雷定坤：莫迪执政后，逆转了印度近20年来的这个重大趋势…(上)

编者按

本文深入探讨了印度人民党在莫迪领导下如何通过一系列制度变革，逆转了近二十年来的地方分权趋势，推动了中央集权的进程。通过详尽的制度空间解释框架，作者从行政、立法和财税三个维度系统分析了莫迪政府如何扩展操作空间、压缩地方自主权限，促使权力向中央集中。本文不仅揭示了中央集权对印度联邦制的深刻影响，还深入剖析了这种趋势对印度国内政治形态、民粹情绪和少数群体利益的冲击。本文视角独特，内容丰富，为理解当前印度政治变迁及其深远影响提供了有见地的理论框架和实证分析，值得一读。南亚研究小组特此转载此文，供各位读者参考。

2024年5月7日，在印度艾哈迈达巴德，印度总理纳伦德拉·莫迪在大选第三阶段投票后展示了他沾满墨水的手指。图源：路透社

莫迪领导的印度人民党以压倒性优势赢得了2014年和2019年的大选，这一举动彻底改变了自20世纪80年代末以来印度联邦中央由多政党联合执政的局面。莫迪政府正式启动了联邦集权进程，扭转了近20年来印度央地分权的趋势。当前，印度国内呈现出快速的集权态势，深刻影响并持续改变着印度政治发展形态。系统地认识并解释印度人民党执政以来的集权实践以及当前的集权态势对印度联邦制的影响是本文关注的核心内容。本文尝试建立制度空间的解释框架，聚焦印度央地的行政、立法、财税三个维度，提出印度人民党政府积极运用包括扩充现有制度解释、创立新制度、改变制度环境等强硬手段，实现其自身操作空间的不断扩大，进而压缩联邦单元自主权限，使得央地互动下省邦自治属性减弱，促使权力进一步向中央靠拢。莫迪政府以快速集权为目的的制度改革将进一步助推国内民粹情绪，裹挟少数群体的利益与诉求，持续冲击其国内秩序的同时对外政策也将变得更具冒险性。

思维导图 图源：“政治学人”微信公众号

2014年印度人民党（以下简称印人党）以绝对优势赢得大选，这是自1984年拉吉夫·甘地率领的国大党在印度执政以来首次出现单一政党在联邦议会占主导地位的局面。在2019年印度大选中，莫迪率领的印度人民党成为除国大党外首个在人民院选举中以多数绝对优势连任的政党。印人党连续两次大胜暂时改变了印度自20世纪80年代末以来联邦政府由多个政党联合执政的情况。以莫迪个人强硬形象和政府的奋发亢进为中心，民族主义、发展主义、印度教国家等理念和实践迅速发展，印度中央政府也愈发呈现出快速、强劲的集权趋势。此外，外交是内政的延伸，印度内部统合程度将极大地影响其外交的形式与策略，印度联邦中央能否集权成功也将使印度成为影响地区乃至世界局势的一个关键变量。

莫迪政府推出废钞令、实施商品与服务税（GST）、废除宪法第370条、颁布农业改革法等一系列法律政策，都未经充分的议会辩论而迅速推向各邦。印人党常被诟病以总统制的方式运行着印度的议会联邦制，这在印度宪法框架下产生的直接结果就是“一个强大的行政部门不受独立立法机构的约束”。针对印人党政府的此类批评并不完全合理，因为印度政府对议会负责，行政权的强大取决于政党的议会席位。但不可否认的是，从英迪拉·甘地执政末期到多党联合执政，再到国大党联盟执政的十年，印度愈发呈现出去中心化、碎片化政治走势，而莫迪于2014年开始改变这一趋势，印度迅速出现了高度的集权态势。如何判定和认识印度新出现的集权现象？为什么莫迪执政以来能不断强化集权趋势？如何系统解释印度当前的联邦集权？回答这些问题有助于深刻理解印度当前政治形态背后的机理，进一步认识印人党政府的权力逻辑。

