轩讲：要“喂饱世界”的印度，为什么会缺粮？

大家好，我是在观网陪你看印度的谷智轩。今年4月，印度政府高调宣布，要“喂饱世界”，向全球释放一部分小麦库存。可是才过了没几个月，受到干旱天气影响，印度小麦减产，储备降到了14年以来最低水平，批发价上涨近14%。别说“喂饱世界”了，现在的印度，连“喂饱自己”都成问题，莫迪政府再头铁也没用，只能禁止小麦出口，还考虑要进口小麦。我们都知道，印度的雨热条件好，国土五成以上都是可耕地，属于老天赏饭吃。但就这条件，“农贫民饥”的现象在印度仍然普遍。每届印度政府都要在农业改革，但是在“农民增收”、“粮食增产”这两份答卷上，他们的分数就没有及格过。本期《轩讲》，我们就来聊聊，印度农业的问题，到底出在哪里。

我们去年提到印度农业问题的时候，莫迪政府刚刚推出了“农业三法”改革，结果引起了全国范围内的农民抗议。最后，在对峙了一年，付出了超过750条人命之后，莫迪政府彻底认栽，在去年11月决定废除三项新农业法。改革失败，胜利的农民欢呼雀跃，但这真的“胜利”吗？或者说，是谁的“胜利”？

要回答这个问题，我们首先要弄明白，莫迪改的是什么，为什么要改。农业三法，主要是为了进行农业的自由化改革。当中的重点，是要废除“中间人”制度，允许农民自由出售农产品，价格由市场决定。印度在粮食的生产与消费端之间，一直有“中间人”阶层，殖民时期，是帮殖民当局向农民收税的包税人，也就是“柴明达尔”，独立之后，是代印度政府“统购统销”的农产品市场委员会，简称APMC。我们之前的节目里讲过，印度的土地改革，既没有走资本主义路线——让资本控制大量土地，进行集约化生产，也没有走社会主义路线——直接打土豪分田地，在农村搞集体经济。印度“土改”的结果，是保留了一部分“地主”，再把剩余土地分给了小农。于是九成农业人口，都变成了拥有土地不足4公顷的“小农”，而且他们占有的土地，只占全部耕地面积的五成。“小农”的市场议价能力非常低，根本没法和大粮商博弈。所以，印度在农民和粮商之间，又设置了“中间人”APMC，统一向农民购买粮食，再通过拍卖竞标，卖给粮商批发销售。APMC交易粮食，一般在名为曼迪斯（Mandis）的市场中进行，所以这套系统，也叫“曼迪斯体系”。

可以说，印度政府设置APMC的初衷是好的。但是莫迪为什么现在要废除APMC呢？因为APMC本质上，是“垄断官商”。这个词一出来，估计小伙们就知道它的危害性了。APMC不是个政府机构，而是由政府指定的大地主、大商人组成。对农民，他们既放贷，又收粮——先收利息，再压低收粮价，每笔交易，还要额外抽4-8个点的佣金。对消费者，他们还和批发商勾连，囤积居奇，操控市价。印度的多次“洋葱危机”，都有他们的“贡献”。除了“吃两头”之外，这群“中间人”，还和地方利益捆绑在一起。APMC和地方政府关系复杂，收费、做法每个邦都不一样。这就导致，印度全国的农产品，不在同一个基础上竞争，联邦政府要在国家层面上搞点农业政策，都使不上劲。所以，如果莫迪政府真要在农业上做什么事，APMC这群“垄断官商”，就是必须除掉的拦路虎。

既然APMC那么坏，那农民为什么不愿意废了它呢？这就又回到了老问题上。过去设APMC，是因为“小农”们没有议价权，现在几十年过去了，“小农”们还是没有议价权，甚至因为仓储设施不行，连不卖粮食都做不到。APMC收粮食，政府规定了最低支持价格MSP。要是没了APMC，农民们可能连这个兜底价格都卖不到。现在印度的粮食，每年两到三成是以MSP收购的，而占农业人口六成左右、人均土地不到1公顷的“边际农”，拥有的耕地，才不到两成。可以这么说，绝大多数“小农”、“边际农”种出的粮食，都是以MSP价格出售，一旦失去了这个保障，他们根本无法维持生计。

就是因为这个理由，这些苦“中间人”久矣的“小农”，和地主、“中间人”、地方政府，站在了一条阵线上，连“老仙”的魅力都不顶用了。那么，印度“小农”们的担心有道理吗？微观层面上看，确实如此。实际上，印度的巴哈尔邦（Bihar）在十五年前就取消了APMC，而上面说的问题，全部都真实发生了。但是，如果我们把格局放大一点来看，情况就不一样了。

