轩讲：建立一个“统一大市场”，办法有哪些？

大家好，我是在观网陪你看中国的谷智轩。之前的一期节目，我们讲了我国要建立一个统一大市场，难点在哪里。既然有难点，那自然要“攻坚克难”。由于各位的投币数，很快就超过了我们定下的小目标，所以本期《轩讲》，我们给大家奉上这个话题的第二期，畅想一下“统一大市场”，可以怎么建。还是哪句话，这期内容很干，但很重要。

在讲“怎么建”之前，我们先来弄明白，到底什么算“统一大市场”。“统一市场”不是“自由市场”，后者强调的是“不管”，而前者，不但强调“管”，更强调“怎么管”。所以，“统一市场”，必然需要一个凌驾于市场之上的力量，对市场进行干预。市场干预，一般围绕两个目标展开，一个是提高竞争的公平性，另一个是降低交易成本。有很多因素，都会影响这两个目标，而“统一市场”关注的因素，是“地区差异”。“统一”的意义，在于尽量消除由“地区差异”造成的不公平和高成本，而为了达到这个目的，就要做到各地区之间规则的统一，和设施的连通。我们可以回顾一下国家关于“统一市场”的各个政策文件，罗列的举措，基本都在这两个范围内。

为什么“统一大市场”难建，我们之前已经讲过了。规则统一也好，设施连通也罢，都要靠管理来实现，但不统一、不连通的一部分原因，却在管理者自己身上。所以，要建统一市场，作为管理者的政府，必须持续自我改革，而这，就是难点所在。上期节目的末尾，我们给出了一个解决方向，就是“法”。“放权”制度四件套，“法”、“人”、“财”、“事”，前三者，都是围绕“事”。人事和财事制度，是通过人和钱，来管住地方政府怎么做事，而通过法律，则可以直接给政府机构定下条条框框，规定好什么事可以做，什么事必须做。但法律要有效，前提是监督、执行要跟上。不能做的做了，该做的没做，都要承担实打实的后果。所以，这个“法”，要包括“立法”和“司法”两个部分，而且两部分高度关联。具体它们可以怎么推动市场统一，我们可以借鉴两个例子，一个欧盟，一个美国。

说起欧洲联合， 它的初衷是安全，但是后续排除万难，为这个过程提供持续动力的，却是经济。欧洲国家的国内市场小，资源有限，为了提高生产效率，增强经济竞争力，它们迫切需要消除国家间的贸易壁垒，让生产要素和商品自由流动。这个目标，就叫作“欧洲统一市场”；实现这个目标的过程，就是我们常说的“欧洲经济一体化”。

欧洲大市场的“规则统一”，一靠设立一套位阶分明的法律体系，二靠欧洲法院的司法保障。从1957年的《罗马条约》开始，欧洲国家签订了《统一欧洲法案》（Single European Act）、《欧洲联盟条约》、《里斯本条约》等欧盟的“根本大法”。

这些“欧盟法”的效力，高于成员国的国内法，并且对成员国境内的自然人和法人直接有效。同时，它们还赋予了欧盟自主立法权，让欧盟的相关机构，可以通过条例（Regulation）、指令（Directive）、决定（Decision）等形式，约束成员国和它们的公民。除此之外，欧洲各地的法院，都要根据条约和欧盟的自主立法，对相关的争议诉讼进行判决，形成判例。欧共体成立至今，累积起来的条约、立法、判例，数量在30万以上。在统一欧洲市场的奠基性条约——《统一欧洲法案》——生效后，平均每年完成的立法，都超过万起。这还没计算，欧盟法变化后，成员国国内法要做的相应调整。欧盟与我国的经济体量差不多。这个大小的经济体，要在数十年间协调法律，统一规则，就需要这个规模的立法活动。

这种大规模、系统性的规则更新，既要保证速度，又要面面俱到、不出差错，对立法能力有极高的要求。而欧盟之所以有这个能力，主要有三方面的基础。首先，欧洲国家，尤其是西欧国家，本就有相对成熟的立法技术。这些经验，在欧盟的制度设计上就得到了应用，在立法效率和法律的快速落地上，起到了很大的作用。