一、印人党政府的集权趋势及表现

自20世纪90年代起，印人党便热衷使用“善治”的修辞，承诺将在行政、司法和国内安全等领域推行有效治理、良善治理。瓦杰帕伊领导的全国民主同盟时期，印人党高层竭力打造一种新的话语体系，将印人党定位为一个守法且极为看重秩序的负责任政党，努力削弱其基于宗教和社群的政党特征。例如，时任印度内政部长的印人党领导人阿德瓦尼于1999年11月在全印工商联合会的演讲中表示，印人党此后的重要目标是建立一个“有效的国家”。阿德瓦尼解释自己避免使用“强国”而是“有效国家”的目的在于强调分权与善治，弱化任何意识形态的突兀，因为印度更需要的是一剂“有效治理”的良药。瓦杰帕伊时期“善治”的口头承诺迫使其遵循基于共识和协商的政策制定机制，政治上表现相对温和、灵活。然而，瓦杰帕伊时期的分权与治理承诺只是一种阶段性的话语策略，是由于其政党在选举中实力不足而被迫做出的选择。莫迪领导下的印人党有着类似的治理承诺，但阐述与实践完全不同。2014年大选前，印人党所喊出的“最小政府、最大治理”的竞选承诺普遍被认为是其最终获选的利器。莫迪政府执政不到百天的时间里快速收紧行政权的做法与所谓的“最大治理”背向而驰。然而，学者及印度观察家在认识印度的集权趋势时常常将莫迪个人集权等同于联邦政府的集权，尽管粗略看来此种等同并不妨碍我们理解印度内政局势，但实际上却掩盖了背后权力逻辑的变化。简单来说，2014年印人党执政后，印度政府的集权趋势包含莫迪个人集权过渡到联邦政府集权的两方面内容，前者包含莫迪个人的行政集权和党内集权，指垂直维度；后者则主要包含党外的横向集权，是依靠现有的制度或对旧制度进行革新。

莫迪率先进行的是个人职权范围内的纵向集权，即架空内阁部长委员会，收拢行政决策权。例如，莫迪上任伊始其总理办公室直接推翻了内政部的一项任命联合情报委员会主席的决议，并另外进行人事任命。换句话说，作为当时莫迪政府二号人物的内政部长拉杰纳特·辛格也很难做出其管辖范围内人事任命的相关决定。可想而知，对于部长委员会的其他政府官员来说，从事的更多是签字盖章的重复性工作，甚至有人抱怨道，“哪怕我们的秘书和顾问也是指定给我们的，我们没有任何决定权。”此外，许多部长声称自己办公室电话被实时监听且部门中被安插进诸多基层员工，以实现全方位监视。

莫迪主要通过致力于打造印人党的表面团结并在政党内部对反对派施加压力的方式实现党内集权，并进一步削弱派系的影响力。印度观察家常将莫迪率领的印人党与独立之初尼赫鲁领导的国大党的影响力相对比，认为二者都像巨兽般牢牢地掌控着印度政治系统并在党内拥有绝对主导权，但同时二者又存在本质区别。尼赫鲁时期的国大党内部派系结构清晰，派系之间的斗争和相互制衡特征明显，尼赫鲁凭借个人威望掌控全局；而印人党始终由高种姓主导，受国民志愿服务团的影响颇深，莫迪的党内集权路径则是极力弱化党内派系的影响力，向外展示印人党决心极力避免重蹈国大党因派系斗争造成内部裂痕的覆辙，进而向党内高层反向施压，弱化派系力量的同时将其边缘化，从而最终实现单一的、自上而下的垂直权力结构。

莫迪在党外的集权主要体现在央地互动视角下联邦政府对地方政府职权的侵占。一旦牵涉重要的公共政策实施效果抑或是宣传和解释联邦政府的政策成果时，莫迪和联邦部长等官员甚至绕过省邦行政长官直接与各地方省邦的多个县长进行会谈，即便这些政策制定属于省邦的权力领域。例如时任印度国防部长的西塔拉曼曾绕开首席部长与泰米尔纳德邦的多个县长面对面会谈；新冠肺炎疫情暴发以来，莫迪也多次绕开邦首席部长与县级的领导人正式会谈，就新冠疫情防控和疫苗接种等问题展开讨论。联邦政府所推行的发展计划，在致力于改善民生、展现负责姿态的同时，单方面“自上而下”地设计和推动实则是对省邦权力的侵占，尽管基础设施、刑法制定、教育等议题在宪法中属于联邦和地方省邦的“共管清单”，但实际上这些对民众生活有深远影响的议题在省邦政府的管理下更为高效和便利。特别是基础教育、公共卫生、城乡道路建设等实际属于邦政府掌控的事项，联邦政府绕开或忽视地方决策者的意见而单方面行事是其集权的重要表现。

