某巨头辟谣背后: 产业出走东南亚, 中国到底还有没有主动权?｜文化纵横

岳圣淞

中国社科院亚太与全球战略研究院

（本文原载《东南亚研究》2021年第4期）

【导读】近期，有关“某互联网巨头在新加坡筹建全球总部”的传闻沸沸扬扬，虽然传闻最终被辟谣，但“东南亚产业转移”的问题再次成为焦点。有分析认为，东南亚将成为新一轮产业转移的最大受益区域。那么，以东南亚国家为主体的承接国，究竟能在多大程度上承接源自中国的产业转移？这一趋势又将对中国未来的经济发展、产业转型和对外战略带来何种影响？在全球价值链动态调整以及地缘政治经济格局持续变化的背景下，这些问题都需要严肃对待和谋划解决。

本文认为，多重因素影响下，近年来以制造业为主的一些在华企业，逐步将产能转移至生产成本更具优势的东南亚国家，由此开启了第五次国际产业转移的序幕。对比发现，尽管当前东南亚在人力和物料成本方面较中国具有一定竞争力，但仍有诸多短板。鉴于域内国家经济水平和承载能力有限，未来产业转移如何影响地区产业发展与经贸合作，很大程度取决于中国与各国的互动模式。

本文建议，中国应审慎评估区域发展合作形势并精准施策，在不断完善国内营商环境的基础上，充分发挥“一带一路”平台优势，深化同东南亚国家基于优势互补的产能合作，着力构建更具风险抵抗能力、集约化和协调性更强的区域产业集群，促进产业转移良性发展并惠及各方。

本文原载于《东南亚研究》2021年第4期，原题为《第五次国际产业转移中的中国与东南亚：比较优势与政策选择》，篇幅有限，仅节选部分内容发出。仅代表作者观点，供读者参考辨析。

▍引言

21世纪以来，随着全球化的深入发展，全球价值链不断进行动态调整以适应地缘政治经济格局的持续变化，产业转移正是这一过程的突出表现。

在围绕亚洲地区开展规模产业布局的行业企业看来，尽管中国作为地区乃至全球制造业中心的地位在未来相当长时间内不会改变，但随着人口红利消退和生产成本提升，制造业特别是劳动密集型产业产品的利润将被进一步压缩。与此同时，一些东南亚国家近年来持续推动外向型经济扩张，凭借人力、资源和政策优势不断扩大外资规模，在区域产业结构调整中获得了一定的竞争力。

在此背景下，中国国内部分行业企业开始实施对外产业转移，将部分产能从中国转向东南亚地区，以期从多元化的供应链和产业链以及更广的外部市场中持续获益。可以预见，后疫情时代亚太地区的产业转移将始终伴随地区各国的经济复苏进程，并将在一定程度上成为地区产业结构重组和资源配置中的常态化现象。当前以东南亚国家为主体的承接国究竟能在多大程度上承接源自中国的产业转移，这一趋势又将对中国未来的经济发展、产业转型和对外战略带来何种影响？这是本文所要研究的问题。

▍国际产业转移：发展历程、动因与模式

（一）国际产业转移的发展历程与第五次国际产业转移的特点

尽管目前学界对国际产业转移的发展历程具有不同认知，但多数分析认为，自第一次工业革命至今，全球范围内共完成了四次大规模的国际产业转移。第一次产业转移出现在19世纪下半叶，基本路径是从英国向欧洲大陆和北美的转移。由于国内市场容量有限，加之生产成本升高，英国自19世纪下半叶开始向以法德为代表的欧洲国家和以美国为代表的美洲国家输出产能，由此推动了欧洲和美国的工业化进程。

第二次国际产业转移发生在20世纪50年代至60年代，主要是从美国向日本和联邦德国的转移。二战以后，美国确立了全球经济和技术领先地位，并主动对国内产业结构实施重大调整。在此背景下，以钢铁、纺织、日化和普通工业机械为代表的低技术密度制造业从美国向日本和西欧国家转移，其中日本更是凭借良好的工业基础和极具竞争力的生产质效成为继英美之后的第三个“世界工厂”。

此后的国际产业转移始终集中于亚洲区域内。日本成为第三次国际产业转移的主要推动者，韩国、新加坡、中国香港和中国台湾四个经济体成为主要承接方。自20世纪70年代起，为应对世界石油危机的冲击，日本加快了国内产业结构调整，部分劳动密集型产业率先开始转出；第二次石油危机后，钢铁、造船和化工等资本密集型行业以及汽车和电子元件等技术密集型产业也相继开始转出。

第四次产业转移发生在20世纪80年代初，产能输出国主要为日本和韩国、新加坡，承接地主要是中国及部分东南亚国家。客观来说，中国是第四次产业转移的主要受惠国之一，通过大力吸引外资，中国抓住机遇极大提升了工业技术水平，也为其他产业发展创造了条件。目前，中国已经成为全球唯一拥有联合国产业分类中所列全部工业门类的国家。2010年，中国制造业增加值首次超过美国，成为世界第一制造业大国；在世界500多种主要工业产品中，中国有220多种工业产品产量位居全球第一，成为名副其实的新“世界工厂”。