其次，欧盟的立法，是一个由下至上，再由上至下的过程：成员国缔结条约，确定阶段性的立法目标，再通过有关机构，按部就班地制定出法律，最后由成员国落实到位。在条约缔结与批准的过程中，成员国之间，以及成员国内部，都往往经历了充分的博弈，该要的要到了，能妥协的妥协了，最后克服分歧，求同存异。举个例子，《统一欧洲法案》的签订，欧共体十二个国家，德国先说服了意大利，又借着在摊款问题上对付英国，拉法国上船。法德联手，一顿威逼利诱，摆平撒切尔夫人，再给丹麦、爱尔兰、希腊等小国特殊照顾，才把事办成了。从动议到签约花了三年，当中经历了无数吵架扯皮耍心机。临门一脚的时候，还出幺蛾子——丹麦和爱尔兰两次公投，硬是把实施时间又拖了一年。所以，立法的难关，主要是在由下而上缔结约定的过程中攻克的。由此取得的共识，为由上至下地制定、落实法律，提供了基础——毕竟，“强求”难敌“愿意”，自己同意的事情，做起来总是要更畅快一些。

第三个基础，来自司法。我们知道，欧洲国家有的用成文法，有的用判例法。那欧盟用什么法？答案是——都用。所以，司法在欧洲经济一体化的过程中，起到了非常特殊的作用。它首先承担了一部分立法职能。许多重要的法律原则，比如说欧盟法的最高效力、直接适用，都不是明文规定，而是由欧洲法院的判例确定。更重要是，在法律的落实方面，司法系统对于准确实现立法目的，达到立法者想要到达到的效果，起到了至关重要的作用。

我可以举几个例子。《欧洲经济共同体条约》，确立了竞争规则和自由流动规则，约束各种市场切割行为。但是，条约只是写了一些大原则，比较宽泛，具体落实起来，肯定会遇到问题。第一个问题，涉及切割市场的主体。条约里用了“undertakings”这个词，语义上一般就是指“企业”，但很多时候，分割市场的主要责任，在政府。那么条约里“企业”，包不包括政府机构呢？欧共体法院认为：包括——只要从事经济活动，就是“企业”。这就意味着，政府机构同样受竞争法的约束。根据这个认识，德国地方法院在1990年的“Hofner”案中，判联邦德国劳动局败诉，欧共体委员会再根据这个判例，先后处罚了意大利海关、西班牙邮局、法国世界杯组委会、欧洲广播联盟，等等等等。

第二个问题，涉及“行为”。条约里面不可能把切割市场的措施全部罗列出来，所在很多情况下，就要法院来判断。欧共体法院认为扭曲竞争、阻碍流通的行为，范围非常广。对政府来说，制定法规、形成惯例、发文建议、窗口指导、授权背书、救济援助、宣传营销……不管有没有强制性，统统都算。除此之外，政府的“不作为”，也算。我们都知道，法国农民非常厉害，什么拖拉机包围首都，卢浮宫遛羊，朝政府大楼泼“有机肥”，堪称“整活战斗机”。不过，法国农民对自己人狠，对外面人更狠。成员国的农产品卖到法国，他们不满意，就拦截货车、殴打司机、威胁超市，甚至把店铺给砸了。而法国的“有关部门”完全不管，警察哪怕在场，也不保护那些司机和店铺。这事儿发生多了，其他国家忍无可忍，以欧委会的名义，一纸诉状把法国政府告上法院，最后告赢了，诞生了一个新判例。有了判例背书，欧委会趁热打铁，制定了正式条例，能够快速有效地干预成员国的“不作为”，为条约补上了细节。

从这些可以看出，司法系统在建立以及维护统一市场中，作用非常关键。一方面，面对高度活跃、每天都在推陈出新的市场经济，立法总是滞后的，也不可能一步到位。而实践是检验真理的唯一标准，法律定得怎么样，严还是松，有没有漏洞，需不需要补丁、甚至新的立法，只有具体利用这些规则的人，才最有体会。所以，最能发现法律缺陷的，产生最多立法需求的，是市场，是市场之中，每一个参与经济活动的个体。而司法系统，可以从他们彼此间的冲突中，发现不足，找到需求，以判例的形式，先把补丁给打上。

另一方面，行政机关是科层制组织，先天毛病很多，这个我们在之前的节目里，已经讲过了。“统一市场”都写进法律了，某级政府还能搞地方保护，多半是因为它的上级没管住，平级管不了，下级不敢管。这时候，司法就可以起作用了。因为地方保护而蒙受损失的个人、组织、企业、政府机构，都以向法院提起诉讼。这样一来，不但损失得到救济，地方政府分割市场的行为，也能被及时发现、及时制止。在欧盟的例子里，许多地方政府的“小动作”——比如说，德国政府把醋栗酒的最低度数，规定得比法国的上限都高；爱尔兰政府借“商业机构”之手，优待“国货”——这些能够被发现，就是因为受了损失的企业，跟政府对簿公堂。规则一旦改变，总有一方得利，一方受损。司法就提供了一个平台，让利益冲突的双方，把矛盾放到台面上了。如此一来，市场、社会，就能够发挥起监督法律执行的作用。而且这种监督，是全天候、全方位的。成本呢，主要由直接的利益相关方来承担，一旦形成判例后，受益面又很广，可以说是“一本万利”了。