莫迪个人党内集权是一个相对复杂、漫长且难以捕捉的过程，该过程又是其所在执政党进行联邦集权的基础，因而本文将莫迪个人党内集权视为一个常量，主要聚焦印度央地关系的变化情况，回答莫迪所在的印人党为何能快速地实现联邦集权这一问题。

二、现有解释及不足

关于莫迪执政以来印人党实现联邦集权的解释主要有三个视角：一是印人党高效的组织动员解释；二是以印度教民族主义为核心的意识形态解释，尤其是印人党母体组织印度国民志愿服务团关于印度教特性的理念；三是印度宪法框架的制度性解释。第一种视角侧重政党能力维度，第二种视角侧重思想理念维度，第三种视角侧重宪法的整体性约束。

（一）

政党能力解释

政党能力视角下的学术讨论主要围绕印人党的选举动员能力展开。能力有高低，比较方能体现，因而传统上印人党政党能力的相关研究主要以国大党等全国性政党为参照标准，凸显出国大党的式微与印度人民党的“崛起”，2014年和2019年两次大选结果成为判断和评估的标尺。

印度著名的选举学家、政治学学者亚达夫曾在1999年对印度政党选举政治提出过经典的三个阶段论，即1952年～1967年期间国大党在联邦议会和省邦立法会选举中实现一党独大的阶段、1967年～1989年期间国大党掌控联邦中央但地方政党快速崛起的阶段以及1989年以来联邦中央多党联盟执政、政党体系碎片化程度不断加深的阶段。2019年印度大选后，卡内基国际和平基金会的两位研究员撰写了一份详尽的选举分析报告，提出自2014年大选后印度选举政治进入了第四个阶段，即印人党在政党系统、意识形态、组织方式、资金实力及领导人魅力上几乎占据了统治地位。印度选举政治的第四阶段集中体现在印人党于人民院选举中的压倒性优势，且此种优势极有可能继续延续。而在持政党能力论的学者看来，选举政治下印人党强大的组织动员能力是其崛起并最终能实现集权的核心因素。正是因为印人党党内构建起的严密组织结构和选举导向的内外资源整合，实现了其在“以种姓制度和城乡二元结构为特点的多元社会结构下的有效政治动员”。拥有严密、高效组织动员能力的印人党一度被学者称作“润滑的选举机器”。无论是对印度选举政治所谓“第四阶段”的划分，还是组织动员视角下对印人党资源整合能力的解释，都试图描绘印人党获得联邦执政权的过程图。然而，印度作为一个议会联邦制国家，在崛起、得权、集权的逻辑链条中，只在联邦层面实现崛起与得权并不能保证集权的产生。

图源：美联社

政党能力论或组织动员论的视角很难解释2017年以来印人党在地方选举中不符预期的表现。根据阿育王大学特里维迪政治数据中心的调查显示，2019年印度大选中，投票给印人党的受访者中有32%宣称，“如果莫迪不成为总理候选人，他们的投票偏好会发生变化”，而2014年大选时这一比例为27%，也就是说在人民院大选中莫迪个人对于选举结果的影响力在不断上升。但是从2017年北方邦议会选举以来至2019年大选前的所有地方邦选举中，印人党在主要省邦举行的12次选举中只赢得了两个邦，而10次输给了国大党或地方政党。2019年5月以来又丢掉了马哈拉施特拉邦、贾坎德邦和首都德里地区（以下简称德里或德里区），被迫在哈里亚纳邦组建联合政府，随后全力冲击西孟加拉邦也以失败告终。当下的选举政治似乎又回到了第二阶段所谓的“国大党系统”，即联邦中央由单一政党统治，但该政党无法稳定掌控地方省邦。为什么同样强大的组织动员能力无法在地方选举中复制联邦大选中的成功？

观察家常常并未区分执政党选举动员能力高低与政府集权趋势二者的关系，而是天然地将二者等同看待，其暗含的逻辑是一个选举动员能力强的执政党就能产生出集权现象。不可否认的是，政党强大的动员能力及优异的选举表现是其实现集权的前提，但并不是充要条件，简单地将二者等同起来会模糊传导机制中的关键环节，尤其是忽略了制度的影响。

