由土耳其裔生存现状透视 德国外来少数族群困境

【王聪悦 中国人民大学 国际关系学院 博士研究生  李庆四 中国人民大学 国际关系学院  教授】  

当下需要再度审视德国外来少数族群的政策困境原因有三：首先，无论是人口学研究还是法律承认层面，德国业已实现了从传统民族国家到现代移民国家的跨越，故而大量外来少数族群客居或长居德国后生存状况、健全的安置和帮扶政策问题自然提上议程。

其次，2011年阿拉伯之春后，中东北非地区难民问题不断发酵，使得欧盟遭遇二战以来最严重的难民潮。对于拥有诸多土耳其裔人口的德国，大量逗留土耳其的叙利亚难民有诸多渠道通过地中海非法进入欧洲乃至德国。为了缓解难民危机及其伴生性社会问题，德国不仅需要制定完备的难民接纳计划，亦应看到境内处于弱势的少数族群特别是土族的融入困境。

可以确定的是，全面了解土族生存状况和补救既往政策漏洞，对解决百万难民安置、启动系统化管理、防止危机内化及伊斯兰国等恐怖势力见缝插针意义非凡。

其三，作为一个统一的多民族国家，各族人民“大杂居，小聚居”是中国基本国情。如何以少数族群共生共荣为出发点，处理境内诸如回族、维吾尔族、哈萨克族等十大与在德土族信仰一致的少数民族同汉族间关系，并在区域自治基础上进一步拓展适合特定民族文化保存和发展需要的政策，吸取德国处理类似问题时的经验教训亦为本文意义所在。

目前，德国的少数族群分为两类：联邦政府确认的四大本土少数民族与外来少数族群。后者特指有早年移民背景且自第二代起出生、长居德国并逐步寻求融合的人群。学界对后者的研究路径有二：其一，移民范式，侧重该族群移居的动态过程和接纳国的相关移民政策发展。鉴于移民问题显著关乎国际关系、国家安全及社会繁荣，故而相关著述较为丰富。其二，少数族群范式更关注外来少数族群定居他国后的政策待遇与融合状况。

本文拟依照后者，揭示德国境内有移民背景的少数族群中人口比重最大的土族因德国方面相关政策缺失或有待完善而面临的种种困境，在此基础上分析政策缺失导致的生存困境及其产生的原因。

一、德国土耳其裔的“前世今生”

德国上世纪50－70年代的招募劳工政策、随后的家庭团聚政策以及在德国出生的第二代、第三代移民后裔增多等原因使得土耳其裔人口数始终名列德国各大外来族群榜首。2014年联邦政府人口统计显示，在德国生活的831万外来人口中，仅土族就有152万人，约占外来人口总数的18．3％。

纵然数量有所下降，但仍是德国目前最大的外来少数族群。除“数量之最”外，与其他族群相比，因以穆斯林社区为单位的宗教化身份认同与文化价值纽带维系等多重原因，土族的融入程度也是最低的，人口比例大及社会生活方式独特使土族在德国外

来少数族群政策探究过程中十分具有典型性。如今，多代久居、逐步进入德国社会使土族俨然成为德国经济发展、社会进步、文化繁荣不可忽视的重要组成部分。如何以恰当政策平衡土族与本地人口的福利分配，保护土裔作为少数族裔的语言、宗教文化和生活习惯，防止源自族群间偏好异质性的仇视和排外心理，并在此基础上以土族为纽带拉近德土外交关系，甚而推进欧洲一体化进程，成为德国政府少数族群政策的题中应有之意。

依据特定历史时期的影响及德国对土耳其裔的政策调整，土耳其裔融入德国社会历经三个重要阶段：第一，经济往来引导政治合作。最早可追溯至1761年，纵然当时现代意义上的两国还未出现，普鲁士国王腓特烈·威廉一世便与奥斯曼帝国的穆斯塔法三世签署了贸易协定，奥斯曼帝国随后在柏林设置公使机构，便于处理两国商贸事宜。

