工人太容易被替代, 反而可能是制造业衰落的重要诱因?!｜文化纵横

封凯栋、李君然

北京大学政府管理学院

【导读】波音公司近期频繁爆发安全丑闻。有评论认为，这彻底暴露了美国制造业的衰弱。上世纪中叶，美国以其强盛的工业实力成为了世界第一工业国，但之后却一头扎向了去工业化的道路。后来，即美国政府屡次出手试图挽救国内工业，却都不见大的成效。无论是上世纪的“劳动生活质量”计划，“后福特主义”精益生产，还是本世纪奥巴马的“重振制造业”计划与“美国竞争力计划”，都没能改变制造业衰退的趋势。美国的制造业为什么救不回来？

常见的解释是美国高昂的劳动力成本使得制造业外流，但美国的劳动力成本为何如此高昂？为何降低不了？本文从“技能的政治经济学”出发给出一个十分令人信服的解释。美国的劳动力成本高昂，同美国高度“去技能化”的生产组织方式密不可分！常识可能告诉我们，工人的技能化程度越低、其生产技能越容易被替代，其劳动力价格应该越低，但真是如此吗？

本文通过梳理美国工业的发展历程说明了美国劳动力昂贵同“去技能化”的生产组织方式之间的关系。西进运动时，为了扩大生产、把无技能新移民迅速转化为可用劳动力，美国从19世纪开始就坚定地执行了“去技能化”改革。通过“管理改革”剥夺了劳动者复杂的技能，让劳动者只需要实施高度简化、精准的劳动操作。这客观上使得美国较快实现了组织规模和生产规模的飞跃，发展出了当时最强大的大规模生产体系。

“去技能化”虽然有利于管理手段发展与生产设施升级，但并不能将劳动者剥离出政治生活版图。正是由于“去技能化”的推进，工人的抗争手段从车间内依赖技能稀缺性，转向车间外依赖集体政治行动。这些集体政治活动反复冲击着各个产业部门，让投资者面临着巨大的风险。这反过来又促使管理者通过追求更高水平机械化和自动化以增强他们对技能和工人的替代。美国的工人正是在这个循环中，变得既缺乏技能，又十分昂贵。这是制造业外流的直接动因。美国的管理者，虽然意识到了去工业化的风险，试图挽救颓势，但由于无法从根本上改变这一现状，因此全都无法奏效。

技能问题一直通过“看不见的方式”向美国社会持续索取成本。这一点对中国的社会如何顺利完成发展模式转型极有启发。本文的作者还提出了一个认识技能问题的重要框架，本次推送将其作为附录附在了文末。

本文原载《北大政治学评论》2018年第2期，原题为《技能的政治经济学：三组关键命题》，因原文较长，发布时有摘编。仅代表作者观点，供读者参考。

技能的政治经济学：三组关键命题（节选）

——美国：高度去技能化和国家介入的意外效果

在美国工业化早期，同样也存在管理、技能工人和非技能工人的激烈斗争。但与英国不同的是，美国的技能工人群体在人数和影响力上都不如当时的英国；而且美国的工业管理先驱者们从19世纪就开始坚定地执行了去技能化的改革，发展可互换零部件生产体系、科学管理以及后来形成福特制。国家在工程与商学教育方面进行了大量投资，构建了另一个提供生产和管理技能的机制。这些因素最终塑造了一个稳定有效的、去技能化的管理控制机制。       

▍移民背景下的管理新要求

18—19世纪的西进运动，使美国拥有了一个潜在的庞大市场。其蕴藏的丰富自然资源如巨型的油田、煤矿、铁矿等，都需要依靠大型的管理组织才能进行开发。而这类组织的复杂性和规模，大大超越了一个或多个工匠团队能有效控制的范畴。同时，因为其幅员辽阔，美国在铁路、电报等新兴产业中发展模式截然不同于英国此前的做法，网络化、远距离的协调取代了以往短距离、小规模、点对点的单线模式。这不仅需要扩大企业的组织范畴，而且还需要以陌生人之间的管理协调来替代原来师徒制和熟人之间个人化的协调。

殖民地经济时期的美国工业基本上仅限于原材料的初级加工和生产工具的维修等领域，数量上有限的技能工人其来源主要依赖于殖民公司有组织的技术移民，工厂也主要仿照英国模式建立。但在独立战争之后，由殖民公司组织技术移民这一机制被终止；欧洲的重商主义国家也禁止技能工人对外移民。英、法等国甚至出台了严酷的法律来禁止技工、机器和图纸的外流。这使得在美国工业化初期，技能工人的影响力并不如同在英国那么大。

