第三十六讲：中国“最后一公里”与“最后一道防线”法治之路

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中国一边是唯一5000年文明不中断的国家，一边古代中国又是一个君主制集权国家。

但是，中国历朝历代又都重视法治。虽然既有“刑不上大夫”之说，又有“王子犯法与庶民同罪”之说，二者似乎是矛盾的，但正是这种把法治与权贵相提并论的矛盾，恰恰说明中国历朝历代是尊法重法的。

例如，春秋战国时代，正是很多诸侯国重用法家人物，才形成了战国七雄。秦国采用法家的商鞅变法，才得以更加强大，能够灭六国而统一中国。

例如，唐太宗以奉法为治国之重，一部《贞观律》成就了“贞观之治”；在《贞观律》基础上修订而成的《唐律疏议》，为大唐盛世奠定了法律基石，成为中华法系的典范。

例如中国老百姓津津乐道的“铡美案”，就是包拯依据大宋律法铡了驸马爷陈世美的脑袋，因而传为美谈。而到了明清，大明律和大清律更是内容丰富，法条齐全。

所以，古代同时期的世界，中国应该是最重视法治之一的国家，而且很多时侯是“唯一”而不是“之一”，即中国很多时候是唯一重视法治的国家。

而且古代中国在重德方面恐怕也是世界首屈一指。尤其到了汉武帝“罢黜百家、独尊儒术”以后，古代中国更是德刑相辅，儒法并用，坚持依法治国和以德治国相结合。

所以，在古代中国，只要权力得到制约，法德得以彰显，就是治世，反之就是乱世，甚至导致改朝换代。

但集权毕竟是君主制国家的根本制度缺陷，权大于法、大于德的现象在中国周期性出现，从而导致封建制的中国永远也摆脱不了“其兴也浡焉，其亡也忽焉”的兴亡周期率。

近代以来，围绕“宪法”、“立宪”，中国尝试过君主立宪制、议会制、多党制、总统制等各种政治制度，但最终都以失败告终。历史证明，西方“宪政”这条路，在中国根本走不通。

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新中国成立后，废除了国民党《六法全书》等旧法统，在《共同纲领》和“五四宪法”的基础上，确立了新中国的宪法制度和立法行政司法体制，我国社会主义法治实现了历史性跨越和根本性转变。

马克思主义认为，宪法作为上层建筑，是由经济基础决定的。资本主义的宪法及其确立的政治制度是以私有制为基础的，资本决定着社会机器的运转，不论是君主立宪制还是议会制、总统制、都没有改变资本主义国家政治统治的本质。我们党领导人民制定的宪法，是中国历史上第一部真正意义上的人民宪法，具有鲜明的社会主义属性，体现了全体人民的共同意志，得到最广大人民拥护和遵行，实现了党的主张和人民意志的高度统一。

毋庸讳言，早期的社会主义法治也是政治挂帅的，只不过是人民民主专政和无产阶级专政的工具。在文革初期，公检法甚至被红卫兵砸烂了，一度陷入瘫痪。但是，后果也并没有想象的那么严重，这是为什么呢？

因为城里人都在国营或集体所有制单位上班，领的是相差无几的工资。农村人都是人民公社社员，挣的是相同的工分。这意味着无论城里人还是农村人，都没有大的经济纠纷。有一点小的纠纷，城里的单位或基层政权，农村的生产队或人民公社，都可以自行调解，根本用不着闹到法院去。至于企业，也都是公有制，有了经济纠纷政府也可以调解，用不着到法院打官司。打官司输掉的企业，赔偿别人的是公家的钱；赢了的企业，获赔的也是公家的钱。反正都是公家的钱，能通过行政调解最好，何必要闹到法庭相见的地步呢？

经济以外的纠纷，只有犯罪的才由公检法处理，但那时的犯罪率很低。而其他方面的纠纷，各自单位、政府部门或社会组织都可以调解，所以公检法暂时瘫痪了，后果并没有想象的那么严重。

资本主义绝对离不开司法体系，并且越到发达资本主义的高级阶段，越需要更繁琐更庞大的司法体系；社会主义虽然也离不开司法体系，但到了共产主义的高级阶段，基本可以不需要司法体系，这就是资本主义法治与社会主义法治的本质区别。