当然，这种监督要起作用，对于司法机关的公正、独立，也有很高的要求。如果你法院也搞地方保护，或者容易受行政机关影响，那不但达不到监督的效果，反而还会破坏统一市场的运行。这个问题，欧盟也没有完全解决，尤其是在欧盟扩大之后，新加入的成员国，对这一套并不适应。去年年底，波兰最高法院就裁定：欧盟法律中部分内容违反波兰宪法，欧盟法院的某些裁决在波兰没有约束力。这种明显违反欧盟基础条约的事情，让老成员“群情激奋”。欧盟直接冻结了拨给波兰的354亿欧元经济恢复基金，逼波兰进行司法改革。最后这场“斗法”，以波兰“服软”告终。

所以，以“法”推动统一市场，也不是那么容易的事情，往往还要根据需要，在司法制度上做一些特殊的设计。比如说，把法院的管辖区域和行政区域错开；设置巡回法院（法庭），审理跨区域案件等等。这一点上，美国做得就比较好。美国司法是“双轨制”，有州和联邦两套体系，每套都有从初审到终审的完整司法程序。跨州的案件，就直接进入联邦系统，一般由联邦地方法院一审，再上诉到巡回上诉法院。同时，哪怕已经在州法院诉讼的案子，只要任何一方宣誓可能得到歧视性判决，就可以申请移送联邦法院管辖。而联邦的司法系统完全由联邦财政资助，法官由总统直接任命，不受州政府影响。如此一来， 联邦法院才可以摆脱地法保护倾向，相对独立公正地处理州际问题，在建立与维护美国国内统一市场上，发挥重要作用。

欧盟毕竟是一个尚在襁褓中的政治共同体，如同一盘散沙沾了水，勉强能捏成团，而美国已经是个成熟的国家，拥有强有力的中央政府，在统一市场方面，有非常丰富的经验。美国国内大市场的建立，始于19世纪，更确切地说，是以内战前后为分界点。其实，我们一直以来对美国有个误解，认为美国是“小政府”，政府只是经济发展的“守夜人”。但实际上，哪怕在罗斯福新政之前，美国州政府干预经济的行为，也比比皆是。重点来了——州政府。那时候，几乎每个州政府，都把大量公共财产，通过裙带关系，分配给个人、企业和下级政府，包括公有土地和自然资源。州政府还给出了各种“特许权”、“豁免权”，操纵税收和警察，法律随便改，法院任开关。总之，就是各种花式操作，帮助本地企业垄断地方市场。

其实，美国的国父们建国的时候，就已经“预判”了州政府会使坏，特地在美国宪法里，预先做了两个安排：一个是把处理州际贸易，以及统一规则、标准的权力，交给了联邦政府，另一个是特别为联邦政府设计了一套法院系统。虽然光有宪法没用，但写进宪法，就等于在制度框架里预留了位置，只待时机出现，把空白补上就行。19世纪后半程，美国发生了两件大事，狠狠推了“统一市场”一把。其一是南北战争，其二是全国铁路网的形成。前者结束了南北政治对立和经济矛盾，北部工业资本取得了统治地位之后，对全国范围内的原材料、劳动力等生产要素，产生了“无底洞”般的需求。后者则让跨区域贸易成为可能，极大地方便了资本扩张。尤其是1869年，联合太平洋铁路和中央太平洋铁路接轨之后，东西市场连通，美国经济就像打通了“任督二脉”一样，国内大循环打开，人口流动、商品交换、要素流通，都出现了爆发式的增长。

内循环一转起来，对“统一市场”就有了刚需。这时候，搞地方保护的州政府，就成了资本的“拦路虎”。那怎么样对付州政府呢？最直接的办法，就是驱虎吞狼，引入更大的“恶”——联邦政府。前面说了，“统一市场”具体来讲，就是“统一规则”和“设施连通”。这两部分，跟铁路都有关系。当时的铁路货运，运费歧视的情况非常普遍。被收费最高的，是来自中西部州的农产品。保守估计，当时的运输费用，要占到农产品售价的一半。于是农民不干了，联合起来，成立了许多名为“格兰其”的合作社，对州政府施压，要求管制铁路、限制运价，史称“格兰其运动”。美国的“农民运动”，跟我们理解的农民运动不太一样，准确来讲应该叫“地主运动”，能量很大，州府没办法视而不见。到1886年，当时美国38个州里面，25个都立了“铁路法”。铁路公司呢，当然不买帐。有的呢，用脚投票——你管我，我就不投资、不建铁路。没有铁路，州的经济就起不来，州政府没办法，只能放松管制。还有的铁路公司，头比较铁，直接把州府告上了法庭，还一路把官司打到了最高法院。