相比供应不足的技能工人，独立战争后的美国迎来了数量庞大的无技能新移民，他们大多数在欧洲生计困难，力图移民美国寻找新的生活空间，这使美国工业家不得不面对全新的劳动力基础。例如，在19世纪末汽车工业属于当时的“高新技术产业”，其初期的用工结构中还有较高比例的技能工人。但在1890—1920年间，底特律地区人口中身份为第一代新移民的比例持续保持在20%以上，并且新移民在数量上成为了汽车工业最重要的劳动力，从而改变了这个行业的用工结构。管理者必须发展出新的管理和技能体系来适应以无技能新移民为主的劳动力供应。

为实现这一目的，管理者尝试通过对技能进行编码和专业化分工，争取将大部分技能镶嵌在机器设备和生产协作规则当中；通过这样的变革，技能的控制权被转移到工程师和车间管理者身上，技能扩散的控制权则转移到了人力资源部门主导的厂内培训制度上。这一做法当然受到了劳动一方的抵制，但技能工人与半技能工人之间的差异阻碍了他们在斗争中的稳定协作，尤其是当时由技能工人发起的手工工会并不接受半技能工人的加入。这为管理者分化并收买下层工人提供了便利，同时还引入了带来大量的外来无技能工人，尤其是黑人，以此作为打击手工工会的工具。另一方面，美国的雇主联盟又通过收买部分技能工人，甚至用把他们纳入管理框架等方式来增强自身对下层工人的控制能力——考虑到由于美国技能工人数量较少，影响力也不如他们的英国同行，这使得该策略不仅可行、甚至还是管理革命中管理一方非常重要的策略。

▍管理革命：管理者去技能化的漫长努力

首先推动管理改革的是军火制造业。在热兵器时代，降低士兵使用技能需求、加快武器维修速度、形成批量化供应等成为对军火工业重要的新要求，由此兵器部件在设计与制造上实现尺寸标准化变得越发重要。但因为当时兵器制造过程、生产速度和质量控制都由工头团队们掌握，甚至部分产品设计细节也由工匠团队决定，管理者事实上并不拥有关于过程的准确信息以及与这些技术指标相关的生产知识。因此，想要使得产品的部件尺寸能够达到高度标准化，并最终形成（相同）零部件可互换的生产体系，就要求企业的管理者实现对生产技能的解构和编码化；管理者要充分掌握生产过程中的知识与信息，要理解不同操作、条件、工序之间的逻辑关系，才有可能完成对技能的编码，并把技能切割为不同的专业化模块。那么，在新的体系下，通过交待明确的过程性的信息，管理者可以保证工人在经过基本训练后，能够利用设备加工出同样质量的部件。这一变革既是技术性的、又是组织性的，因为只有用组织性的手段才能从生产过程中攫取信息，解构工匠们的技术秘密，并确保新的生产方案的执行。例如，罗斯维尔-李（Roswell Lee）的春田兵工厂（Spring field）——被伟大的工业史学家钱德勒称为“现代的工厂管理的起源”——在1815年仅有36个工种，但到1825年工种的数量已经超过100个。

这一思路起源于18世纪早期瑞典的制表工业，并由法国军官Honoré Blanc开始尝试将其应用到枪支生产中。但法国当地的工匠拒绝配合Blanc建立可互换零部件体系的尝试，后者只能依赖无技能的工人来组织生产，并最终失败。后来，这一做法经由当时美国驻法大使杰弗逊（后任美国第三任总统）传播到了美国。1797年，美法两国因为XYZ外交事件，产生了外交上的紧张，由此美国战争部向伊莱•惠特尼（Eli  Whitney）的工厂下达了一万支标准化步枪的订单。在其好友杰弗逊的帮助下，惠特尼模仿了Blanc的做法。但这一创新依然是艰难的，由于管理层获取和分析信息的能力有限，即便在经过十年的努力之后，惠特尼都没有能实现高精度的标准化；最后他是通过将彼此尺寸差异较小的部件事先偷偷做好分类，勉强实现了小范围内的零部件互换，才“机智”地通过了美国战争部的验收。