当下进行中的第五次国际产业转移在诸多方面呈现出独特性：第一，国际和地区政治经济形势更趋复杂。2008年全球金融危机后，中国成为主要产能输出国，转移路径主要表现为劳动密集型制造业由中国向南亚东南亚国家的转移。此前历次产业转移均由西方国家发起、主导并推动，第五次国际产业转移因有中国的深度参与而成为历史上首次不完全受西方国家主导的产业转移。同时，东盟作为区域性合作机制作用的增强，以及中国同东南亚各国双边关系发展水平的差异共同构成了影响此次国际产业转移的重要外部因素。

第二，中国作为核心参与者的角色作用更加特殊。自第五次产业转移开始至今，中国经历了从单纯的产能承接国到具备产能承接与输出双重作用的枢纽国的身份转变。一方面，中国自身的工业化进程和产业转型尚未完成，国内不同地域间仍存在明显的发展差距，因此仍在继续承接输入产能；另一方面，随着自主研发与技术创新能力的提升，中国国内企业技术迭代速度加快、工业自动化发展推动了产能扩张，“走出去”需求明显增强，因而也具备了较强的产能输出能力。

第三，转移路径呈现双向趋势。前四次产业转移主要是由发达工业化国家向新兴发展中国家的单向产能转移，而此次产业转移则出现了明显的“双向转移”现象。一方面，产业低端链条继续向成本更低的发展中国家转移；另一方面，受金融危机冲击，欧美国家再次认识到制造业对推动技术进步和拉动就业的重要作用，因此在产业发展战略上纷纷从“去工业化”转向“再工业化”。受此影响，越来越多的发达国家企业选择将海外生产基地搬回本土，产业高端链条开始回流。

第四，产能承接国的现实情况更加多元。作为此次产业转移主要目的地，尽管东南亚绝大多数国家均属发展中国家，但发展水平存在明显差距，既包括马来西亚、印尼等具备一定工业化基础且经济水平较高的发展中国家，也包括缅甸、柬埔寨和老挝等发展程度较低的国家。此外，不同国家能够为承接产业转移提供的客观条件存在较大差异，部分条件对于某些国家而言属比较优势，但对其他国家来说却是短板。尽管发展水平的落差为特定行业实现产业转移提供了必要的“转移梯度”，但也为产能规模化输出造成了现实困难。

（二）国际产业转移的动因

驱动并影响产业转移进程的因素众多。主观因素方面，作为产业转移的主导力量与实践者，企业基于自身发展需求和为适应客观环境变化而做出的战略决策在很大程度上决定了产业转移在一定时期内的路径、范围、规模和方式。对于跨国公司而言，向海外转移传统产能既可以延缓衰弱产业的生命周期以获取高于原产地的收益，又能释放出沉淀生产要素用于支持新兴产业发展以推动产业结构的革新。综合来看，跨国公司参与产业转移的目的不仅限于技术和产能的迭代升级，还包括规模扩张、风险分散以及拓展市场等。

客观因素主要是指产业发展规律及多重物质条件的限制。总体而言，国际产业转移得以实现的前提是生产要素的流动性不足以及市场竞争的不充分，而由此形成的特定行业在不同国家和地区间的成本、技术、资源和市场“落差”客观上推动了产能流动。从国家层面看，产业转移是国家行为体和特定行业基于客观条件进行“双向选择”的结果：一方面，不同国家的资源禀赋、经济结构、发展水平和政策趋向决定了对产业转移的接纳度；而另一方面，不同产业供应链的长度则决定了产业转移的难度——上游供应链越长、所需资源分布越多元分散的产业转移难度越大；而上游产业链个数较少、技术水平要求低、劳动力需求密集的行业转移更容易，速度也更快。

此外，客观因素还包括国际和地区形势变化，以及突发性国际事件对地区发展产生的外溢性冲击。在特朗普政府任期内，美国采取的一系列贸易保护主义单边政策令全球价值链趋于动荡，这一影响在亚太地区直观地表现为西方国家在华投资外流，以及部分制造业企业出于政策避险而加速向东南亚产业转移。而自2020年初开始在全球蔓延的新冠疫情则成为影响东南亚地区产业转移的又一关键因素，各国为遏制国内疫情不得不出台各种隔离和封锁措施，导致跨国物资和人员往来通道很大程度趋于停摆。

（三）国际产业转移的基本模式：美日经验与中国路径

历次国际产业转移之所以能够推动世界经济发展、促进科技进步、改善人类的生活水平，不仅在于其以资本驱动技术和产能的跨国流动，更在于其不断更新的推广模式持续影响着产业升级背后行为体的观念与行为逻辑。美国和日本作为国际产业转移的先驱，以自身的实践经验分别塑造了“美国模式”和“日本模式”，并为正处于第五次国际产业转移核心的中国提供了重要的借鉴。