19世纪末，威廉二世加强了与土耳其的往来，20世纪初，青年土耳其党人领导资产阶级革命并建立政权，进一步密切了与德国的各种联系。一战后，德国成为土耳其的第一大贸易伙伴，因商贸和政治往来，少量土族旅居德国，成为后续人口迁移的先导。

第二，冷战铁幕下的劳工移民潮。第二次世界大战结束后，德土关系面临两大问题：其一，冷战使得德国东西分立，选边站队成为土耳其对德政策的要义。其二，战后德国满目疮痍，百废待兴，但数年鏖战使得德国劳动力严重匮乏，难以满足战后重建的需要。故而，1961年，土耳其与联邦德国签署了引入劳工协议。虽然考虑到石油危机引发经济滑坡以及外籍人口过多难于管理且易激化社会矛盾，德国政府于1973年叫停该协议，但根据移民法规中家庭团聚的有关条例，50年来超过250万土族人举家定居德国。正如时任土耳其总理埃尔多安在德国引入土耳其劳工50周年庆典之际表达的那样：“50年前这些人不仅带来了劳力，也带来了土耳其人民的良好愿望，经过50年异国已经变成了家乡。”

第三，土耳其高速发展诱发“逆移民潮”。这第三次情势变动原因有二：其一，自2007年金融危机席卷全球，德国虽经济相对平稳，甚至被誉为欧元区的“发动机”和“稳定锚”，但鉴于欧盟正遭受“全球化不适应症”，危机从经济层面不断向社会层面蔓延，表现为底层民众的排外情绪和压抑心理，德国同样难以在福利和保障压力加大问题上幸免。

一些社会中低层居民将生活困难归结为土族等外来少数族群对资源的争夺和过度占有，加之部分右翼分子煽动，爆发了各式排外运动。更重要的是，近年来恐怖势力在中东北非地区泛滥并向欧洲国家蔓延，2007－2013年，欧盟成员国共发生恐怖袭击（包含所有成功的、失败的和被阻止的恐袭）事件2208起，2015年初的查理周刊事件更是大大挑动了德国人的神经，担心以伊斯兰教义为口号的恐怖分子会将魔爪伸向本国，文化差异及恐惧加剧了德国人对穆斯林人口的排斥。

有鉴于此，在德数量众多且信仰伊斯兰教使土族成为备受诟病的焦点。其二，土耳其申请加入欧盟虽谈判艰难，半数项目遭冻结，结果暂无定数，但为了达到哥本哈根标准，国内变化日新月异：一方面，执政党“土耳其正义与发展党”亲欧倾向明显且力推包括解除教授库尔德语禁令、

废除死刑等一系列保护人权、促进自由民主的重大改革；另一方面，经济日益繁荣，即便国际经济大环境吃紧，土耳其仍能维持两位数的经济增长。

母国政治环境及经济发展机遇的有效改善与德国民间排外倾向及保护土族的政策由此形成鲜明对比，使得不少在德国接受过高等教育或掌握高度专业技能的土耳其裔德国人参与到了返乡淘金的行列中。依据土耳其－欧盟教育、科学研究基金会调查（2013年），是年6.3万名土族人重返祖国，使得6年来的返乡人数达到25．6万人，其中18岁到24岁的年轻人居多。

总体来看，目前土族普遍面临的困境包括：第一，社会权利有限且政治权利不足，致使他们缺乏改变自身社会经济条件的能力，而此缺陷将贯穿在德长居、教育、就业、卫生保健等方方面面。第二，即便土族在公共产品共享和国家层面权利代表上有所触及，但仍被各类社会歧视横向阻隔，并在纵向上受到社会生活各领域内等

级化的压制而始终游离于底层。具体表现为入籍和双重国籍保留问题、选举权获得、教育及就业歧视三大问题，下文将进一步阐释土族生活困境的表现、制度性缺陷及其致困诱因。显而易见，在德土族的“前世今生”与国际局势总体变化、德国满足自身特定时期需要的政策安排和现实中对土族的存续、发荣考虑不周、存在偏见息息相关。作为在德外来少数族群的重要组成部分，土族所面临的困境纵然不具普遍性，却十分具有代表性。从制度设计层面看，德国并未对外来少数族群给予高度重视，这一判断毋庸置疑是恰当的。