随后，西米恩-诺斯（Simeon North）的米德尔敦（Middletown）兵工厂，罗斯维尔-李的春田兵工厂，约翰-霍尔（John H.Hall）的哈泊斯费里（Harpers Ferry）兵工厂和萨缪尔-柯尔特（Samuel Colt）的工厂都逐渐加入到了这一变革中来；他们改革的核心都在于向下扩张管理职能，在车间内新设一系列管理岗位，或把一部分劳动者纳入管理框架，使之成为企业管理者在车间层面的执行人；这些基层管理者在车间里收集信息，理解生产过程，挖掘各种“小秘密/诀窍”并形成相应的理解和知识，对这些知识进行编码化，从而为管理者的管理决策提供支持，使得企业能够进行成本计算和具体的生产规划，基层管理者最终还负责对自上而下的管理决策在车间内的执行进行管理和监督。影响深远的泰勒式“科学管理”也是这场漫长的管理革命的一环。泰勒设立了八个服务于管理者的车间专职管理人员，分别负责生产流程、指示卡、成本和时间测定员、劳动组织、工作速度、维修、检验、劳动纪律等工作。

同时，为了尽量争取劳动者的配合，管理者还执行了一系列的“赎买”政策：罗斯维尔-李承诺把各类创新所带来的30%—40%新增收益分配给愿意配合的工人，10%—20%给予工头；泰勒对满足“模范操作”的工人提供30%—100%的工资增长，对无法满足“模范操作”的工人则予以严惩；亨利-福特在其底特律高地公园（Highland Park）的5美元日工资更是当时市场工资的2倍，且该价格是在毫无罢工威胁的条件下给出的，福特因此得以大大扩张了自己在劳动市场中挑选工人的主动权，这是管理者们渴望已久的；同时，这一举措还释放出明显的信号——高工资是对劳动者放弃复杂的全局技能和生产过程控制的交换。

从发展可互换零部件生产到科学管理革命、到最后亨利福特奠定美国大规模生产方式，这个历程超过了100年。这漫长而艰苦的管理改革带来了两个直接的效果：第一个效果即是从1830年代开始，尚在雏形中的管理经验逐渐被推广到美国其他行业中去，首先是简单金属类工具生产行业，然后是更复杂的缝纫机等机械类行业；而后者的发展由推动了专业的机床行业的崛起——只有标准化的生产体系，才会为专业的设备供应商提供空间；而专业机床工业的崛起反过来又推动了管理者解构技能的能力扩散和成长，即机器本身体现了管理者所掌握、解码然后再镶嵌入机器的生产知识。到1913年，由亨利-福特在底特律高地公园所建成的人类第一条大规模生产线上，44%的工人只接受了一个月甚至更短的培训，87%的工人只接受了半年以下的培训。原有的师徒制和工匠控制被现代管理挤下了中央舞台，劳动者的复杂技能被管理者剥夺，取而代之的是“原子化”的生产行为，即高度简化的、精准的劳动操作。Braverman所说的从全局技能向局部技能的转变在美国开始出现。由此，这场管理革命的第二个效果是，由于美国企业管理能力的增进，从19世纪50年代开始，在绝大部分产业内美国大企业规模都超过了同时期的英国企业；因为美国管理者实现了对更大规模的、基于陌生人和大量半技能化工人的组织的有效控制，这使得组织规模和生产规模都同时实现了阶跃，最终发展出当时强大的大规模生产体系来——尽管在19世纪后半叶，英国当时在蒸汽机等关键技术上依然还要领先于美国。

▍积极的国家介入与复杂的介入效果

在塑造新的技能体系的过程中，美国国家也扮演了非常积极的角色。国会于1862年通过了莫里尔授地法案（Morrill Land Grant College Act），授权按照各州的国会议员人数拨付土地以建立地方性农工学院。这些州立的工程类、农业类院校打破了沿袭自英国的、以神学和艺术为主要教育内容的常春藤大学模式。同时，由于这些州立大学的土地和资金均来自于地方政府和地方企业，它们必须满足地方行政和工业对管理学、工程学等内容的需要。这些大学迅速调整了教学内容，使大学教学与工业实践紧密呼应，甚至还设置了与大型工业企业合办的教学项目。这一类州立大学增长迅速，到1917年已经增长到126所；一个全国性的工程技术教育和培训网络在美国建立，使得美国的工程师也开始成为可以大规模标准化生产的“产品”，在客观上推动了管理者对传统工头的替代。

美国政府对劳动与管理冲突同样也积极介入，只不过其效果是复杂的。在美国工业化早期，各类工会主要由技能工人主导；半技能工人的集体行动还一直都受到企业主联盟和政府的强力压制，同时期美国死于工人运动的基层工人数目要远超出同时期的英法等欧洲国家，这充分证明了来自企业主联盟和政府的残酷压制。但在美国的两党制结构中，工人群体在数量上的剧增和在政治意识上的觉醒又吸引了不少政治家的兴趣。泰勒制在20世纪初期遭遇了强大的抵制，其中部分政治家们就把打击泰勒制当作了自己的政治资本，尽管基于事实的逻辑是荒谬的——泰勒所供职的企业从来都没有发生过罢工，在泰勒本人所主导的科学管理实践下的工人甚至都没有发起过工会。