美国的产业转移经验被总结为基于“产品生命周期理论”的“优势产业转移”模式。二战结束后，高新科技产品往往率先在美国研发成功并对外输出，美国因此成为出口垄断国。面对不断扩张的市场规模，美国在国内产能无法满足需求的情况下开始向其他发达国家输出技术以继续占领全球市场。在这一时期，虽然美国仍居于产业链顶端，但不再具有技术和市场的垄断地位。随着越来越多的国家具备仿制能力，产能也由发达国家逐渐流入更多的发展中国家，仿制品得以凭借价格优势逐步抢占市场，直至完全取代美国原创产品。

总体来看，“美国模式”下产业转移始终以技术为驱动，产能的流动遵循着美国、发达国家、新型工业化国家、发展中国家的顺序。通过技术的跨国传导，美国实现了资本积累和新技术研发推广所需的“周期优势”，而其他国家则相应获得了发展所需的技术和产能。但这一产业转移模式的最明显局限性在于，美国的技术优势可能令承接国产生依赖，因而丧失创新主动性而成为“技术追随国”；而美国却因此具备了遏制他国、凭借科技创新实现更快发展的筹码——这一点在当前中美之间日趋深化的战略博弈中得到了较为明显的体现。

日本主导下的国际产业转移方式被概括为“边际产业转移”模式。该模式坚持以自然资源和低成本为导向，主张将日本国内已经处于或趋于比较劣势的产业向国际分工中处于更低阶梯的国家转移，并通过转出产业门类的不断升级推动国内产业结构调整。日本20世纪80年代以后开始加大对东盟国家和中国制造业的投资，转出门类从消费资料产业向资本资料产业、轻纺工业向重化工工业、原材料工业向加工组装工业不断演进。

相较于“美国模式”，“日本模式”的产业转移以产能而非技术为核心驱动，通过“边际产业”的海外转移，日本得以建立国内生产和海外生产的双向拉动，这一过程不仅推动了产业跨国垂直分工的形成，带动了日本技术和设备的出口，还实现了倒逼国内产业升级、催生新比较优势的目标。

美日两国的产业转移模式为中国未来在国际产业转移中的发展战略选择提供了重要启发——相较于单纯借鉴高技术导向的“美国模式”或低技术导向的“日本模式”，中国更有能力、有条件在二者间探索出一条“中间道路”：如在扩大向东南亚地区“边际产业”转移的同时，也应探索向发达工业化国家推进“优势产业”转移的路径和方式，借助中国高技术的全球推广实现要素积累的“规模效应”与“乘数效应”，以尽快实现“弯道超车”或“借道超车”的技术跨越。

在当前形势下，深刻把握国际产业转移规律、认清其未来走向对自身可能产生的多方面影响，是中国更好地参与国际产业分工与产业转移的关键前提。首先，应充分认识到产业转移的客观性。在当下的亚洲地区，日、韩和新加坡等工业化国家主要承担着技术创新的角色，处于价值链高位；中国正经历国内产业升级的关键阶段，在价值链中的位置正由中端向高端跃升，而其他东南亚国家则处于价值链低端，当前和未来一段时间仍主要承担初级产品供应和低端制造业活动。鉴于此，顺应产业转移趋势并加以适当引导、合理利用，不仅能使其正向推动中国产业转型升级，还能为后疫情时代的地区经济复苏、产业链和价值链重构乃至区域合作深化提供助力。

与此同时，中国也不应忽视产业转移可能带来的负面影响：第一，产业转移可能给中国实体经济带来潜在风险。理论上，产业转移应是渐进的过程，处理不当或速度过快都将对转出国造成产业空心化风险。在这一点上，西方工业国在20世纪80年代启动的“去工业化”背景下的产业转移所造成的不良后果为当下中国提供了前车之鉴。尽管当前中国向东南亚的产业转移规模总体可控，但仍应警惕部分产业转出速度过快短期内将可能给局部地区，特别是外向型加工企业密集的东南沿海地区带来的产业空心化风险。

第二，产业转移给我国劳动力市场带来潜在风险。鉴于目前中国向东南亚地区转移的产业以劳动密集型为主，如产业转移规模过大、速度过快，将可能给部分对劳动密集型产业仍存在较大依赖的欠发达地区造成短期就业压力。特别是在疫情持续蔓延的当下，受制度性障碍和人员流动受限等因素影响，部分地区制造业企业对劳动力的吸纳规模和稳定性将直接影响地区经济复苏的效果。

第三，从中长期来看，持续的产业转移还将对我国在全球价值链中的地位产生一定影响。随着全球价值链向区域化和多元化过渡，以及国际局势的复杂变化，我国参与全球供应链的壁垒有所增加；而以越南、印尼、菲律宾等为代表的新兴东南亚国家同西方国家间的商品和要素流通较中国更加顺畅，未来或将在中低端制造业产品的国际市场中与中国形成更强竞争。不仅如此，在高端制造业领域，尽管中国正加快提升自主研发与技术创新能力，但同日韩等亚洲国家以及美欧等西方国家仍存在较明显差距，未来如不能尽快在技术、品牌和高端产品领域形成规模效应和国际竞争力，将令中国的产业升级路径和空间遭遇来自高端和低端制造业竞争的双重压力。