二、土耳其裔现实困境背后的外来少数族群政策缺失

作为欧盟大国，德国的少数族群政策同欧盟相关法规相互照应。冷战结束，原来压抑在意识形态斗争中的族群矛盾不断发酵，少数族群问题进入了机遇与风险并存期后，如何安置少数族群成为各国内政的“重头戏”。对于族群、民族概念、少数多数评判标准等，欧盟未做统一界定，“以免影响法治国平等原则”。

毕竟欧盟国家众多，除本土少数民族外，外来定居的族群可能是一地的少数、另一地的多数（如土族在土耳其相对于库尔德人是多数，但在德国确是少数）；而事实上的少数也可能是数量上的少数或质量上的少数。在此前提下，1990年哥本哈根文件中特别提到保护少数族群的义务，1992年出台《欧洲区域或少数民族语言宪章》，1995年制定首个专门保护少数族群的多边条约———《欧盟保护少数民族框架公约》，自1997年《阿姆斯特丹条约》起，欧盟的反歧视法律增加了有关民族和种族的内容。

随后，另外两个反对基于种族民族身份歧视的法令《种族平等法令》和《就业平等法令》于2000年获得通过。纵然相关规约林林总总，然而欧盟保护少数族群的政策存在两大“硬伤”：第一，少数民族在各国合法享有被保护地位，少数族群则成为模糊地带，欧盟涉及少数民族保护的文书并未对保护对象做出明确界定。第二，少数族群保护“暗藏”于组织或主权国家层面的人权政策之中，鲜有针对该群体的专门政策。

德国作为“老欧洲”一员，在少数族裔保护问题上的态度趋于保守。以《欧盟保护少数民族框架公约》为例，德国虽签署通过该框架公约，但对境内“少数民族”构成保留解释权，以框架公约并未界定“少数民族”概念为由，认为缔约国有权确认该框架公约在其境内的适用对象，并由此规定框架公约适用于传统上居住于德国的本土少数民族，与外来族群无关。

总体来看，德国对少数族群的政策安排长期处于限制多于自由、差别待遇多于平权、忽视多于帮扶的状态之下，缺乏完整且常态化的管理、安置机制，难以从正面加以归纳总结，对土族的政策更是如此。因此本文通过揭示其在公民基本权利、教育权和发展权三方面尤为突出的政策疏漏，将碎片化的对土政策设定及调整与土族现实际遇相结合，以增加说服力。

德国《基本法》规定“个性自由发展，生命权，身体不受侵犯，人身自由；平等；信仰、良心和信教自由，拒服兵役；言论自由等是不可侵犯不可转让的人权，尊重和保护人的尊严是一切国家权力的义务。”

然而实际情况是，在德少数族群权益并未如《基本法》宣扬的那样与主体民族保持平等，更谈不上因人口规模上的弱势及文化背景的特殊性而获得特别照顾。相较于其他来自欧洲的少数族群，土族在法律事务及社会生活中遭受不公正待遇倾向则更为明显。这些遭遇有些直接来源于政策缺失，有些则肇始于制度性缺陷而与具体执行部门操作不利混同，遗患不浅。

首先，国籍法1999年修订版称，依据血统原则继承父母原籍、同时依据出生地原则享有德国国籍的青年人，年满23岁后必须在二者间做出选择，这一政策虽牵涉所有相关外来人口，然而“只有在其拥有的非德国国籍不可能放弃的前提下，才允许其拥有双重或多重国籍”却使得母国属于欧盟以及瑞士的人口有申请保留双重国籍的资格。这一政策将少数族群的双重国籍问题依据母国差异而区别对待。