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改革开放以后，随着中国的基本经济制度向“56789”特征过渡，即随着私有制的成分不断增加，计划经济不断向市场经济过渡，各种经济纠纷明显增加，各种治安和刑事案件也明显增多，公检法因此越来越重要，越来越繁忙，为改革开放保驾护航的任务也越来越繁重。

到了上世纪90年代中期，连我这个局外人也被连累进了两起经济官司中。

一个湖北孝感的朋友在海口办了一家公司，后来公司不办了，撤回去了，海口一家台资公司欠这位朋友一笔钱却要不回来。后来回想起来，这位朋友应该很有心计，他找了一个充足的理由借了我15万元——这几乎是我全部的家当。因为我结婚十几年没有孩子，夫妻俩十几年才攒了这一笔钱。然后他委托我全权代表他打官司，意思是官司赢了，我才能拿回自己的15万元。

我只好去找秀英区法院院长帮忙。这位院长倒是很爽快，介绍了一个律师给我，让我全权委托律师就行了。但是律师先要4万元律师费。我那孝感朋友说他没有钱，我只好又垫了4万元律师费。

一审倒是很快判下来了：包括利息100多万。没想到对方根本没跟我打一审，只打二审。我只好又去请海口中院一位庭长吃饭。他在饭桌上本来答应得好好的，没想到判下来少了一半，只剩下50多万。

这50多万执行时，对方却赖账，说法人代表是台湾人，公司账上没钱，让去台湾找法人代表要钱。连秀英法院执行庭也没有办法。

那一段时间我觉得好像一下子老了好几岁。

所幸后来那家台资公司与另一家公司也有经济纠纷官司，并且台资公司赢了官司，对方赔给台资公司的30多万元，经过秀英区法院执行庭转账，秀英区法院执行庭直接转给我了。我扣了19万，将剩下的钱全部转给了那位孝感朋友。

那位孝感朋友以为我有隐瞒，请了老家一个法官来海口秀英区法院查账，发现我连19万几年的利息都一分钱没要，请律师和庭长吃饭的钱也没要，才无话可说。

后来那位秀英区法院院长因为贪污受贿被判刑，于是我想：他介绍的律师从我这里得到的4万元，会不会分他一点？

另一起官司，也是孝感几个朋友在海口开的一家公司与别人打的。为了赢官司，他们请法官吃饭，吃了饭又去跳舞什么的，闹到后半夜，一结账，发现带的钱不够，还差3000元，便后半夜到我家敲门借。我借给他们了，从此了无音信，至今未还。很久之后，听说他们本来必赢的官司却输了。为了这场官司，他们花光了身上所有的钱，几乎连回湖北的路费都没有，自然也无钱还我，同时连向我当面道歉的勇气都没有。

总之我那些年的直接感觉是，中国人打官司难。难就难在打官司不请律师不行，请了律师不花钱请吃请喝和找各种关系也不行，但花钱请了吃喝和找了各种关系，有理的官司也不一定赢。司法改革势在必行。

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要知道，那些年是中国人思想西化最严重的时期，西方的什么东西都比中国好，连月亮也比中国圆，所以关于中国的司法改革，自然按照西方三权分立模式改革的呼声最高。

其实，进入改革开放新时期，我们党已把依法治国确定为党领导人民治理国家的基本方略，把依法执政确定为党治国理政的基本方式，推动依法治国取得了重大进展。

改革开放初期，思想解放是一个漫长的过程。对于公检法来说，在改革开放初期，第一个重大进展当然是逐步淡化无产阶级专政的工具角色，回归法治主体位置。

第二个重大进展，是随着传统文化的回归和国学的兴起，中国特色社会主义法治道路一个鲜明特点日益显现：那就是吸取我国古代德刑相辅、儒法并用等思想精华，始终坚持依法治国和以德治国相结合。

第三个重大进展，是为改革开放保驾护航所起的作用越来越大。很多地方甚至直接提出了这样的口号。因为随着改革的深入，城市破产的公有制企事业单位越来越多，下岗职工因此越来越多；农村农民的负担越来越重，上访的农民因此越来越多。维稳因此在很多时候摆在了很多地方工作的首位，而维稳的重任主要由公检法在担负。