（二）

意识形态解释

第二类解释集中在理念维度。意识形态是关于理念或想象的学说，这一类的文献选择将印度教特性意识形态中天然的集权思想作为莫迪率领的印人党的集权解释。印度教特性对“民族”、“国家”、“民族主义”等概念的理解带有明显的集权色彩。印度教特性并不相信民族是一个被建构的过程，而认为“民族”是事先已经存在的，政府或国家需要做的只是让它尽情地展现出来。反之，如果有人对已存在的“民族”提出质疑，那么这个人或团体一定是“反国家”的。因而，印度教特性中的“民族”概念是一个高度集中的实体。此外，印度教特性不仅旨在建立一个印度教多数主义的印度教徒国家，而且该国家在现代意义理解下类似单一制的、高度集权的国家，与开国之父倡导的“多样统一”的联邦主义精神背道而驰。但是，印人党的政党理念或意识形态是否完全传承和发扬了印度教特性呢？如果答案是否定的，那么莫迪率领的印人党2014年执政后所体现出的集权思想的源头又在何处？

齐伯和维尔玛等学者将印度政党意识形态的起源与分歧归结于国家建构中的两大挑战：国家主义政治和承认的政治，前者的目标在于明确社会规范和重新分配财产，后者则专注于在国家建设过程中凝聚不同族群。在亚达夫划分的印度第三阶段政党体系下，随着国大党“左中”意识形态空间不断被压缩，那些反对承认政治和国家主义政治以及那些对两者都持模糊态度的群体纷纷开始倒向印人党，因而第四个政党体系下各政党的特点表现为更加公开地在承认政治和国家政治间做选择。印人党自20世纪80年代以来的意识形态路线恰恰建立在反对国家主义和承认政治的意识形态之上，即团结那些既不愿意国家过度干预社会规范及财产的重新分配，又将民主的理念与多数主义含义相等同的右翼选民，进而实现全国大选中的相对优势。遵循以上的解释，印人党的集权理念也正是源自其当下成功跳脱承认政治与国家主义政治的框架束缚。印人党通过印度教民族主义这一强大动员工具凝聚了不同诉求的族群、社会阶层群体，但与此同时隐藏的巨大挑战在于，其选票基本盘中同时存在两个持对立理念的群体，一方是保留政策的支持者，另一方是多数民族主义的倡导者，因而印人党在联邦执政后的唯一选择是通过不断集权来控制或安抚理念相反的支持者。

进而有学者提出印人党意识形态经过了三个不同阶段的适应性演变，从温和到激进再到淡化的转变是印人党主动选择的结果，体现了其服务于选举政治的灵活性。这种将理念作为工具且选择变化的解释为我们提供了另一个视角，但是印人党在意识形态上所谓的“激进”或“淡化”的选择只是表述语气的强弱差别，印度教特性对权力逻辑的认识仍深深影响着印人党的政策选择，否则面对2019年前后印人党以牺牲经济发展为代价的各项宗教民族主义政策，意识形态“淡化”的解释力度显然不足。

（三）

宪法设定的制度性解释

印度宪法框架的制度性解释在于强调印度宪法制定过程中关于央地权力分配的设计。印度宪法整体设定决定了印度是一个有着明显集权倾向的议会联邦制国家。印度的制宪会议讨论从1947年开始，为期三年多，其最核心内容是确立印度的政体形态。印度国大党成员所主导的制宪会议达成一个基本共识，即独立后的印度无法采取单一制的政治体制，只有联邦制度框架才是切实可行的。但与此同时，安贝德卡尔在制宪会议的讨论中将印度的联邦制与加拿大和美国等国家的联邦制进行比较，并明确指出，印度的宪法在一定程度上更容易被修改，因此在国家面临危机的情况下，印度可以转变为一个单一制的国家。“一部宪法要么是联邦制的，要么是单一制的；检验标准是该宪法条款内容是否使其具有单一制的倾向性，或充分保持国家和省邦政府在其划定的权力和管辖权领域的平等。”印度宪法条款决定了印度的联邦制带有强烈的权力集中倾向。因而，印度宪法似乎在尝试一种中间道路，即联邦制下有着单一制倾向的设定，非常规状态下能够实现向单一制国家的转变。