据此，土族青年必须面临“强制选择”，然而放弃本国国籍不仅要放弃土国公民权利，更意味着文化认同的丧失和与家乡的彻底断离，这使大量土族陷入两难境地。直至2014年9月，基民盟／基社盟与社民党才达成协议改革“强制选择”条款。依据新规，移民家庭孩子可在21岁前通过出具在德生活至少8年或上学至少6年的证明、德国中学或者职业培训毕业凭证等，自行选择保留双重国籍并等待审核批准，若适年未选，则需户口部门核实居住年限以确定是否具有自动保留双重

国籍资格。土族开始享有“有条件的保留双国籍”，但对他们来说因居住年限不满、材料不健全、接受教育时间不足或未获得毕业证等种种原因，此项改革并不彻底，德国土耳其社团主席克拉特称，这是延长强制选择的法律，备受争议的“强制选择”没有被撤销，反而出现新的官僚政策。

与此同时，申请入籍的土族因其伊斯兰宗教信仰必须参与特别为他们设置的公民测试，考察对《基本法》和自由民主价值观的态度，问题大多影射穆斯林的基本教义和生活方式，包括：是否了解2001年9月11日美国以及2004年3月11日马德里的恐怖袭击事件，认为肇事者是罪不容诛的恐怖分子还是自由战士；如果德国男性一夫多妻将怎样看待等等。

土族必须回答上述颇有侮辱、指责和歧视意味的问题，否则视为自动放弃入籍。这种针对性考察不仅体现了其国内对信奉伊斯兰教的土族的普遍偏见，同时也侧面反映出德国少数族群政策较差的包容性与鲜明的排他性。

其次，选举权方面，德国将选举权与公民身份挂钩，也就是说国籍问题无法解决的前提下，仍有较多土族无法平等地享有公民选举权，然而来自欧盟境内其他国家的少数族群则不存在此问题。另外，德国政党对土族选民参与投票亦怀偏见，认为他们生长于农村甚至部落环境，受教育水平低，因此选举意向应该趋于一致且带有鲜明的工人阶级色彩。

事实上，土族具有丰富的社会政治及文化背景，30岁以下、特别是那些出生于德国的选民与德国本土选民的意愿多样性别无二致。当然，随着土族在德国政坛的影响力不断加大和德国政党争夺选票的需要，近年来，土族的选举状况不断改善。以2013年联邦大选为例，共60万名土族选民投票且政治立场鲜明，其中64％支持社民党，12％投给左翼党，另外12％投给联盟90／绿党。

同年，艾丹•厄茨奥乌茨被任命为移民、难民和融入事务专员，成为联邦内阁中首位土耳其裔成员，使基民盟／基社盟实现了在联邦层面拥有土族党员代表的“零的突破”。

2013年大选，德国议会共吸纳11名土耳其裔议员，或可称为新政治力量，土族由此开始初步具备表达意愿和参与决策的渠道与机会。然而，联邦议院631个席位中，土耳其议员所占比例与其人口总量相比仍处于较低水平，无法确保少数群体代表性，成为德国少数族群政策的严重弊端。

另外，在土族的教育和发展方面，客观数据表明德国是对本国人和外来少数族群采取差别教育最严重的经合组织国家之一。

纵然此结果不能完全归罪于制度缺陷，但联邦政府及相关部门业已意识到德国传统教育体制“分层严重、学前语言培训机会少、儿童基础义务教育起步年龄晚、学习情况考评与升学选校严格关联”等特点对包括土耳其裔在内的外来少数族群尤为不利，因此正在弱化选拔制度，提供二次参与考核改变就读状况的机会；提早儿童入学年龄、延长学习年限和延后学习情况考核起始时间；向学龄前儿童提供免费德语早教课程及家长指导等。但总体而言，政策沉疴积重难返，改革效果并不明显。

集中表现有三：第一，土族家庭大多收入与知识水平偏低，缺乏政府补贴或特别项目帮扶的情况下很难顺利完成基础教育并向高等教育进阶。从启蒙阶段来看，土族儿童成长环境复杂，许多土族父母并未接受过正规教育，使得儿童在家中既无法得到土耳其式的语言启蒙及知识引导，也无法向德国靠拢。

