散谈 | 从《个人信息出境安全评估办法》看科学民主立法

大家好！时隔数月，《小舟说法》再次更新

最近一段时间是重大事件层出不穷，但迫于备考压力，一直没有很好地机会和合适的话题来对其中某一个点做较深入的讨论

而今天小舟我发现了一个比较值得关注的话题，于是早早地完成了学习计划，腾出时间给了这次散谈文章。

本次散谈，是源于网络上传播较广的一篇10万+阅读量的微信公号文章——

《VPN的末日要到了》文中以国家网信办发布的《个人信息出境安全评估办法（征求意见稿）》（下称《办法（征求意见稿）》）为引，并对该《办法（征求意见稿）》做出了一定的解读：

关于这份报告的解读： 

 1、虽然说是征求意见，可是人家压根就没有给你留言的机会，只有2条留言放出来，这里面的意思就是，不管你赞成也好，反对也好，这条政策是必须执行的。

2、这次政策的矛头直接指向网络运营者，以前有很多vpn提供商都是通过更换ip来逃过追踪。所以现在网信部将矛头指向网络运营商之后，意味着，一旦发现你翻墙，就直接断网，迎接你的不是谷歌，而是404。

来源：公众号：晖思不可《VPN的末日要到了》

简而言之，即该《办法（征求意见稿）》发布并不想真正的征求意见；《办法（征求意见稿）》施行后会主要导致VPN在国内大量的封禁和无法越墙而出去看外面的月亮，并提出了相关的担忧。

其实本人对网络技术几乎一窍不通，身边也没有从事或学习计算机网络技术或安全类的朋友、同学和家人，所以对技术性的问题，并不是本次散谈的重点内容。

我关注的重点在于：《VPN的末日要到了》文章作者既没有完整阅读国家网信办发布的征求意见的通知，也没有进行“粗浅”的调查研究，就得出其所谓的第一个解读：

关于这份报告的解读：

1、虽然说是征求意见，可是人家压根就没有给你留言的机会，只有2条留言放出来，这里面的意思就是，不管你赞成也好，反对也好，这条政策是必须执行的。

来源：公众号：晖思不可《VPN的末日要到了》

在此，本文章有必要普及一下相关的法律法规和文件规定：

根据国发〔2018〕6号和国发〔2018〕7号文件显示，国家互联网信息办公室，属于我国国务院（中央人民政府）的办事机构之一，与中共中央网络安全和信息化委员会办公室，一个机构两块牌子，列入中共中央直属机构序列。现任网信办主任由中宣部副部长兼任。

根据《立法法》的规定，虽然条文中并没有直接明文规定“国务院办事机构”有权制定部门规章，但此处个人认为应做扩大解释，因为此处也没有规定“国务院部委管理的国家局”有权制定部门规章，且在实践中，普通大众并不能明确的区分部管局和国务院办事机构以及国家部委之间的所谓“区别”，在通常的人看来这些机构都属于国务院的下设机构，并且这些拥有行政管理职能的机构制定部门规章也符合《立法法》的立法精神和目的。

在这一点上，我通过查阅《规章制定程序条例》（国务院令第322号）相关规定得到了印证。

第八十条 

国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章。

《中华人民共和国立法法》

第九条

 

国务院部门内设机构或者其他机构认为需要制定部门规章的，应当向该部门报请立项。

《规章制定程序条例》

既然国家网信办发布的《办法（征求意见稿）》属于部门规章，它在整个法律法规体系的层级中效力如何呢？

简单来说：宪法 > 基本法律（全国人大决定的）> 非基本法律（全国人大常委会决定的）> 行政法规（国务院决定的）、地方性法规（地方人大及常委会决定的）> 部门规章、地方政府规章 >......

部门规章不仅效力层级不算高，而且必须以执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项为内容。

在党的十八大和十八届三中、四中、五中全会着眼协调推进“四个全面”战略布局，围绕完善中国特色社会主义法律体系，对立法工作提出了许多新的要求，也为新形势下加强和改进立法工作提供了基本遵循和行动指南。

在此背景下，部门规章的制定也是有严格的程序性规定的，在社情民意，推进科学立法和民主立法上，有如下规定：

第十四条 

起草规章，应当深入调查研究，总结实践经验，广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取书面征求意见、座谈会、论证会、听证会等多种形式。 

第十五条 

起草的规章直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益，有关机关、组织或者公民对其有重大意见分歧的，应当向社会公布，征求社会各界的意见；起草单位也可以举行听证会。

《规章制定程序条例》

为了规范立法征求意见的有效性以及保护公民隐私权，在2018年国家机构改革后，原负责行政立法工作的国务院法制办公室并入司法部，现司法部官网专门开通“立法公开征求意见系统”，并可对征求意见的征求意见稿的各个条文逐一给出意见和建议，并且可以匿名操作。

回头来看《VPN的末日要到了》，有关部门发布《征求意见稿发布的通知》在微博，不是在微博底下留言、评论就叫征求意见。

以评论的方式，如此随意地给出所谓的“意见”不应也不可能会被立法机关采纳，评论只能是评论，最多可能会因多数人持支持或反对态度而成为一个民众呼声。

“没有调查研究，就没有发言权”

实质上的意见和建议一定是要对拟制定的法律法规提出经过认真、审慎推敲和斟酌的实质性、建设性的观点或诉求，并运用论据或生活经验进行解释说明理由，做到有理、有力，这样的意见、建议才符合“科学立法、民主立法”的精神，并立法机关被重视甚至采纳吸收。

同样，做人、做事都应该是如此。