▍中国与东南亚国家在当前产业转移中的比较优势与短板

不可否认，当前部分东南亚国家在劳动力、生产成本和政策制度方面较中国存在一定的比较优势，但同时在技术水平、基础设施、市场规模及营商环境等方面仍存在明显短板，且短期内并无可能有效缩短与中国的差距。因此，在对东南亚国家承接中国产业转移的分析中，应将上述关键领域指标纳入分析范畴，以综合评估东南亚地区的承接能力。

总体上，有能力在一定规模水平上承接主要源自中国的产业转移，并能将产能较为顺利地同本国产业对接的东南亚国家经济发展水平普遍落后于中国。在经济体量上，中国2020年的GDP总量已高达15.4万亿美元，约为东盟十国经济总量的5倍；在人均GDP方面，除新加坡、文莱和马来西亚人均GDP高于中国外，其他东盟国家均大幅低于中国。

尽管如此，部分东南亚新兴经济体近年来的经济表现颇为亮眼。根据世界经济论坛发布的《2019年全球竞争力报告》，在参与全球排名的141个经济体中，东南亚7国位列全球前100位之内，其中新加坡位居全球第一，马来西亚第27，印尼第50，菲律宾第64，越南第67；在世界银行发布的《全球投资竞争力报告（2019—2020）》中，越南、印尼、泰国、马来西亚和菲律宾凭借在工业规模与经济增速上的突出表现名列“全球制造业新兴热点国家”；2020年上述五国GDP总量、加工贸易出口额、服务贸易出口额和对华进出口额分别占东盟总量的85%、68%、52%和76%，亦是中国对东盟投资存量和年均增量除新加坡外上升最快的五个经济体。

在东南亚近年来持续承接对外产业转移的过程中，上述五国凭借明显的区位优势和相对完善的工业基础逐渐成为东南亚地区的主要外资流入地，并很大程度上协同带动了地区工业和经济发展水平的整体提升。基于此，本文以上述五国为代表，从人口及劳动力资源、工业基础设施水平及政策制度与营商环境三个方面分析东南亚国家在承接产业转移中的比较优势与短板。

（一）人口及劳动力资源

截至2020年，东盟十国总人口达6.49亿，其中15-65岁适龄劳动力人口1.06亿。国际劳工组织2020年发布的《全球劳动力与社会发展展望报告》指出，东南亚地区自21世纪初起的工业化进程和经济发展全面提速很大程度上得益于该地区充沛的劳动力资源供应。在过去20年间，东南亚各国为全球劳动力市场累计输送超过1亿的劳动力人口，预计到2030年还将新增至少5900万劳动力人口，届时其劳动力规模将占全球劳动力市场总量的10%，成为仅次于中国和印度的世界第三大劳动力输出地。

印尼、马来西亚、菲律宾、泰国和越南是东南亚地区劳动力的主要输出国，其人口和适龄劳动力人口总和分别占东盟总量的51%和47%，同其他东盟国家人口相比具有明显的规模优势，且人口结构更加均衡合理。以中国人口结构的历时性变迁作为基准对比发现，越南人口的年龄结构大致相当于中国的2001年，马来西亚相当于中国的2000年，印尼相当于中国的1994年，菲律宾相当于中国的1984年，泰国同中国当前年龄结构基本相当。

如表1所示，从劳动力占本国人口比重看，截至2019年底，中国15-65岁劳动力人口占比为70.6%，高于上述五国；但中国65岁以上人口占比已达12.5%，0-14岁人口占比为16.9%，呈现出明显的老龄化加剧、儿童人口萎缩趋势，因而劳动力人口增速将在未来持续放缓。中国与泰国的劳动力人口占比均在2010年左右达到峰值，并于此后逐年下滑；相比之下，印尼、马来西亚、越南和菲律宾的人口结构更为年轻化，预计上述国家的人口红利将在未来10年逐步释放，中产阶级和劳动力人口的持续增长将为东南亚消费市场规模的扩张和工业化进程的加速提供关键支撑。

图1 中国与东南亚五国人口结构对比（截至2019年底）

数据来源：笔者根据中国国家统计局和东盟基本国情数据整理制作而成

在劳动力效能方面，劳动力受教育程度和熟练技工获得难易度是决定相关行业在特定国家或地区能否实现可持续运营及更大发展的关键指标；而人工成本则是利润水平的决定性因素，也是东南亚国家在相关行业市场中竞争力的重要体现。如图2所示，从劳动力受教育年限看，截至2019年，中国25岁以上劳动力人口平均受教育年限为7.8年，低于马来西亚（10.5年）、菲律宾（9.6年）、泰国（8.3年）和印尼（7.9年），高于越南（7.2年）；在熟练技工获得难易度方面，马来西亚、菲律宾和印尼三国较中国更易获得，泰国和越南则难于中国；人工成本是东南亚国家最具优势的方面：当前中国大陆工人人均工资为817美元/月，高于五国（马来西亚594美元/月，泰国484美元/月，菲律宾295美元/月，越南285美元/月，印尼198美元/月）；但在劳动力效率方面，中国的周均工作时长为45小时，高于所有东南亚国家，且平均劳动绩效是东南亚国家的2.3倍。