一旦入学，因语言、知识水平、接受能力等方面难以适应而成为学校的“异类”。此外，德国采取三级教育体制，完成小学基础教育后，学生们开始向不同资格要求的中等学校分化，大部分土族学生进入条件、生源较差的普通中学，丧失了通过文理中学接受高等教育的机会。总之，针对在德土族后代的整体性教育政策及指导方针尚无定论，政府部门更多地是以土族社团为媒介提供有限社区服务、培训项目和教育改善，这些社团只能被称为社会服务提供方，并不属于政府认可的政治利益集团范畴。

第二，德国政府对土族教育并未在语言、宗教等领域给予特别关照，甚至提出苛刻要求，人为造成不平等。根据欧洲安全与合作组织人类议题2010年报告，与其他属欧盟国家的少数族群语言相比，仅有极少学校教授土耳其语，德国的公立学校也无法开设如其他宗教一样的伊斯兰教课程。然而五年后，情况有所好转。

2005年时任内政部长沃尔夫冈•朔伊布勒首次公开宣称土族是德国的重要组成部分并呼吁大中小学开设伊斯兰教课程。

2010年科学与人文委员会建议伊斯兰教作为宗教学科分支应在大学课程中享有一席之地，由此许多阿訇及伊斯兰教师开始有机会用德语研修伊斯兰教义、文化等。2015年起土族能够在各公立高校和中小学选修有关本族宗教的课程，伊斯兰教正式成为公立学校必开课之一。但2014年12月，基社盟出台草案称境内欲获永久居住权的外来少数族群应在公共场合和家庭中均使用德语交流。草案一经提出，便遭到来自土族的猛烈谴责，称其“践踏人权、有违民主，荒诞不经”。作为除日耳曼族以外德国第二大人口群体，遭遇类似的语言歧视对土族来讲并不少见。

第三，公共教育政策与跨文化教育实际严重脱节。近年来随着国家社会对少数族群问题的普遍重视度不断提升，德国政府担心对土族的教育引导过于疏忽可能增加社会的不安定因素，拉低人口素质平均水平，开始出台一些与土族相关的教育政策。

以柏林为例，2004年柏林议会出台了新教育法案，提及了对母语非德语的少数族群儿童的双语教学问题。然而当双语项目向更多学校推广时，教育部门经费支持却无法跟上，双语师资短缺，经费不足使得大部分项目纵然效果不错也只能停止运作。

此外新教育法案还提出跨文化教育学校延续小班教学，全天制，每班外来少数族群儿童数量达到40％以促进语言交流和文化融合，同时提出将入学年龄从六岁调至五岁半，强化基础教育对此类儿童的影响。然而新政策从运作到反馈并不尽如人意：据双语项目教师反映，柏林教育新政策没有参与双语、跨文化教育经历的专业人士参与制定。课程设置、教材编纂等涉及到文化冲突的问题均未纳入实际考虑，故而对土族教育问题仍流于形式。

再次，不完善的就业指导及职业技能培训机制、联邦政府和有关部门对普遍社会偏见缺乏必要的疏导、管控，由此诱发的机会不均等使在德土族经历着不同程度的就业困难。据不完全统计，目前只有约20％在德土族有正式工作，80％靠低保过活，仅2013年其失业率即约30％。德国政府也会向土族提供有限的职业技能培训，但女性仅局限于文员、老年护理等岗位，男性则以建工机械操控等行业居多。与此同时，此类培训很少涉及早年以客籍劳工身份赴德、两德统一后不幸失业的年长人群。

以一项对柏林工商会和商贸协会的对比采访为例，ＩＨＫ不接受涉及少数族群就业等敏感问题的采访，ＨＷＫ则尚未设置指导少数族裔就业的专员，且将土族就业困难归咎于竞争力差、不能充分理解和运用德国就业政策等自身缺陷，对德国政策设置和就业环境不友好等并未提及。虽然学界和人权机构大力倡导族群平等，但此次采访总体表现出德国商界机构对土族就业和发展的漠视。

