么定也变成了问题。

中国恰恰在这两方面都有具有优势。整个国际贸易的形态发生了太大的变化，以至于原来的规则都不灵了。所以，美国想要重新界定贸易规则。美国知道，中国的顺差是在国际产业链条上出现的，但它没有能力去控制这件事儿，它能做的只有提高关税，把以中国为中心的国际产业链条断掉；或者，先提高关税，再以降低关税为筹码，跟其他国家谈判，要求它们到美国来投资，并且由美国享有大部分投资收益，帮助美国再工业化。

郑涛：我想这里面可能还是存在一个国际制度和国内制度怎么去协调的问题。正如您刚才提到的苹果的例子，在如今这种跨国公司主导全球产业链和产业内贸易的情况下，虽然中国的贸易顺差很大，但其实利润很多是被美国的跨国公司拿走了。而美国公司拿走利润后，美国国内的财富分配问题没解决好，还是会导致美国国内的经济社会出现问题。

曹远征：可能这些概念都已经过时了。未来这个世界最大的问题可能是就业问题，而不是利润。产业由谁控制，谁的就业机会就最多。美国为什么会出现问题，特朗普为什么会上台？就是因为“锈带”问题，因为没就业机会了。于是，对于产业内贸易需要重新谈判，因为它是跟产业连在一起的，而不只是贸易问题，不是多与寡的问题，这个链条贯穿整个世界。甚至，现在中美之间的人工智能竞争也与此密切相关，因为工业产业是AI的应用场景，没有场景建设AI就不可能有前景。光靠大数据弄个通用模型，玩玩可以，但这不挣钱。

因此，产业体系的竞争，变成一个很核心的问题。而在产业体系竞争中，规模非常重要。一个国家的产业链越完备，规模越大，就越能引领整个世界。用这个角度观察，就会看到很多很有意思的问题。比如，在新能源领域，为什么美国会退出《巴黎气候协定》？本世纪初美国在页岩油技术领域取得重大突破，使美国一下子变成一个产油大国，改变了石油的地缘格局，这也是美国可以在中东实行战略收缩的原因之一。但与此同时，美国发现要捍卫这项技术，就必须得打压新能源技术，这也是美国退出《巴黎气候协定》的原因。此外，西方有一整套工业技术都建立在石油的基础上，比如燃油车，现在新能源车出来以后，它们的燃油车技术怎么办？因此它们一定会通过征关税抵御新能源汽车的冲击。这是地缘技术经济学问题。在全球化时代，世界是平的，效率至上，谁挣钱谁光荣。现在安全问题开始出现，所有经济政策都包含着政治考虑。

与过去国家间的军事竞争、政治博弈不一样，下一轮地缘竞争，更多的是用经济手段达到经济或者非经济目标。而规模对技术经济竞争影响巨大，谁能在竞争中取得优势，取决于各自的产业体系在全球产业链中的地位和作用。“脱钩断链”的含义，需要在这个层面来理解。中国产业链的韧性也需要在这个层面来理解：由于中国产业体系规模巨大，且深度嵌入全球产业链，美国一时半会无法完全与中国经济脱钩。

所以，我预计未来世界可能会进入“冷和平”状态，大家暗暗在细节中较劲，看起来很具体，但都很重要。将来可能不是谁战胜谁、消灭谁的问题，而是谁在竞争中占上风的问题，这就叫“冷和平”。

但是，国际社会不能再退回到地缘政治竞争的状态中去。各国都强调国家利益至上，一定是没有出路的。但也不可能全球一个政府，“超级全球化”做不到。那么更有可能的前景，就是在国家的基础上重新建立一种新的关系，这个关系很可能是地缘经济关系，将竞争限定在经济领域，而不要超越边界，不要延申到政治军事领域，更不能相互仇恨化、民粹主义化。

郑涛：您觉得中国政府的这个表态，会给中国接下来的经济发展和经济外交带来哪些影响？

曹远征：过去几年，中国在外交方面显得更加主动，而不是被动应对。最重要的体现就是单边开放。比如签证制度，以往对于签证安排一般需要双方对等，但中国是单边开放。在其他领域也有很多类似的案例，比如率先减免或者降低很多发展中国家的关税。过去人们总担心，中国还是发展中国家，这种单边开放式的政策安排会不会对中国经济造成伤害。其实我们观察了一下，不仅没有伤害，反而是有好处的。

举例来说，我们看看服务贸易。过去两年间，中国在服务贸易方面增长最快的领域是旅行服务，这两年来华的外国游客大幅增长，去年的增长率大概是300%，这就推动了中国的“不出国的出口”的增长。中国过去是服务贸易逆差的国家，旅行、教育、医疗曾经是逆差较大的三个科目，如今逆差已缩小了很多。

而且，这种单边开放既对中国有利，也对世界有利，因为它是在捍卫经济全球化。经济全球化的一个前提条件是开放市场，中国率先开放自己的国内市场，就是在捍卫经济全球化。而且，中国已经成为全球化程度最高的国家，进出口占整个中国GDP的比重达到了30%以上，在全球大国中是最高的。从这个意义上来说，捍卫全球化就是捍卫中国的国家利益。

郑涛：中国的表态其实仍然坚持我们是发展中国家，只是放弃在世贸组织谈判中的发展中国家待遇。这样一种有张力的表述，是不是意味着中国已经开始重新看待自身在全球经济中的位置和影响？

曹远征：近几年，全球对“中国是什么”是有困惑的。这种困惑表现为两点。第一，中国是个市场经济国家吗？在《中国加入WTO议定书》中有一个条款规定了15年的“市场经济地位过渡期”，似乎15年过渡期以后中国自然就变成市场经济体制了。但欧盟却说不是，15年过后他们要重新审议。于是，中国的市场经济国家地位问题就变成一个疑惑了。第二，中国是个发展中国家吗？发展中国家在经济学中本来是有标准的，也就是在国际贸易中出口原材料、进口工业制成品。但中国现在进口的是原材料，出口工业制成品。但中国是发达国家吗？也不是，因为中国出口的是初级制成品，同时仍然需要进口高技术产品，比如芯片。这一下子就打破了过去的评价标准，因为中国不再是边缘—中心结构中的边缘，而变成既是中心、又是边缘的存在。总之，中国既有规划又有市场，既是中心又是边缘，“中国是什么”就变成一个问题。

如今我们宣布，虽然中国还是发展中国家，但不再寻求发展中国家的待遇，实际上是为这个问题的缓解，带来了新的前景。因为在这些问题上，是或不是，很难回答。于是我们放弃简单回答这些问题，而是强调要往前走，为往前走创造条件。我想这恰恰也是中国改革的智慧。改革开放40年来一个基本的经验就是不争论，不讨论定义问题，不管姓社姓资，发展是硬道理。现在，在国际问题上，同样应该坚持2016年二十国集团（G20）杭州峰会提出的把发展置于国际议程中心的原则，发展是硬道理，不要争论姓什么的问题：是发达国家还是发展中国家，是市场经济还是计划经济——这些恐怕都是学术问题，而不是政策问题。