而20世纪30年代的结构性变化，更是体现了上层政治集团的双重考量：他们在党派政治中想要争夺工人选票，同时又担心美国出现类似于社会民主党的第三党。1932年《诺里斯-拉瓜迪亚法》和1935年《瓦格纳法案》，确认了所有工人通过工会对劳资纠纷采取集体行动的权利。这在事实上认可了工人在车间外通过组成跨企业、跨行业的工会，并以此行使政治权力来获取利益的做法。这使得半技能工人开始在各类工会中扮演了主要角色，因为他们人数要远超出技能工人，部分原本独立的手工业工会甚至干脆被以半技能工人工会吞并了，工人抗争的手段更多地从车间内依赖技能稀缺性转向车间外依赖集体政治行动。随着技能工人丧失了工人运动的主动权，技能及技能控制不再成为美国工人运动的主要诉求，而变成了直接的就业保障和工资水平——因为非技能工人并不拥有复杂的技能。

也就是说，在《瓦格纳法案》后，在美国劳动与管理双方的谈判中，技能及技能控制逐渐便退出了主要舞台，这是因为谈判的双方都对维持部分工人的“稀缺技能”及其在企业内的地位缺乏兴趣。工会在工厂内采取怠工或损害生产质量的方式来对生产过程施加影响,并事实上依然在一定程度上掌握对生产率标准的确定权。在工厂外，工人们的集体政治活动对各个产业部门的脆弱环节反复形成冲击，使投资者承受巨大损失或面临这一威胁。作为对策，管理者持续地通过追求更高水平的机械化和自动化以增强他们对技能和工人的替代；自动化机器既被设计为劳动者技能的替代品，也成为对劳动者生产活动的规制器，要求后者符合机器对生产流程、规范和节拍的要求。

这些变化一方面持续拓展了大规模生产，但又为美国制造业生产效率和质量水平的持续提高埋下了祸根，而这一祸根在美国后来面临日本制造业挑战时暴露无遗：美国的工人在去技能化和集体抗争的多重运动中变得既缺乏技能又昂贵。部分美国的管理者意识到了问题所在，他们提出了多项计划意图改变美国制造业的颓势，但这些举措无法从根本上改变美国模式所立足的社会基础，因此全都没有奏效：从20世纪70年代开始，美国联邦政府、通用汽车公司和美国汽车工人联盟联合发起了“劳动生活质量”（Quality of Worklife）计划，希望通过重组劳动岗位和劳动产出核算来克服工人对生产设备的疏离感；80年代，美国工业界开始推行“后福特主义”，学习日本的精益生产，但由于这些改革基本只针对生产和管理技巧，而没有触及劳动与管理在企业内的社会关系，因此事实上背离了真正的精益生产方式。90年代，美国政府与工业界联合推动“大规模定制”和“敏捷制造”计划，意图利用企业间更灵活快捷的协同和更专业高效的自动化设备来实现柔性化与大规模生产的结合，以解决美国制造业竞争力不足的问题；奥巴马政府推行了“重振制造业”计划和“美国竞争力计划”，其中美国政府设立了“职业推进账户”（Career Advancement Account）来对工人培训进行补贴，还倡导重新发展工业企业厂内的学徒制。然而，由于这些措施仅仅是在边际上对人力资源进行的提升，并没有从根本上改变“劳动—管理”博弈的基本框架，因此毫无例外地都没有能解决美国制造业和社会生产模式的根本问题。美国工业家们解决自身难题的方案是更为现实的：他们首先是在国内将工厂搬离具有工会传统的区域，然后甚至大规模地推行制造环节的海外化，以回避国内的“劳动—管理”冲突。

美国的发展历程充分反映了“劳动—管理—国家”三方互动的复杂性。虽然美国的技能工人力量相对较弱，但劳动与管理之间的斗争依然激烈。国家的介入为管理者执行去技能化策略提供了良好的条件，有利于美国在相对薄弱的社会技能条件上快速地实现工业化。然而国家介入的效应往往是复杂的，因为政治力量的应用既不必然遵循管理或劳动的逻辑，又绝不会事先就拥有关于自身行为结果的所有知识。自19世纪末开始，数次国家的介入的本意是为了增强工人的博弈力量并获得工人在政治上的支持，但未能预料的是这种支持反倒使得技能工人在劳动群体中被边缘化，从而丧失了独立的斗争席位。这一意外使得劳动与管理双方都放弃了对技能的追逐，反倒使得技能缺乏成为美国工业长期的短板；另一方面，由于工厂外集体政治运动的崛起，低成本的劳动力也并没有因为高度的去技能化而在美国工业经济中成为现实，技能问题依然通过“看不见的方式”向美国社会持续地索取成本。