印度宪法条款的权力设定和倾向的制度性解释具有一定说服力，印度独立以来的政治实践也的确没有跳脱宪法的大框架，但此种背景式的制度解释路径无法很好诠释印度自20世纪80年代末至2014年间快速的央地分权实践，也无法很好解释印度人民党政府在常规状态下实现印度“单一制”的集权实践。本文认为宪法制度的整体性解释太过宏观，但是制度又是解释印人党联邦集权的重要抓手，是一个关键变量，因而本文将依循制度解释的路径进一步提出新的分析框架。

此外，无论是印度教特性或是政党意识形态起源的理念解释路径存在三方面的挑战。一是从理念到集权现象之间还存在战略与政策的制定、实施、调适等过程，用理念来解释印人党集权的趋势遮蔽了整个逻辑链条中的关键节点，冗长且难以有较强的说服力。二是印度教特性在经济上实则倡导分权，回归小农自给自足的体系，而当下莫迪政府在经济发展上却倾向于一体化的、大资本推动的城市化集约式发展，这也体现了印人党在理念上与印度教特性的差异和距离。三是印度教特性或印度教民族主义的理念是相对静止的，但是印人党集权的方式、力度和趋势是不断变化的，静态因素无法被挑选为合适的变量解释当下印度动态的权力图景。本文试图缩短逻辑解释链，聚焦莫迪执政以来通过系统性策略变革印度联邦制，以快速有力地实现联邦中央的集权目的。

三、分析框架

本文反对将制度设定或制度环境视为一种背景式的常量，恰恰相反，莫迪执政以来制度的急剧变化是解释当下印度呈现明显集权趋势的关键自变量。本文选择制度空间作为主要解释工具，试图系统地认识、阐释印人党政府自2014年起针对联邦制变革举措背后的机理，以及为什么这些举措能为其带来权力的扩大。

（一）

制度空间的分析视角

制度空间在不同学科理论和讨论语境下有着不同的指涉，但归结起来可狭隘地分为“制度空间化”和“制度的空间”两种理解方式。前者强调制度设计之初根据某种价值理念所设定的可影响的范围和能力，这种界定实质遵循了经济地理学和制度经济学的脉络。例如，有学者指出新自由主义制度下资本、权力对空间的重构，提出了“空间修复”的概念，认为国家和城市在新自由主义主导的全球化浪潮下将不断被重塑，资本会进入基础设施建设以及房地产开发等领域，以缓解资本过剩的问题，新自由主义制度对空间的重塑也由此体现。

后者对制度空间的理解进一步分为制度所划定的空间以及制度本身所拥有的操作空间。制度所划定的空间指在某一体系下制度所允许的社会组织可活动的空间，这种理解一般常出现在社会学和组织学的相关议题讨论中。制度本身所拥有的操作空间往往更聚焦宏观维度。如果我们将国家视为一种巨大的机构或特殊的制度安排，制度空间指国家相对于社会所能操控的范围。这种对国家的理解在发展型国家理论中是一个重要的研究视角。例如，埃文斯认为发展型国家能够取得成功的关键在于国家的自主性以及对社会的成功嵌入，即所谓的“嵌入式自主”，但这种嵌入绝不等同于乌托邦式的国家主义信仰。制度空间的不同理解方式进一步决定了此概念的适用范围，但共性在于制度是基础与出发点，制度的设定及其变化成为影响空间范围的决定性因素。

本文对制度空间的理解侧重“制度的空间”，但与其不同之处在于，本文更强调制度所划定的空间范围内行为体对制度的系统性反向重塑，也就是说行为体从根本上扩展或压缩原有的空间，进而对制度本身产生深远的影响。遵循这样的理解，我们就需要明确哪一种行为体在什么样的情况下通过怎样的方式实现重塑，即包括对制度系统性重塑的主体、环境与手段，而环境与手段也构成了本文广义上所指涉的“空间”，环境与手段的变化整体上测量出“制度的操作空间”的增减。

（二）

莫迪集权趋势变化的测量

莫迪执政以来印度集权趋势的变化是本文的因变量，需要首先对其确立测量标准。尽管上文已提到，本文所探讨的是印度整体呈现的集权趋势，因而莫迪个人的党内集权并非本文的核心解释对象。但是不可否认，莫迪在党内能否成功集权会影响印人党政府党外集权的力度与方式，因此为控制这一变量，本文需要率先论述莫迪执政至今已完成党内集权过程，即证明莫迪党内权力集中在本文的研究中是一个常量。