在这种背景下，别说中国的司法改革暂时不能进行，就是马上能够进行，两大原因，也绝不会照搬西方三权分离模式搞司法改革。

原因一：中国绝不会放弃党的领导去搞司法独立的改革。

原因二：中国是人民当家作主的社会主义法治，首先考虑的是最大限度降低人民和国家的司法成本，而绝不会像西方资本主义法治那样，最大限度地增加人民和国家的司法成本。

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让我们来比较一下中美两国的司法成本。

1978年以前，社会主义中国的律师为0，改革开放以后才逐步有了律师，2008年发展到15万，现在是36.5万。美国律师是130多万。也就是说，14亿多人的中国，律师只有3亿多人美国的一半。

律师越多，自然官司越多，律师服务费也越多。14亿多人中国的律师服务费，只有3亿多人美国律师服务费的三分之一。

关于美国律师服务费占美国GDP的比重，有说只占1%左右的，有说占6%以上的，有说占15%以上的，通常的说法是占6%以上。

美国这么高的律师服务费是谁在承担？自然是美国企业和美国人在承担。所以，我们总说美国企业成本高，通常只指美国企业承担的人工、税收、水电等成本高，而忽视了美国企业承担的司法成本也高。我们总说美国人收入高，承担的税收等成本也高，而忽视了美国人承担的司法成本也高。

美国人和美国企业为什么这么爱打官司？

说起来，是因为司法独立，美国事实上形成了一个强大的司法产业。

在美国，只要形成了强大的产业，就自然而然被资本控制，很难撼动。

例如报税会计师，因为美国每个家庭每年必须报税，而税务又十分复杂，漏报了税会被罚得倾家荡产，所以每个家庭只能花钱请会计师报税，于是乎就形成了报税会计师产业。但是现在中国早已推行网上自己报税，但美国却推行不了。因为一旦推行，这么庞大的报税会计师队伍就会失业，所以有资本游说国会议员，阻止出台有关网上报税的议案。

美国的司法产业，律师和法官事实上形成了利益共同体。因为官司越多，不只是需要的律师越多，需要的法官也越多。而在美国十大最高收入行业中，律师名列第六，前五都是特殊专业的医师。法官的薪酬呢？为了高薪养廉，防止法官吃了原告吃被告，美国法官的年薪也是最高的，而且规定法官任内的薪酬只能升不能降。美国最高法院首席大法官年薪22.35万美元，其他大法官21.39万美元，巡回上诉法院法官18.45万美元，地区法院法官17.4万美元。而美国联邦参议员和众议员年薪均为17.4万美元，副总统为23万美元，司法部长等主要内阁成员约18万美元，副部长约16万美元。这就是说，首席大法官与副总统的年薪相当，地区法院法官与国会议员和内阁成员的年薪相当，但高于副部长。

既然美国司法产业形成了被资本操控的利益共同体，那么资本就会千方百计制造更多的官司，而绝对不会考虑如何减少官司以减轻人民负担。

美国是一个全盘私有化的国家，因此人人极端自私而且视极端自私为天经地义。长期由资本操控的价值观宣传，又导致美国人都信奉绝对的个人自由。两个既极端自私又坚守绝对个人自由的人，哪怕发生一点小纠纷，都会互不相让，同时也不会有任何人、任何单位或组织去调解，最后只有对簿公堂，这就是美国官司多的主要原因。

美国的法律多如牛毛，条文极其复杂，再小的官司，不请律师也很难打赢。而律师为了多赚服务费，往往会把小官司打成大官司，把短期官司打成长期官司，把简单官司打成复杂官司。所以才有一种说法：在美国，一个简单的离婚官司，往往会导致家庭破产，离婚后的一方或双方，会沦为街头无家可归者。

如果不算经济成本账，美国的司法独立被全世界的人当作世界灯塔津津乐道。算了经济成本账之后呢？美国的司法独立还应该是世界灯塔吗？

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与美国正好相反，中国一直在努力打造共建共治共享的社会治理格局。

我认为，社会治理既是建立安全和谐社会的基础，又是依法治国、建立法治社会的基础。

加强和创新社会治理，关键在体制创新，核心是人。只有人与人和谐相处，社会才会安定有序。

社会治理是以广大人民根本利益为坐标，不断完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参入、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。