▍附录：关于技能研究的三组关键命题

附录为本文第一部分，阐述了一个以国家介入为中心来理解“劳动—管理”关系的逻辑模型。作者特别指出：“这一框架并不是概念的简单堆砌或者叠加，而是仅有同时将三者纳入分析框架，才有可能为企业内社会关系中劳动与管理双方权力的来源提供全景式而不是片段式的分析。”

第一组命题，控制权命题：技能是人力资源问题，但又远不仅是人力资源问题；技能的形态、分布及其传播方式是劳动与管理双方在生产过程控制权争夺中的关键要素。一旦生产活动中存在难以替代的技能，生产过程就会对技能工人产生依赖，这转而会增强技能工人在控制权争夺中的砝码。由此，管理者并不会必然倾向于加强劳动者的技能。事实上，19世纪美国现代企业管理革命中最重要的管理创新就是关于如何剥夺工厂内工匠技能的管理方法。在不同的社会环境下管理者与劳动者在技能上的博弈，是理解多样化市场经济体系的重要切入口。各个不同模式的经济体中都存在人力资源问题，但人力资源量上的增加并不必然推动生产模式结构的转变。因而区分技能政治经济学中的结构性问题和量变问题至关重要。

第二组命题，斗争工具命题：技能是劳动者斗争的工具，但不是唯一的工具。去技能化过程尽管可以使管理者在生产过程中赢取主导权，但并不意味着管理者可以把劳动者剔除出政治经济生活。诉诸车间之外的集体政治行动，是劳动者争取劳动利益的另一重要工具；尤其是随着民众政治权力意识的觉醒，集体行动从19世纪最后20年之后越来越多地成为劳动者斗争的关键工具。尽管拥有技能的劳动者并不必然会放弃车间外的集体行动，但反过来技能的丧失却会导致劳动者更多地依赖车间外集体政治行动来获得利益。于是技能问题将直接影响更广泛的厂商和民众的社会生活，技能缺失所带来的成本往往将部分地由社会整体共同承担。

第三组命题，国家介入命题：管理与劳动对生产过程主导权的争夺很难自动产生均衡，国家的介入是形成稳定生产模式的必要条件。在工业化初期，劳动者内部的技能分布结构相对复杂，这为管理者提供了分化劳动者的可能。随着新技术、新机器的发展，管理者执行去技能化战略的能力日益加强。而劳动者无论是利用技能稀缺性还是利用集体行动所实施的对抗，对个体企业甚至整个经济体系都可能造成显著的冲击——这种冲击随着生产体系规模化和分工复杂化的发展反倒显得更为致命。劳动与管理的激烈对抗使得双方的互信从一开始就是不存在的，或者是脆弱的。而斗争的外部条件，无论是生产技术、管理技术还是分工体系，始终处于持续的动态变化中，博弈条件的持续变化使得双方的互信更难以达成。国家的介入就成为了稳定的生产模式的必要前提。国家通过限制劳动与管理的权力空间达成了两者间的相对均衡，而这些举措往往也对教育培训、社保福利、产业投资等活动产生了深刻的影响。

以上三个命题可以从18世纪以来英美德日等国的发展历程得到检验。本文的论述将围绕劳动、管理和国家三方之间的博弈展开，并以此建立以国家介入为中心的、分析“劳动—管理”关系的逻辑框架。在本文中，管理（者）指的是以包括制度化的手段来对生产实践者的分工实现有效的组织动员与组织控制的群体，具体的执行人可能是参与管理实践的所有者（如历史上各国出现的“雇主联盟”），也包括从事管理工作的职业经理人。在实践中，劳动群体中存在技能工人和半技能化工人的区别，这两个群体对技能的掌握不同，在不同案例中他们进入工业的路径也不一样，从而导致了他们在价值取向和博弈能力上存在显著差异。下图画出了这四个博弈者之间可能会存在的相互关系。

注：本文原文一共包括七个部分：（一）关于技能研究的三组关键命题/（二）英国：失控的劳动—管理竞争导致动荡及工业竞争地位衰退/（三）美国：高度去技能化和国家介入的意外效果/（四）德国：国家介入形成的双元体制/（五）日本：劳动与管理双向锁定形成精益生产模式/（六）把社会关系和控制权争夺置于技能研究的核心/（七）转型期中国的技能问题