事业单位三元权力关系中，专技人员的边缘地位如何改变

按：半年前上级工会系统征文文章，原标题为《改进代表选举方式，更好地发挥职代会促改革谋发展的作用——新时代新征程事业单位工会工作高质量发展刍议》

习近平同志指出，“工会是做群众工作的，在坚持党的群众路线、密切联系职工群众方面要做表率。”党政机关和事业单位工会尤其应该坚持好群众路线。相较于企业工会，机关事业单位工会面临的维护职工权益的责任并不重；相反，更重要的职责可能是在党组织领导下，联系好群众，促进单位内的职工民主。

职工代表大会是当前事业单位坚持群众路线，密切联系职工群众的重要载体，也是全过程人民民主在基层的重要实现方式。但毋庸讳言，目前大多数机关事业单位的职代会还是走形式的成分比较重，能够真正替职工发声、影响单位决策、改善单位治理的比较少。

另一方面，机关事业单位中大量单位属于教育、医疗、科研行业，这些行业在中国式现代化建设事业中处于关键地位，也属于全面深化改革的重点和难点领域。作为党领导下的基层民主制度，机关事业单位职代会的作用不止是“分好蛋糕”，即保障职工的利益、实现职工的民主权益，更重要的是要“做大蛋糕”，通过改进本单位治理、推进本单位本行业改革，更好地履行本单位本行业的职能，服务于新时代新征程中国式现代化建设。

为此，先要深刻认识以职代会为主干的单位内民主对科教文卫类事业单位深化改革的重要意义，然后找到做实职代会民主的可行思路。

一、职代会在改进单位治理、推改革促发展方面的作用1. 改革后的单位治理结构失衡

从我国职代会建立和运行的历史来看，“文化大革命”之前的计划经济时期，职代会是企事业单位在上级党组织支持下发扬民主、克服单位内官僚主义的重要制度机制【1】；改革开放之后，以“放权让利”为主线的改革一方面赋予企事业单位更大自主权，增加了经济和社会活力，但另一方面也在很大程度上造成了上级对职代会的民意代表、监督职能的支持被切断，使单位领导与职工之间的权力关系失衡，单位内的治理结构失衡【2】。

2. 事业单位内部社会与权力结构的三元特征

进一步分析，教科文类事业单位与国有企业单位在内部关系和权力结构上还有重要的差异。国企单位职工具有更大的市场流动性，且其行政管理人员与业务工作人员在来源上并没有实质性的差异，都来自于人才市场；此外，在整个单位面临市场竞争的情况下，效率压力使得行政管理人员无法凌驾于业务工作人员之上。

而教科文类事业单位，行政管理人员与业务工作人员大体上分别属于两个群体，业务工作人员属于专业性群体，行政管理人员则基本上继承了传统单位制的人员特点，且其因工作关系经常与上级行政主管部门的管理干部交往，更多地具有了管理性官僚的特点。此外，单位（主要）领导一般不仅在背景经历上与行政管理人员更相似，而且需要依赖行政管理人员来实施对专业人员的管理。

因此，在单位领导、行政管理人员群体、专业技术人员群体这三元关系之中，单位领导和行政管理人员之间会比较近；专业技术人员中，除了少部分善于经营或者有管理野心的人，大部分会跟上述两个群体有一定距离。

3. 行政管理人员在改革中成为三元结构中的保守性力量

行政管理人员在单位日常管理中是单位领导的助手，但一旦面临深层次改革，行政管理人员往往又成为对单位领导的束缚和掣肘。在现有的权力关系中，改革要靠他们来推进，但改革一旦可能触及他们的利益（不只是直接经济利益，哪怕是使专业技术人员收入水平相对他们而提高，也会影响到他们的心理利益），他们就可能有意无意地进行阻挠，而且，他们中的很多人拥有越过单位领导对上级主管部门的官员施加影响的能力。