社会治理的重心是向基层下移，落实到城乡社区。城乡社区处于党同群众连接的“最后一公里”，做好这“最后一公里”的工作十分重要。把更多资源、服务、管理放到这“最后一公里”，为“最后一公里”更好地提供精准化、精细化服务，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。强化农村社会治理，打造充满活力、和谐有序的善治乡村。坚持好发展好“枫桥经验”，做到“小事不出村，大事不出镇，矛盾不上交”。

习近平指出：“社会治理是一门科学，管得太死，一潭死水不行；管得太松，波涛汹涌也不行。”

我老家张家畈的一个本家侄子，性格正直，善于做说服调解工作。他从来没有参加过村主任竞选，但是当村干部的时间却最长。因为每一届的竞选村主任者，都会找他搭班子，胜选后会任命他当村委会副主任，而他的主要工作就是调解全村的矛盾。有了他的调解，多年来，我们村还真是做到了“小事不出村，大事不出镇，矛盾不上交”，更是没有闹到法院打官司的事。

农村几乎村村有我本家侄子这样的村干部，城里当然更不缺。城里发生了矛盾冲突的双方，有单位的单位领导会调解，没有单位的社区干部会调解，实在调解不了的才会上法院。

正是共建共治共享的社会治理，才使14亿多人的中国，官司反而比3亿多人的美国少得多。而官司越少司法的经济成本自然也越低。

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2014年10月，党的十八届四中全会专题研究法治建设问题，通过关于全面推进依法治国若干重大问题的决定，对法治中国建设进行了战略部署。同年12月，习近平在江苏调研时，首次提出全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党“四个全面”的战略布局，全面依法治国大幕正式拉开。

全面依法治国，首先必须解决“党大还是法大”的认识问题。习近平一针见血地指出：“‘党大还是法大’是一个政治陷阱，是一个伪命题。”

党和法，党的领导和依法治国是高度统一的。党和法的关系是一个根本问题，法是党的主张和人民意愿的统一体现，党既领导人民制定宪法法律，也领导人民实施宪法法律，党自身必须在宪法法律范围内活动。党和法的关系处理得好，则法治兴、党兴、国家兴；处理得不好，则法治衰、党衰、国家衰。

党的领导虽然绝对不能虚化、弱化甚至动摇、否定，但具体到每个党政组织、每个领导干部，就必须遵守宪法法律，就不能以党自居，就不能把党的领导作为个人以言代法、以权压法、徇私枉法的挡箭牌。如果说“党大还是法大”是一个伪命题，那么对各级党政组织、领导干部来说，“权大还是法大”则是一个真命题。

推进依法治国，法治政府建设是重点任务。2015年12月，中共中央、国务院印发《法治政府建设实施纲要（2015——2020年）》，提出到2020年基本建成“职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信”的法治政府的总体目标和行动纲领。2016年1月，国务院在国家发改委等七部门开展权力和责任清单编制试点，用“权力清单”和“责任清单”明确政府权力边界，推动“放管服”改革落地见效。截至2017年底，国务院部门行政审批事项削减44%，非行政许可审批彻底终结。

推进依法治国，必须紧紧抓住领导干部这个“关键少数”。2016年，中央组织部等四部门联合印发《关于完善国家工作人员学法用法制度的意见》，促使国家工作人员带头尊法学法守法用法。3月，中共中央、国务院转发《中央宣传部、司法部关于在公民中开展法治宣传教育的第七个五年规划（2016——2020年）》，“七五”普法工作拉开序幕。2017年5月印发的《关于实行国家机关“谁执法谁普法”普法责任制的意见》，首次将国家机关明确为法制宣传教育的责任主体。落实“谁执法谁普法”要求，抓住普法责任制这个“牛鼻子”，党委统一领导、部门分工负责、各司其职、齐抓共管的“大普法”格局逐步形成。

党是通过政法委领导公检法的。过去，政法委重点强调的是公检法内部的团结统一；现在，重点推行和完善的是公检法相互制约机制，这也是党领导司法和法治建设的一大进步。

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公正司法是维护社会公平正义的最后一道防线。在法治的各环节中，司法决定具有终局性的作用，权利的最终救济、纠纷的最终解决是在司法环节。作为最后一道防线，公正司法对实现社会公平正义具有重要引领作用。一旦这道防线被冲破，出现司法不公现象，就会对社会公平正义带来致命破坏。