图2 中国与东南亚五国劳动力效能对比（截至2019年底）

数据来源：笔者根据相关数据信息整理制作而成

概括而言，当前东南亚主要国家的劳动力资源比较优势明显，这也是驱动产业转移的重要因素。但相对低廉的成本背后同时存在的一系列潜在问题，为外来投资者的生产经营带来挑战：受社会文化和风俗习惯影响，东南亚国家劳动力普遍存在纪律性、服从性和集体意识不强等问题；外资企业在吸纳当地劳动力时除了要考虑相关法律法规的约束外，还要面临性别、种族和宗教等因素限制，因而无法实现劳动力的充分流动和最优配置。

部分东南亚国家因受历史因素影响而对外来投资国存在偏见，排外情绪时而成为激化劳资双方和企业同当地社群间矛盾的导火索。近年来，越南、马来西亚、印尼和菲律宾等国相继发生多起主要针对外企的大规模罢工，部分因工资待遇、劳动保障和生活条件等引发的争端甚至演变为暴力事件，不仅严重影响企业的正常生产活动，造成人员财产损失，也在一定程度上削弱了相关国家劳动力的声誉。此外，近年来产业转移趋势的增强也推高了东南亚国家的工资水平，令其劳动力成本优势被进一步削弱。

（二）工业基础设施

除劳动力资源外，工业基础设施水平也是吸引制造业投资的重要因素，其中不仅包括土地、水和化石能源等自然资源储备及其供给条件，还包括铁路、公路、水运、航空、通信等生产运输保障性设施。对于企业来说，相对完备的工业基础设施可以有效降低企业前期基建投入、缩短投产运营时间；另一方面，较好的物流交通设施可为原材料进口和产品出口提供便捷通道，节约资金和时间成本。

工业用地、用水和用电是企业在生产环节中最为关注的基础设施因素。印尼、马来西亚、越南、菲律宾和泰国在东南亚地区均属土地面积较大的国家，但地形条件复杂，自然因素对可利用土地的约束性较强。扣除水域、山地、高原面积外，上述五国可利用土地总面积约为135万平方公里，占东盟十国可利用土地总面积的94%，接近中国可利用土地总面积的37%。在工业地价方面，截至2020年第四季度，中国105个主要大中型城市的工业用地均价约为135美元/平方米，但不同区域存在价差，长江三角洲、珠江三角洲和京津冀环渤海三个地区的地价明显高于其他地区。

相比之下，东南亚五国的工业地价并不具有明显优势，仅马来西亚和菲律宾部分地区的工业地价与中国处于同一水平，而越南、印尼和泰国则明显高于中国，且地区间价差更大，增速更快。以越南为例，在经济最发达、工业基础最好的河内和胡志明两市，随着近年来外资制造业的大规模涌入，其工业用地最低价格2020年已分别飙升至356美元/平方米和946美元/平方米，同2016年相比已翻一番；即使在北部工业欠发达的25个省市，其工业用地最低地价也已达121美元/平方米，接近中国平均水平且明显高于中国中西部地区。

在工业用水和用电方面，尽管近年来东南亚各国均推行了一系列水利和供电基础设施改善与兴建项目，以缓解能源紧张，但成效有限（具体指标见表1）。越南、印尼、菲律宾和泰国的饮用水不安全比例仍居高不下，近1/3的泰国人口和近1/4的印尼人口常年居于饮水安全无法保障地区。菲律宾缺电现象严重，居民和工业用电价格常年居于世界前列；印尼受地理条件和供电基础设施分散的限制，电力供应稳定性较差，全国近25%的地区至今仍无法实现全天候充分供电。受此影响，上述东南亚国家的工业水电价普遍较高且难以实现供需平衡，一定程度上影响了工业企业的生产成本与运营效能。

表1 中国同东南亚五国工业基础设施代表性指标对比

说明：中国的数据截至2020年底，东盟的数据截至2021年3月。

数据来源：笔者根据相关资料整理制作而成，具体参见《〈中国交通的可持续发展〉白皮书》、《东盟十国投资指南》

在交通基础设施领域，东南亚国家同中国的差距更加明显。截至2020年，中国的铁路运营总里程达到14.14万公里，高速铁路营业里程达3.5万公里，而作为东南亚铁路里程最长国家的印尼的营业里程也仅为0.65万公里，且绝大多数东南亚国家铁路运营时速较低，尚不具备大规模开通高速铁路的条件；中国国内公路里程达501.3万公里，其中高速公路15万公里，约为东南亚五国公路总里程的3.3倍（泰国70.1万公里，印尼34万公里，马来西亚23.7万公里，菲律宾20万公里，越南4.7万公里）；中国拥有港口87个，其中10个港口年吞吐量位居世界排名前20；拥有生产性码头泊位2.3万个，其中万吨级及以上泊位数量2520个，海运服务覆盖中国周边及“一带一路”沿线66个国家和地区；中国拥有民用运输机场238个，同100个国家和地区建立了常态化航空运输机制，在机场设施、航班频次、安全保障和货物吞吐量方面普遍领先于东南亚国家（参见表1）。