换言之，在事业单位这个系统中，行政管理人员并不直接提供生产力（这是专业技术人员的功能），也不直接感受外部压力（这是单位领导要面对的），但他们却作为单位中核心的保守性力量，可能有力地阻挠改革。

从与企业的对比中也可看出，事业单位的内部改革和效率改进，无法依靠市场，依靠外在指标弊端也很大（如所谓“五唯”）。市场对企业效率和创新的推动，实际上依靠的是市场的淘汰作用，不作出有效改变的企业会死亡，市场会产生新的企业来替代它。

但无论外在压力多大，事业单位一般是不会死亡的，因此无论是市场压力还是外在考核指标压力，并不能直接改变事业单位内部结构，只会将压力不断向在上述分析的三个群体中处于权力边缘的专业技术人员传导，使科研等量化产出指标要求越来越高，透支专业技术人员的创造力乃至身体健康。而从国家和社会的真实需求角度看，如此得到的产出总的实际质量并不高，否则中央不会提出“把论文写在祖国大地上”的号召。

另一方面，在对科研项目与财务的管理中，在上级严格财经纪律、提高资金使用效率的压力下，由于专业技术人员处于权力边缘地位，行政管理人员不是谋求他们的合作，而是从不断加强的防范心态出发，制定出越来越严苛繁琐的制度规定和流程约束，将科研人员的精力和时间空耗在制度的执行中，以至于总书记罕见地发出“让经费为人的创造性活动服务，而不能让人的创造性活动为经费服务”的犀利批评。

也就是说，上级越强调纪律，行政管理人员群体就获得越大的权力，专业技术人员就越边缘化；权力结构的进一步失衡，造成单位的实质生产力进一步下降，反过来让上级感到不得不进一步强调纪律，从而形成一种恶性循环。

4. 改革的真正出路在于落实以职代会为主干的有序民主管理

简言之，教育、医疗、科研这些领域既难以完全依靠市场的力量来推动改革，也无法完全依靠行政指令的方式来搞好改革，它们最大的生产力正是来自专业技术人员的工作热情、责任心和知识技术，来自基于这些行业生产特点和组织特点而制定实施的管理和运营制度。

因此，在改革中最需要发挥职工、尤其是职工中的专业技术人员的积极性，尊重他们的意愿、发挥他们的智慧、保障他们的利益；同时也需要处理好专业技术人员与行政管理人员之间的权力关系与利益关系。

可见，要实质推进事业单位改革，必须改变单位内部的权力结构，既发挥一线专业技术人员的主动性，又向行政管理人员传导改革压力。将职代会的民主管理职能实质化，是最可行也最有效的路径。通过单位党组织对专业技术人员和职工代表的动员和把关作用，职代会就可能改变专业技术人员在单位中的权力边缘地位，让支持改革的力量更好地为上级和单位领导所用，以把上级改革要求与本单位科研实际紧密而有创造性地结合起来，同时督促包括行政管理人员在内的全单位不打折扣地实行。

二、改进代表选举方式是落实职代会民主管理功能积极稳妥的思路1. 既有改革思路的逻辑陷阱应规避

落实职代会的民主管理功能，可以下手的地方有很多。但大多数思路有基本的逻辑问题：即民主性制度的落实依靠非民主的行政督促方式来实现，要求单位领导和行政管理人员起来落实把自己束缚起来的制度【3】。我们的思路与之不同，主张在上级党组织的直接有力监督下，有序地动员单位职工的参与热情，通过这种热情推动职代会制度逐步进入良性循环的轨道。这里的入手点就是改革职工代表的选举方式。

2. 组合式选举对推进职工民主既可保积极也可保稳妥

职工代表的选举，目前通行的做法是由单位各部门在本部门职工中推选。这种做法的好处，一是每个部门都有相应比例的代表出席职代会，这些代表们对本部门的情况比较了解；二是这些代表实际由部门党支部组织选举出来的，其参会活动对于党支部而言比较可控。但不足之处是这样选出的代表大部分履职积极性不高，更不敢依据法定权利据法力争，推动单位将职工民主权利落到实处；有的甚至将出任职工代表当作一种负担，把履职过程也当作凑人数、走过场。