一旦最高法院介入，事情立马就变味儿了。原本，管不管铁路，只是州内部的事情，地主们也只是把矛头对准了铁路公司和州政府。但最高法院插手，就等于联邦政府插手。而最高法院的态度，也很有“战略性”。一开始，最高法院支持农民，但是理由就比较特别了，大家来品一品：首先，铁路运输涉及公共利益，政府可以管；其次，铁路涉及州际贸易，而《宪法》说了，管制州际关系，是联邦的权力；最后，在国会制定涉及州际关系的法律以前，州可以行使代行权力；综上所述，州政府现在可以管制铁路。好家伙，一个三段论，直接把铁路管制权，送给了联邦政府，还顺手安抚了农民，赢两次了。这还没完，后来州政府对铁路公司妥协，最高法院又“借坡下驴”，通过1886年的“瓦巴什案”，改变了态度，认为即使没有联邦条例，州政府也不能管制州际贸易——排除了州的管制权，还给铁路公司顺了毛，赢三次。铁路公司还来不及高兴，才过了一年，国会就根据判例，制定了《州际贸易法》，成立了州际贸易委员会。从此以后，无论是铁路还是航运，客运还是货运，统统归联邦管——赢四次了。我寻思，这一键三连也才赢三次啊！

这还只是个开始。最高法院和各级联邦法院通过各种判例，几乎是“无中生有”地给美国缔造了一套“统一商法”出来。更重要的是，它不但“创造”规则，还实打实地执行规则，积极介入州际矛盾，为受地方保护所害的州外企业提供救济，是建设美国国内统一市场的绝对主力军。我们都知道，行政、立法、司法三权当中，司法部门是相对“消极”的，最多也就是在社会压力激增、改变迫在眉睫之时，在背后轻轻推上一把，很少长期、系统、主动地去推动一项变革。那为什么在“统一市场”这个问题上，美国的联邦法院会那么愿意“跨前N步”呢？因为，这就是他们存在的意义。98%的民事、刑事、行政案件，都归州法院处理，剩下的2%里，州际矛盾又占了大头。就这点业务还不积极主动一点，那KPI何来？存在感何来？经费和编制何来？所以，可以这么说，这一百多个联邦法院，就是专为“统一市场”定制的司法系统。联邦法官们，非常乐意裁定有地方保护倾向的州府行为无效，而因为知道这一点，外地企业和个人，也很愿意动用“移送管辖”，请联邦法院主持公道。

总结一下，从欧盟和美国这两个例子，我们可以归纳出，通过“法”来扫除地方壁垒、推动市场统一，有这么几个要点。首先，要有相对成熟的立法技术和经验，能够迅速、不出差错地完成大规模、系统性的规则更新。其次，立法过程，也应该是利益博弈的过程，各方应该充分表达诉求，最后克服分歧，求同存异。这样立出来的法，执行的障碍，也能少一些。最后，司法系统可以为统一市场的建设，作出巨大贡献。它可以通过数以万计的争议案件，从市场运转中，及时发现、制止违背“统一规则”的行为，尤其是地方政府行为。更重要的是，作为“统一规则”的直接维护人，司法部门最容易发现规则的缺陷，还有能力临时打上补丁。然而，司法要发挥出这些功能，必须保证司法系统独立于地方政府，并且具有较强的审判、执行能力。一个可行的做法，就是特设一套专门执行“统一市场”任务的司法体系，并且由中央政府在法、人、财、事四个方面，直接提供保障。十八届四中全会后，我国开始试点由最高人民法院设立巡回法庭，并探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，就是在朝这个方向努力。

上期节目的末尾，我们提到影响国内统一市场建设的，除了受“法、人、财、事”四个机制调整的央地关系之外，还有一个关键要素，就是地区经济差异。这一部分，我们卖个关子。老规矩，本期投币过一万，我们就再出一期，跟大家仔细聊聊，在地区经济差异比较大的情况下，“统一大市场”，可以怎么建。

节目最后，又到了大家喜闻乐见的吟唱环节了。观察者网是一家独立而负责任的新闻网站，我们秉持全球视野、中国关怀的理念，为大家制作节目。想要支持我们的朋友，可以加入付费会员频道观察员，年费198，使用我的邀请码007可立减十元。现在充值和续费的用户，还有机会领取观网军工组限量版T恤一件，三种款式随机发货，限量600套，大家赶紧行动吧！

好了，本期《轩讲》就到这儿，节目的文字版，我会放在我的公众号@real谷智轩，欢迎大家关注，我们下期再见！