随着近年来在基础设施领域的持续大规模投入，中国国内工业化水平的地域性差距不断缩小，工业基础设施水平的提升对经济增长发挥了重要的拉动作用。相比之下，多数东南亚国家仍不同程度地面临基础设施薄弱、工业资源分布不合理的现实困境。面对巨大的基础设施供需缺口，东南亚各国近年来相继出台了一系列基础设施发展规划，如菲律宾的“大建特建”计划、印尼的“全球海洋支点战略”（GMA）、马来西亚的《2019—2030年国家交通发展战略》和泰国的《2015—2022年交通基础设施战略规划》等，力图结合国内财政、国际援助和国内外私人投资等多元融资渠道全面推动公路、铁路、港口、机场、电站和水利等基础设施建设，以更好地满足国内发展和吸引外资的紧迫需求。

对于现阶段仍处于工业化初期的大多数东南亚国家而言，基础设施发展将在很大程度上成为其未来能否摆脱低端制造业陷阱、实现产业升级的关键，而囿于自身经济能力和资源条件，东南亚国家乃至东盟整体尚难凭借单方力量实现体量庞大的基础设施投建目标，工业基础设施的严重缺乏已成为制约东南亚区域经济发展和工业化水平进一步提升的主要瓶颈之一。

（三）政策制度与营商环境

在制造业领域，东南亚主要新兴经济体近年来出台了一系列吸引外资的优惠政策，如泰国投资促进委员会（BOI）出台的“七年投资促进战略（2015—2021）”、马来西亚政府提出的“投资税务补贴”（ITA）和“多媒体超级走廊计划”（MSC），以及菲律宾投资署的年度“投资优先计划”等。各国投资优惠政策的制定以本国经济和社会发展的实际和紧迫战略需求为导向，针对不同行业发展现状和不同地区的发展水平制定了差异化的优惠举措。概括来说，优惠政策主要分为税务优惠权益和非税务优惠权益两类。

此外，鉴于东南亚货物贸易出口占比较高，各国结合自身贸易需求建立的双边优惠贸易安排，以及在东盟和区域贸易协定中享有的优惠关税权益成为其制造业出口商品在国际市场上获得更大竞争力的关键。除各国自主建立的双边贸易协定外，在东盟框架下，东盟自由贸易区（AFTA）的建立为各成员国加强合作、提升东盟区域经济一体化以及内部贸易与投资水平、推动东盟地区作为单一生产单位在国际市场获得竞争优势提供了有力保障。

自2010年以来，经过数次提速和规模扩容，东盟自贸区6个原始成员国99.3%的商品实现零关税，越、老、柬、缅4个新成员国也有97.7%的商品贸易实现零关税。截至2019年底，东盟内部市场进出口贸易额达7478.4亿美元，占东盟国际贸易总额的23%；其中成员国间出口3451.8亿美元，进口3023.2亿美元，分别占东盟国际贸易出口和进口总额的24.1%和21.8%。

在亚太区域层面，《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）在2020年末的签署标志着涵盖世界人口最多、经贸规模最大和最具发展潜力的自贸区正式建立。相较于东盟自贸协定，RCEP的自由化程度更高，其目标不仅在于消除区域内部贸易壁垒、完善投资环境、扩大商品及服务贸易规模，还涉及知识产权保护和竞争政策等内容。作为该自贸协定的受惠主体，东南亚地区有望在逐步扩大优化的区域自贸环境中更快地延伸市场、拓展行业规模、逐步实现以技术而非资源为导向的发展模式转型；对外来投资者而言，其更大的吸引力则在于能够充分利用东南亚各国的产业互补优势、在更广范围内推动产业链和供应链的跨国跨地区优化，以进一步挖掘利润增长空间、实现资源的高效整合。

受资源基础、产业结构和经济水平影响，东南亚国家经济普遍呈现出口导向型特征、外资依存度普遍较高，因此通过建立或参与双多边优惠贸易安排以吸引外资、为自身经济增长开辟辐射市场和发展空间已成为区域内国家的主要选择。但不容忽视的是，由于东南亚发展中国家的治理水平普遍有限、政策法规和制度体系尚不完善，如何处理好大量不同领域、层次和规模的对外贸易政策间的关系，如何实现其同本国国内相关法律法规的有效衔接，如何调整政策优先级，将存在交叉重叠甚至对冲的政策的负面影响降至最低，令投资者切实享受到政策利好，都对各国的决策和管理能力形成挑战。