习近平曾多次引用英国哲学家培根的话，来说明司法不公的危害性：“一次不公正的裁判，其恶果甚至超过十次犯罪。因为犯罪虽是无视法律——好比污染了水流，而不公正的审判则毁坏法律———好比污染了水源。”这其中的道理是非常深刻的。执法司法中万分之一的失误，对当事人就是百分之百的伤害。

我们党一向高度重视推进公正司法，特别是党的十八大以来，党中央深入推进司法体制改革，采取各种有力举措，如设立最高人民法院巡回法庭、建立并全面实施检察机关提起公益诉讼制度、推进以审判为中心的诉讼制度改革、实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制等，在推进公正司法、维护社会公平正义方面取得显著成效。呼格吉勒图案、聂树斌案、念斌案等一批司法不公的典型案件得到依法纠正，正义得以伸张，受到人民群众广泛赞誉和热烈拥护。但是也要看到，由于多种因素影响，现实中还存在一些司法不公、冤假错案、司法腐败以及金钱案、权力案、人情案等问题。习近平强调，要懂得“100-1=0”的道理，一个错案的负面影响足以摧毁九十九个公正裁判积累起来的良好形象。

党的十八届四中全会明确了全面推进依法治国的总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。这个总目标既明确了全面推进依法治国的性质和方向，又突出了工作重点和总抓手，具有纲举目张的意义。围绕这一总目标，全会提出了180多项重大改革举措，涵盖了依法治国各个方面。

推动以司法责任制为重点的司法体制改革，是重中之重。实行法官、检察官员额制，进一步全面落实司法责任制，不断健全“让审理者裁判、由裁判者负责”“谁决定谁负责”的新型司法权力运行机制。根据中央部署，从2014年开始，全国分批开展司法人员分类管理、完善司法责任制、健全司法人员职业保障、省以下地方法院检察院人财物统一管理改革试点，2016年改革试点在全国推开。全面落实司法责任制改革，实行法官、检察官员额制，让审理者裁判、由裁判者负责，落实“谁办案谁负责”机制，法官检察官依法对案件质量终身负责，不断健全权责明晰、权责统一的司法权力运行机制。着眼提升司法公信力，推进以审判为中心的诉讼制度改革，确保侦察、审查起诉的案件事实经得起法律检验。深化认罪认罚从宽制度改革，完善速裁程序运行机制，推进案件繁简分流、轻重分离、快慢分道，着力构建多层次诉讼制度体系。最高人民法院六个巡回法庭覆盖六大区域，实现了最高审判机关重心下移；完善人民陪审员制度、人民监督员制度。为了逐步解决人民群众反映的打官司难的问题，全面实施立案登记制改革，变立案审查制为立案登记制，做到有案必立、有诉必理，加强监督，依法制裁虚假诉讼，维护正常诉讼程序。深化司法责任制综合配套改革，进一步健全侦查权、检察权、审判权、执行权相互配合、相互制约的体制机制，加快构建系统完备、规范高效的执法司法制约监督体系。经过新一轮司法改革，新的司法管理体制、司法权力运行机制逐步形成，公平正义成为新时代的鲜亮底色。

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上述就是“最后一公里”和“最后一道防线”的中国特色法治所走过的道路。

“最后一公里”主要是建设和谐社会，最大限度减少法律纠纷，让老百姓少打官司少花钱。

“最后一道防线”主要是既解决老百姓打官司难的问题，又最大限度保证司法公平公正。

“最后一道防线”的精髓是“谁办案谁负责”机制。公安局的侦察，检察院的检查，法院的审判，哪个环节出了错，当事人都要被倒查并要担责。例如，过去一审被二审否定了，一审法官没事，现在可就要被倒查并要被追责了。

中国特色的法治之路，世界各国中恐怕只有中国在走。这条路虽然还远没有到达最完美的尽头，还有很长的路要走，但前途一定是越来越宽广和光明的。（未完待续）

（本讲主要信息来源：1、《中国共产党简史》，本书编写组，人民出版社、中共党史出版社出版。2、《习近平新时代中国特色社会主义思想学习问答》，中共中央宣传部，学习出版社、人民出版社出版。）

本讲作者  张国群