另一方面，即使学历和社会表现突出的土族，机会相对平等的前提下仍遭不公。通常求职者的资质禀赋与发展前景成正相关，但这并不适用于在德土族。2010年某研究小组制作了两份申请实习职位的简历，分别冠以德国和土耳其特色的名字，虽然两份简历能力相当、经历相仿、均精通德语且为德国籍，投给多个企业后结果显示后者比前者少约14％的肯定答复。前德国联邦银行董事会成员蒂洛•扎拉青在《德国正在消亡》一书中称，“大多数穆斯林没有意愿也没有能力融入德国社会，完全是德国社会的经济负担”。

土耳其－德国企业协会否认，称目前在德国约有10万名土族企业家，创造了30万个就业岗位。上述调查均反映出缺乏政策适度保护下的土族在德国就业中的机会与结果不平等，这无疑为提高群体素质和生活水平设障，且使族群矛盾恶化，土族生存发展进入恶性循环的怪圈。

总之，由在德土族的尴尬处境不难看出德国少数族群政策无论从地位还是细节安排都处于弱势。公民政治权利、接受教育和自由选择语言宗教以及生存发展是人之为之最基本的权利，在一个标榜民主、自由的西方大国内土族仍无法获得一定保障。虽然近些年，包括德国在内的西欧国家在反思并矫正政策偏颇，然而对于土族身份的陌生感和排斥并不能迅速消失，外来族群与本国国民待遇平等仍有很长的路要走。

三、德国外来少数族群政策失范的成因与思考

从欧洲少数族群的普遍生存、发展状况来看，德国少数族群政策困境属于“老欧洲”面临的共同问题：其一，一贯的欧洲中心主义和种族优越感致使他们无法从心理上完全接受欧盟以外少数族群的“欧洲人”身份；其二，毗邻中东北非（ＭＥＮＡ）等相对动荡落后区域以及普遍发达的社会福利制度引得外来少数族群不断涌入；其三，少数族群问题是当前欧洲政治困境的全方位体现，几乎牵涉到经济衰退、认同危机以及政治失衡等各个方面。因此分析德国的少数族群困境势必要以共性因素为起点。

​另一方面，土族在德国占有总人口上的少数和少数族群中的多数，同时也是宗教文化的少数派，群居和教育是维系穆斯林信仰的重要条件；其母国正在经历申请入盟的“考察期”，因库尔德人问题备受诟病，故而在依据少数族群范式探讨德国少数族群政策缺失成因时十分典型。具体来看，因德土族群差异及互动关系演进的特殊性使得个性因素亦可归纳为原发性、继发性、建构性三种：

原发性因素与土族族群特质同德国不断发展的现代国家共同体间互斥倾向密切相关。首先，在德土族特别是年青一代虽不同程度地受到西方价值观影响，追求个性解放和选择自由，但相较其他族群而言仍保留了传统等级式家庭结构和基于穆斯林风俗文化的社区群居方式，并试图以此抵御异质文化对其传统权威结构的侵蚀。

然而德国作为西方现代化国家的先驱和典型代表，其社会进步趋势建立在逐渐弱化部落、区域、族群等传统社会共同体并塑造现代国家价值、制度与组织建构的基础上。土族神秘型、情感型文化主导的传统性与德国科学、市场、法制等理性主义文化主导的现代性之间势必存在摩擦甚至排斥。

一般而言，主体民族与少数族群间存在族群距离，即通过心态调整、制度改进和机构设置等多种渠道接纳少数族群的成本，分别受到体貌差异（肤色、外形等）、宗教分歧、语言不通、仅以认同和历史记忆为依据的族群鸿沟等原生因素的影响，成本发生由高到低的变化。然而土族之于德意志主体民族的疏离感是