为了提高代表的履职积极性，一种可以考虑的方案就是海选代表。同一单位的职工之间多多少少都相互了解，单从民主逻辑上看，海选代表是可行的。但海选代表的优缺点正好与通行的部门推荐法相反：优点是履职积极性高，缺点是可能会出现部门代表性严重偏颇，更重要的是可能出现一定程度上脱离党组织掌控的风险。

那么，有没有一种选举方式，可以结合部门推荐制与海选制的优点而避免二者的缺点？我们可以设想将二者组合起来，一部分代表（如一半或三分之二）用部门推荐产生，另一部分（如一半或三分之一）用海选产生。部门推荐制产生的代表更了解各部门自身的情况，海选产生的代表更有履职积极性；这两部分代表之间更可以相互影响：海选代表把履职积极性传递给部门推荐代表，同时也通过部门推荐代表更深入了解各部门情况。

更重要的是，如果出现海选代表过于激进，想要在职代会上推动通过实施条件还不成熟的议案时，经过单位党委的慎重决策，可以通过机关党组织动员部门推荐代表在投票时反对该议案，阻止其通过。这样就可以在维护民主基本程序的条件下保持党组织对职代会的基本掌控。从更深层次的党建层面看，这样也可以更好地检验和锻炼单位党委的领导力、政治判断力，也可以锻炼机关党组织的组织力。

3. 最大程度地降低对上级行政性督促的依赖

改革代表选举方式，固然也需要行政管理人员完成，需要单位领导的支持。但这件工作在选举阶段的操作并不复杂，容易监督，最关键的是时间延续较短，可以通过上级党组织的派驻人员进行全程监督，防止其走样。

只要上级党组织卡严选举环节，为保持单位在会议召开前后的稳定有序，就会倒逼全单位领导和行政管理人员，主动做好包括提升党组织组织力在内的各种基础性工作【4】。这就会达到上级党组织用最少量、最简单的监督，带动广泛、深入、持续的改变的效果。

而一旦新选举制度下的职代会成功召开，职工代表和职工们就可能在新激发出来的民主参与热情和信心下，逐步监督职代会各项职能、各项制度的落实，使职代会的运转步入良性轨道。

​

主要注释：

【1】参见李晚莲：《毛泽东时代的国企职代会与国家治理逻辑》，载《开放时代》2012年第10期。

【2】参见卢崇昌：《公司治理机构及新、老三会关系论》，载《经济研究》1994年第11期；郭卉：《我国高校教职工代表大会制度变迁的历史考察》，载《高教探索》，2007年第2期。卢文指出“在传统的企业组织模式中，民主管理作为企业管理的一项根本制度是借助于行政权力自上而下贯彻实施的”。在此阶段，事业单位的情况与企业基本相同。郭文指出，1985年发布的《高等学校教职工代表大会暂行条例》规定的教代会职权中有“监督各级领导干部，可以进行表扬、批评、推荐，必要时可建议上级机关予以嘉奖、晋升，或予以处分、免职”。作者指出，“教代会可以以建议的方式，绕过学校直接与上级主管部门联系。这表明国家希望通过教代会监督学校行政管理，教代会成为了上级设在基层的群众监督机构”。

【3】如1996年全国教育工会发布了《关于开展教代会评估工作的意见》，试图用行政评估的方式来促进教代会制度的落实，这种推动是“以不触动现有权力结构为前提，以一种温和的方式监督和促进教代会的执行，这样的活动往往只是时效性的，那一阵“评估风”吹过，也就剩不下什么了。”见前引郭卉：《我国高校教职工代表大会制度变迁的历史考察》。

【4】由此也可看出，开展此项看似简单的改革，需要的主客观条件并不低。如果推行，不应一刀切地快速推行，而应该采取自愿原则，在全市广大事业单位中选择试点逐步推开，实现先进带后进、催后进，逐步对后进形成榜样示范和群体压力。