以越南为例，截至2020年底，越南同有关国家签订的双边贸易优惠安排及作为东盟成员国享受的多边贸易协定已多达18个，涉及国家和地区超过30个。由于各个自贸协定和优惠贸易安排中存在部分条款和标准的重叠，且并不一致，加之政府对各项自贸协定的具体实施细则制定不够及时、宣传不到位，导致大量相关行业企业在制定生产标准、履行出口流程时出现选择性困难；随着自贸协定的不断增加，相关行业企业并未能明显感受到现实的政策利好，其对越南整体出口贸易的促进力度并不显著。据越南工业贸易部相关数据显示，在区域多边和双边自贸协定井喷式增长的2018-2019年间，越南的出口额增长率不升反降，从39%轻微下降将至37.2%。由此看来，如未能有效避免因贸易政策泛滥引发的“意大利面碗”效应，将不仅对东南亚国家的经济体系和发展模式带来冲击，导致其对外投资吸引力下降，还可能造成市场环境恶化，加剧地区合作碎片化趋势。

表2 东盟五国双多边贸易协定概览（截至2020年底）

数据来源：笔者根据相关资料整理制作而成，参见《东盟十国投资指南》、中国国际贸易促进委员会网站、菲律宾贸易和工业部（DTI）网站、马来西亚国际贸易与工业部（MITI）网站、越南工业贸易部网站、泰国商务部网站、印尼贸易部网站

此外，对于准备长期深耕东南亚市场的迁出企业而言，除了政策制度外，还应将项目落地国的政治风险、治安水平、人文环境等因素纳入营商环境的考量范畴。部分东南亚国家与中国在政治制度、治理模式和社会氛围上存在明显差别，且近年来部分东南亚国家因国内政治和政府轮替等因素的影响，在对外投资和贸易领域出现政策脱节，一定程度上引发了海外投资者对资产安全的担忧。同时，产业转移的过程不仅包含物质生产要素的转移，更包含企业管理和生产模式在不同国家社会环境中的调试与转换，在这一过程中可能产生的“沉没成本”损耗也是相关企业必须重视和妥善应对的严峻挑战。

▍后疫情时代的国际产业转移与中国的政策选择

尽管当前中国向东南亚产业转移的趋势有所增强，但并不意味着东南亚将在可预见的未来取代中国在亚太乃至全球的制造业枢纽地位。在全球产业链和供应链加速重组的后疫情时代，中国和东南亚国家间的产业协同与合作不仅是可能的，而且是必要的；双方未来在这一进程中的互动模式将对区域整体产业和经济发展前景产生重要影响。本文认为，为在区域产业转移进程中继续发挥积极建设性作用，引导区域产业有序、适度、合理地转移，中国应从以下三个方面入手，加快完善国内产业政策并制定有针对性的对外战略。

（一）理性评估，精准施策，审慎应对产业转移影响

可以预见，后疫情时代的产业转移对中国的影响将更加复杂，因而更需理性客观地区分长短期、主客观等不同因素引发的产业转移并精准施策，尽力降低其负面影响。首先应对产业转移所涉行业进行甄别，系统评估不同行业在中国产业结构中的定位，确定不同行业转移的必要性、优先级、可能的转移方式、可承受规模及其转出后的影响，引导过剩产能合理有序流动，建立产业转移全流程追溯体系。鉴于当前中国已进入产业转型升级关键期，部分附加值低、污染严重、能源资源消耗过大的低端制造业已对中国产业结构形成拖累，因此这一部分过剩产能的转出将为承接国内外技术水平和附加值更高的产业提供发展空间，但须把握转移规模和速度，避免因转移过快而导致局部地区“产业空心化”现象。

同时，应对产业转移流向加以适当疏导，以更好促进产业合理布局和区域均衡发展。在中国着力构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局和推动经济发展绿色转型的大背景下，中国国内不同地区、不同行业间的发展差距、供需缺口和资源配置矛盾得以进一步凸显。以长三角、珠三角为代表的东南沿海经济发达地区已总体步入工业化后期后半段，经济发展和产业门类更趋于集约型、高技术和高附加值方向，传统低端制造业在经济规模中的占比逐年下降；相比之下，中国中西部仍有大面积地区处于欠发达状态，工业基础相对薄弱，但资源、人工和区位方面仍有较大优势，即使同东南亚国家相比也具备较强竞争力，有能力也有必要通过继续承接部分低端制造业产能以增强发展动能。鉴于此，应考虑以满足国内发展需求为首要前提，探索区域间产业协同新模式，增强产业间粘连性和产业链在国内不同地域间延伸的惯性；支持不同地区开展政策对接、结合自身实际采取差异化扶持政策，引导欠发达地区挖掘特色核心产业优势，为承接国内产业转移做好物质和制度准备。在此基础上，适度借助政策工具对产业转移路径进行“先内后外”的疏导，同等条件下鼓励东南沿海地区过剩产能有选择、有针对性地优先向内陆地区转移。