上述5项因素的叠加效应，德国从制度和心理上全面接纳土族的成本过高，远远超过族群平等融合所能获得的收益，故而制度改革缺乏动力。

其次，土族族群的就业结构与德国经济结构转变及劳动力市场人才需求结构的变化影响德国对土族的发展政策安排。60年代初期，为了迅速完成重建并实现经济复苏，钢铁、汽车、机器制造、建筑等行业吸纳大量土族，弥补本国劳动力缺口。德国以第二产业重新立国，迎合了土族劳动力数量多、可以参与繁复但技术含量较低的生产活动的特性。因而这一时期，德国在移民以及劳工安置方面政策相对宽泛。

70年代，受布雷顿森林体系崩溃和两次石油危机影响，德国经济被迫彻底告别高增长和近乎充分就业时代，进入经济停滞、失业和通货膨胀高企的“滞胀”时期，传统产业结构问题尤为突出。为了扭转颓势，刺激就业，德国掀起科技改革浪潮，一方面使传统产业实现从劳动密集型到技术密集型的转换，另一方面也鼓励第三产业蓬勃发展。这一阶段土族特别是女性失业率迅速增加，就业取向集中于肮脏的、对身体有害或不稳定的工作以及自主经营。

由此，德国的土族政策开始呈现边缘化趋势，忽视及偏见不断加深。新世纪以来，特别是后金融危机时代，德国就业市场和福利制度面临巨大压力，谴责土族争夺就业岗位和资源的种族主义呼声亦有所高涨，故而以ＰＥＧＩＤＡ运动为代表的反伊斯兰移民运动将对土族的态度和政策问题推向了风口浪尖。

纵使默克尔在2014年末的新年致辞中特别警告民众远离ＰＥＧＩＤＡ，称“那些对其他人种、宗教信仰和文化的偏见是冷酷危险的，因为他们心中充满仇恨”。但基于种族和社会发展进程的原生性因素使得德国并未推出政策改革的实质举措。由此可知，原发性因素是导致德国土族政策困境的核心原因，改变现状绝非一蹴而就。

继发性因素涉及政治精英出于团体和国家利益考虑，忽视或利用族群异质性的行为，具有人为成分多、变动性大、事件指向性等特征。团体利益特指德国政党中利用少数族群问题作为竞选筹码的现象。近些年来，各政党土族候选人数量有所增加，少数精英获得话语权后，土族权益更多地出现在利益集团游说、竞选宣言和对反对党的抨击当中。涉及土族政策，联盟党恪守基督教传统，在接纳外来少数族群方面一直十分保守，而左翼阵营如社民党、左翼党、绿党等则较为开放。其中绿党与土族联系最为密切，不仅现任绿党主席厄兹德米尔是土耳其裔，且提出多元文化主义议题与默克尔领导的执政联盟抗衡，利用少数族群问题

获得更多支持率。党派意见分化一方面导致德国的土族政策随执政党更迭而发生反复，虽总体有所改善，但仍难以获得全面接纳。另一方面，一些极右翼政党将排外思想注入党纲并向民众宣传，利用中下层民众的生活困境和心理失衡激化族群矛盾，进而起到助选和为反对党执政设障的目的。鉴于上述继发性因素，现今德国的少数族群政策正在逐渐失去对土族的吸引力，逆移民潮由此生发。

国家利益考虑涉及德国、土耳其以及德国境内土族之间的复杂三角关系。不得不说，自2013年土耳其当局应对“占领盖奇运动”不力以来，德土关系如履薄冰，摩擦不断。德国先是阻止土耳其入盟谈判第22章“地区政策”的具体谈判开展，随后得以恢复，但默克尔针对入盟申请表示，为了能加快入盟步伐，土耳其应先处理好“家务事”。

冲突之余，双方又同为北约国家；对中东怀有包括稳定的政治环境、贸易安全与良好的天然能源通道等共同利益诉求；德国境内土族众多，能够有利充当双方关系润滑剂，存在关系缓和甚至进一步密切合作的空间。鉴于上述外交态势，德国希望以土族政策为桥梁，建立和谐关系的前提下充分利用土耳其资源优势，同时也考虑在双方陷入僵局时以土族问题为契机防止矛盾激化。当然，德国将土族难以充分融入德国归咎为土耳其强化与境内土族的关系纽带的诸多举措，土族问题从另一个层面又成为德土矛盾的引线之一。

