王辉耀：如何改革联合国安理会

作者

王辉耀 | 全球化智库创始人

在上周举行的第80届联合国大会一般性辩论上，多位全球领导人呼吁建立一个更有效、更具代表性的联合国安全理事会。芬兰总统亚历山大·斯塔布直言：“如果来自全球南方、拉丁美洲、非洲、亚洲的国家不能在这个体系中获得代表性，他们就会背弃联合国。”

安理会的不足，如今在加沙和乌克兰问题上体现得尤为明显。美国多次动用否决权阻挠涉加沙停火决议草案，使这一具有种族灭绝性质的冲突得以延宕。与此同时，自2022年以来，俄罗斯持续阻挠安理会就乌克兰战争作出任何有意义的回应，尽管国际社会予以谴责、人道灾难也极为深重。

尽管如此，安理会仍然不可替代。一旦其走向边缘化，只会抹去全球有效协调的最后支点。因此，问题不在于是否改革，而在于如何改革。

正是在这一背景下，中国政府提出新的全球治理倡议，主张构建一个更公正、更具包容性的多边体系，摒弃双重标准，并以联合国为核心。

要实现这一全球愿景，安理会需在结构和程序上同步推进改革：一是扩大成员构成，以更好反映当今世界格局；二是建立限制一票否决权的机制，防止个别国家阻断国际共识。两项举措相互配合，可重振安理会的公信力与行动力，使其从陷入僵局的论坛转型为更灵活有效的和平守护者。

安理会现行的“五个常任理事国+十个非常任理事国”架构，充其量反映的是1965年上一次改革时的地缘政治现实。应通过增设一类“准常任理事国”席位来更新这一结构。

为此，建议将现有的G21（原G20）成员全部纳入扩容后的安理会。相应地，取消现行十个轮换担任的非常任理事国席位，改设16个“准常任理事国”席位。这些新安理会成员不享有一票否决权，但可与其他四个常任理事国一道，共同推翻任何单一常任理事国行使的“单边否决”。

如此安排既延续“五常”的制度传统，又扩大对当今多极化经贸与政治格局的真实反映。由此，安理会的合法性将得到巩固，区域代表性将得到改进，并更紧密地嵌入当下全球秩序的现实架构之中。

以往的安理会改革倡议多在如何分配新增席位上受阻。对此，G21提供了一个相对稳妥的方案：其成员在发达国家与发展中国家之间基本均衡。以此为基础推进改革，既能一定程度上矫正全球南方代表性不足，也承认既有大国的持续影响力。当前，G21成员合计占全球GDP的85%以上，并已在协调应对一系列重大全球经济挑战中发挥作用。按此方案，扩容后的联合国安理会将由阿根廷、澳大利亚、巴西、加拿大、中国、法国、德国、印度、印度尼西亚、意大利、日本、韩国、墨西哥、俄罗斯、沙特阿拉伯、南非、土耳其、英国、美国，以及非洲联盟和欧盟（两者各自拥有一票表决权）组成。

恢复安理会功能所需的第二项改革属于程序层面。一票否决权使安理会陷入瘫痪，甚至令紧迫的人道议题长期受阻。迄今为止，在不到80年间，否决权共被动用324次，平均每年约4次。其中，苏联/俄罗斯联邦159次、美国94次、英国32次、中国21次、法国18次。

即便是看似直率的事项，如接纳新会员国，也常陷入争执：冷战初期，苏联曾娴熟运用否决权；今天，美国在阻止巴勒斯坦的会员国资格方面亦是如此。除此之外，一票否决权的影响可能更为严重——其存在本身就使许多决议在幕后被扼杀；起草方往往被私下告知提案将遭否决，从而在进入公开程序前被迫放弃。

以往的安理会改革倡议也尝试应对否决权问题。2013年，法国、墨西哥提出方案，主张在涉及大规模暴行的情况下，安理会常任理事国自愿暂停行使否决权。随后，问责制、一致性和透明度国家集团（ACT, Accountability、Coherence、Transparency）提出行为准则，现已获120多个国家支持，呼吁五常在涉及灭绝种族罪、危害人类罪以及战争罪的情形下克制使用否决权。

但要根本化解一票否决权造成的困境，还需要更有力的举措。应通过设立“超级多数推翻机制”来削弱一票否决权的效力。按此设想，如扩容后的安理会中超过三分之二成员（即15名）与联合国大会的三分之二成员同时推翻单一常任理事国的“单边否决”，该项联合国安理会决议即可通过。

毕竟，若安理会与联合国大会均以三分之二多数同意推翻一国否决，这显然代表了广泛的国际共识。单一常任理事国的“单边否决”，可以被改革后的安理会成员国的三分之二以及联合国大会193个成员中三分之二共同推翻。

这一新提议将有利于全球南方国家。过去，这些国家常受自上而下、不可挑战的一票否决权所限，难以在国际规则制定和安全事务中发挥实质作用。与此同时，五常无需对此改革感到担忧。只要至少两个常任理事国同意，五常仍可对任何决议作出具有约束力的否决。这样的安排提供必要的“安全阀”，可以防止单一大国扰乱集体行动，也会提高动用否决权的政治成本。

这一简单的调整将产生立竿见影的效果。从也门到加沙，都可能为正由“丑恶”走向“惨烈”的冲突打开化解之门。取消“单边否决”将使联合国的维和与救援在应对最严重的人道灾难时少受掣肘。

联合国的改革将重申其创始宗旨：和平、合作、公正、人权与共同责任。这样的改革将使安理会更契合当下，也更具备应对未来挑战的能力。

文章选自《外交政策》，2025年9月30日