（二）完善产业政策，优化营商环境，建立产业转移信息预警和舆情处置机制

总体来看，多数制造业企业，特别是劳动密集型企业实施产业转移的核心考量仍是成本控制问题，也有部分企业是受规避政策风险、扩大市场或实现供应链多元化等主观因素驱动，且产业转移的形式与规模不尽相同，对此相关政策应给予区分。针对因客观原因迁出的，可考虑通过减税降费、就业稳岗、降低要素成本和强化金融支持等措施从根源上减缓产业转移的速度和规模；对于因主观原因迁出的，尤其是国家重点扶持的战略新兴产业和重点项目，应通过放宽新领域市场准入、给予项目规划用地、投资便利化等政策措施持续优化营商环境，促使其在产业转移决策中更多地考量在华投资经营的沉没成本，稳定主体投资信心、改善其对发展前景的积极预期，确保对不同行业既能“留得住”，也能“转得稳”。

另一方面，鉴于此次产业转移过程的长期性，考虑到外部不确定因素对这一过程可能造成的复杂影响，中国应考虑尽早建立起符合国际惯例的应对产业转移和外迁的信息监测预警体系，实时监控关键行业的外资流向并及时评估其可能对上下游行业产生的连锁影响。在此基础上，通过产业政策和外商投资政策，从战略高度和长期视角对可能形成大规模产业转移趋势的行业加以适当调控；借助国有企业和集体企业的公有制优势，从短期视角对产业转移实践及其导致的产能缺位及时加以填补，以保障国内产业量和供应链稳定。

此外，还应重视舆情因素对产业转移和中国对外经济合作的影响。客观地说，在当前西方主导的国际社会话语场域和舆情环境中，中国尚处于不利地位，国际话语权和对国际舆论的引导能力依旧有限，与中国经济实力并不匹配。在此背景下，面对西方持续不断的负面话语攻势，中国在维护自身合理合法权益和构建积极正面的国际形象方面正经受前所未有的压力。在涉及有关中国的产业转移议题中，受西方主导话语影响，即便是符合产业发展规律和客观因素导致的正常行为、事件或现象都会在一定程度上遭到扭曲报道，进而成为负面舆情产生的重要根源。而境外投资者在信息不对称的条件下，往往会以舆情信息作为评估在华投资风险的重要依据，因此舆情的影响不容小觑。有关部门应尽快组织建立经贸领域的国际舆情监控机制，提升涉华经贸舆情引导和风险防范力度，并建立配套的政策宣传和信息公开制度，主动出击对冲和驳斥涉华不实言论，协同驻外政府机构、非政府组织和国际国内媒体共同构筑舆论安全保护屏障。

（三）以“一带一路”为平台，以产业转移促进优势互补的产能合作

对于中国现阶段经济发展而言，产业转移不是目的，重要的是通过何种方式实施产业转移，以及这种方式背后的驱动力量和协调机制如何对产业升级和发展战略发挥积极引领作用。尽管作为主要行为体的企业在产业转移中拥有主动权，但并不意味着产业转移可以在完全脱离国家政策引导和国家间合作制度的情况下自发实现资源最优配置；相反，制度缺位将不可避免地造成产业转移的过度市场化，不但无法保证参与这一进程中的各方利益，还将恶化区域的整体竞争环境。

当前中国正处于新一轮国际产业转移的输出中心，输出产能规模之大、涉及产业门类之多前所未有。正因如此，中国的对外产业转移更需要机制化引导，以实现有序转移、降低对外投资风险。“一带一路”倡议恰为这一需求提供了有力的制度保障，也为中国未来的对外产业转移提供了清晰的路径规划和远景目标。中国目前在基础设施建设和装备制造等领域具有优势产能，同时拥有充足的资金和外汇储备，但发展过程中面临巨大的资源和原材料限制与约束，且生产要素成本不断提升。相比之下，多数东南亚国家发展程度较低，但劳动力和自然资源丰富，与中国既在地理上接近，也存在产业转移所必需的发展落差及成本差异，且绝大多数国家都有通过优先发展基础设施、承接产业转移和技术输入实现工业化的主观愿望。不仅如此，不同东南亚国家国情和发展阶段存在的较大差异也恰为中国不同门类和规模的产业转移提供了丰富的选择空间。

▍结语

经济水平和国际影响力的显著提升推动了中国国际地位与身份的根本性转变，令中国从一个区域新兴经济体逐渐转变为有能力在诸多领域和更高层次上影响世界经济格局和发展趋势的全球性大国。产业转移在中国对外开放和经济跨越式发展历程中始终发挥着关键作用，而中国自身在这一进程中的角色也在不断调整——从产能承接方到产能输出方，从受益者到贡献者，中国始终试图在兼顾自身发展和区域共同繁荣目标的基础上促进产业转移发挥其应有的积极作用与影响。

随着中国综合国力的提升，国际社会普遍期待中国能够在后疫情时代的区域和全球经济治理中做出更大贡献。基于此，妥善应对长期持续的区域产业转移将成为中国未来推进对外战略的重要抓手，因而应在深度把握行业发展规律和国际局势的前提下，统筹国内国际两个大局，从战略高度应对产业转移。