土耳其一方面对族人彻底“脱土入德”心理上难以接受，因此前总理、现任总统埃尔多安呼吁在德土族牢记“维系同母国感情纽带，强化文化认同，为土耳其利益而工作”，且以颁布新移民政策、帮助在德土族争取就地投票参与母国大选等方式巩固土族凝聚力；上述举措不同程度遭到德国政客反感，北威州基民盟主席拉舍特就批评土耳其“破坏融入政策”。

另一方面，土耳其也希望德国能在入盟事宜上给予支持，故而就德国对土族的政策不公，采取时而抨击时而退让的态度。此外，文化冲突和身份模糊所诱发的困惑也导致土族在两种文化和制度归属间难以取舍。总而言之，德土复杂利益关系驱动下，德国尚不能实现对土族认知从外族到本国公民的转换，政策平等或倾斜则更加困难。

建构性因素介于上述两者之间，强调主体民族与少数族群间原生差异与人为诱导致使彼此身份判断和认同塑造逐步定型甚而不断强化，为少数族群政策提供了更广阔的“可建构空间”。这种相互间定位并非完全基于族群间的天然差异及不可阻挡的社会发展趋势，毕竟纵然存在相似族群距离，仍有一些非欧盟族群在德国能够享受比土族更为公正的待遇。当然，也不能说德国的土族政策困境仅仅受到国内竞选、外交斡旋等人为因素左右，因此身份建构过程也是分析政策困境所无法忽视的环节。

对此，哈尔认为，不能把身份认同看作一个既成事实，新文化行为在此基础上加以展现。它是一个从未完成，始终进行的“生产过程”，并且总是在人们的展现之中而非之外得以成型。当然，它是以现有权力关系为背景的，因为身份建构过程包含于各种身份展现行为和权力话语之中，并具有其特定的历史和制度环境。

回到土族问题，可以发现在德土族的三个历史阶段均伴随着德国与土族间不断改变的定位与被定位的双向过程，从外邦友人到客籍劳工再到略带排斥的“土人”，土族在德的身份尴尬正是这样潜移默化地被形塑和强化，反之土族对德国人的看法也发生了从平等关系到雇佣关系再到难以完全融合等关键性转变。德国对土族的政策正是德国主流社会话语、土耳其社区力量等产生的原因与结果，并能反作用于土族在德的教育成就、社会流动以及其他方面的发展。

总之，纵然德国政府2001年已经确认了自己的“移民国家身份”并设立联邦移民与难民局等机构负责相关事务。但从“少数族群”范式角度观察，德国仅在非欧洲背景的外来少数族群“踏上”德国领土的法律、制度设置方面相对完整，而对后续影响更为深远的族群安置、发展等仍疏于照管。

通过分析德国的土族政策困境的历史变迁、主要表现和产生原因可以发现，合理的外来少数族群政策不仅仅关乎一国从政府到民众的心理接受、文化融合、制度安排，更有利于一国密切与族群来源国之间的外交往来，加深认同感。

着眼国内，作为一个各族人民共同缔造的统一的多民族国家，中国在保护少数民族权利和族群多元主义政策方面与德国有一定的相似性，既包含世代居住的本土少数民族，近年也出现具有移民背景的外来少数族群。制定合理有效的外来少数族群政策能够更好地促进族群融合，减少分离主义甚或恐怖主义势力对社会的侵蚀，同时也将有力消除大量外来族群给社会福利政策、经济发展动能、城市人口安置等带来的负面效应。此外，外来族群作为其母国与中国的纽带，兼容并蓄不仅有助于与其母国拓展友好的外交关系，同时也能为中国塑造大国形象和实现和平崛起发挥助推作用。