莫迪执政的前后两年时间里已逐步完成了党内集权，无论是在选举期间，还是在政府组建上，一直从战术上排挤重要的党内元老。在政府内阁任命上，莫迪引入了党内75岁退休的不成文规定，例如瓦杰帕伊政府时期的财政部长亚施旺特·辛哈、卫生和家庭福利及航运部长沙特鲁汉·辛哈等人因超龄无缘进入莫迪政府，前者于2021年西孟加拉邦选举前选择加入班纳吉的草根国大党以对抗印人党。此外，党内集权的稳定性表现在印人党地方选举候选人的提名过程上。一旦进入地方邦选举前的动员阶段，选民在选举前几乎没有机会了解印人党候选人情况，一幅幅巨大的宣传画上总是只出现莫迪的身影。首席部长候选人要么在临近投票日才宣布，例如2015年德里立法会选举；要么完全不提及或不宣传候选人，例如2017年北方邦选举结束后，印人党才突然宣布阿迪亚纳特为新一届政府首席部长。或许这只是一种服务于选举的手段，英迪拉·甘地执政时期的国大党也频繁采用同样的提名模式，但党内权力高度集中恰恰是一党能频繁使用该模式的前提条件。

因而，本文所指的集权指印人党政府所执掌的联邦政府的权力集中，是一种央地关系下的相对视角。美国学者埃拉扎尔曾极为简洁地定义了联邦制，即自治加上共治。埃拉扎尔认为联邦制涉及将个人、团体和政体以持久但有限的联合方式联结起来，以便为积极追求共同目标提供条件，但同时保持各方的完整性。这种极简化的定义实则包含了丰富的内容，自治和共治的提出为理解中央和省邦单元在联邦体系下的角色提供了绝佳的视角。简单来说，自治对应三个维度的指涉，即立法自主权、省邦财税收入自主性、公共服务制定与供给；共治则指公共政策参与、联邦税收收入的分享、公共服务制定与供给的共同责任。在本文看来，如果将自治和共治作为联邦制的两个核心构成部分，自治和共治内容的相对变化则可折射现实世界央地权力边界的改变，进而反映出集权的走势（见下图）。因此，本文对莫迪党外集权（联邦集权）的测量标准为自治和共治内容的变化情况，当地方省邦自治内容减少，而共治属性内容保持不变，则说明央地互动下权力向联邦中央集中，呈现联邦集权趋势。

图源：“政治学人”微信公众号

此外，三个维度的强弱变化共同反映省邦自治内容属性的变化，立法和财税维度的关系更加紧密，强弱变化方向相对一致，因为在印度宪法框架内无法允许地方省邦的立法权限扩大的同时财税自主性反而缩减的情况，这既不符合客观规律，也不符合制度安排的初衷。本文之所以分不同维度加以考量，是想检验宪法外的制度安排对央地政治与经济互动的具体影响。简言之，制度的空间增减与地方自治属性的增减存在两种变化情况：一种是联邦制度空间减少导致地方自治属性增加，例如20世纪80年代开始的分权进程；另一种是联邦制度空间增加，在印度整体制度设定下必然会出现地方自治内容减少、权力向联邦集中的趋势。大量文献已充分证明20世纪90年代初联邦政府开始的一系列经济自由化、三层级政府体系（潘查亚特立法）等制度化改革实际减少了联邦的制度操作空间，客观呈现出的是快速的分权趋势，因而此种变化这里不再赘述。本文则是要证明莫迪政府自2014年开始扭转该分权趋势同样是制度空间的变化所致，并探索出该变化下的逻辑传导机制。

结合制度空间的分析框架，本文的核心研究假设为，印人党联邦政府通过扩充现有制度解释、创立新制度、改变制度环境等强硬手段实现其自身操作空间的不断增长，在行政（民生）、立法权限、财税自主性三大维度上压缩联邦单元（地方邦）的自主空间，使得央地互动下省邦实际自治属性减少，最终实现联邦集权。下文将详细论述不同维度下的具体案例，论证印人党联邦政府是如何左右制度来系统性地实现自身集权的。