首先，虽然政府通过大量的财政拨款，维持了MSP，有的时候，还因为MSP太低，会额外再给农民补贴，但农民还是要交税，还是要给APMC交费。那么补贴减去税费后，农民从政府这儿，到底是赚了还是亏了？有个专门统计这个的指标，叫生产者支持估计（PSE）。根据OECD的数据，印度的PSE是负值。这说明，印度的农业制度，对农民不是支持，而是掠夺。MSP也好，农业补贴也罢，都抵消不了“曼迪斯体系”对农民的剥削。印度政府呢，花了大代价补贴农民，财政上压力极大，可大部分的钱，却进了垄断官商的腰包，属实是补了个寂寞。

我们再来看莫迪的农改政策。莫迪的计划，不是立个法，废掉“中间人”的垄断特权就完事儿了。他还有后续的配套政策，里面包含了三个部分。第一是成立一万个农业生产者组织（FPO），类似于农民合作社。这个方案，如果搞成了，就可以比较好地增加“小农”们的议价能力，解决他们最担心的问题。第二的配套措施，投资1万亿卢比（860亿人民币），给这一万个“合作社”配套一些仓储、加工方面的基建。

第三个部分，我个人觉得最为重要。莫迪一直想在农业领域推动“一个国家，一个市场”（One Nation One Market）建设，也就是咱们这儿讲的“统一大市场”。这个印度版的农业“统一市场”，核心也是“统一”和“市场”，而“曼迪斯体系”，是既不“统一”，也不“市场”。它完全就是一套各个地方竖起壁垒、自设规则盘剥农民的工具。所以，通过“农业三法”，废除“曼迪斯体系”，实际上是印度版“统一市场”的一个关键步骤，同时也是莫迪庞大的改革计划中的一个环节。在它的背后，还存在一个系统性的长期规划。在“农改”之前，莫迪政府就建了一个“国家农业市场”电子平台，简称e-NAM。这个平台的目标很明确，就是农产品的买卖双方，在联邦政府监管的环境下，公开竞价，透明交易。“农改”前，e-NAM的主要功能，是整合各地的APMC，把“曼迪斯”里的交易，搬到线上。“农改”之后，莫迪政府直接上线了FPO模块，准备让农民合作社逐步代替APMC，在e-NAM平台上与批发商，以及仓储、运输企业直接对接。然而“农改”遇阻，这个平台上目前仍然处于“中间商”和“合作社”并存的状态。

虽然“老仙”没那么“仙”，计划赶不上变化，但不可否认，他的计划还是好的。如果“农业三法”推成了，配套措施都跟上了，虽然农民可能失去了最低收购价的兜底保障，却可能通过一个更公平、更有效率的市场，获得更好的未来。所以，连“环保少女”通贝里都公开支持的印度农民运动，是不是真的代表那九成“小农”，是不是农民的胜利，答案是比较清楚的。那么下一个问题就来了，为什么连莫迪也改不动印度的农业？

我们之前的节目里，讲过一个理由，就是由于印度农村，实行的是名为“潘查亚特”的自治制度，印度政府的基层治理、动员能力极差。农民怎么想、怎么做，基本是农村精英，也就是地主、高种姓、宗族长老说了算，政府根本插不进手。基层工作，远远不是发布个政策那么简单。像我国推进农业农村政策，全靠数以百万计的基层干部下到一线，向农民们动之以情、晓之以理。而印度呢？像是莫迪的这套复杂的农改政策，前因后果，利弊得失，后续配套，谁去给底层农民好好解释？许多农民家里没电没网，甚至连字都不认识，电子平台做得再漂亮，有用么？相反，只要那些地主、长老随便带一带节奏，振臂一呼，就能让农民上街闹事。改不动农业的第二个原因，在于印度的“央地关系”，或者说，印度联邦政府的能力上。这与推不动“统一市场”的原因是重合的。印度的央地结构，被称为“三节棍”，也就是联邦、邦、地方互不干扰，各自为政。而且中央的政治权力很弱，受到地方邦的很大限制，与其说是“联邦制”，还不如说是“邦联制”。这跟印度的国情有很大关系。南亚次大陆上，本没有一个叫“印度”的国家，只有500多个土邦。直到20世纪中期，这些种族、语言、宗教、政体都不一样的主体，才开始慢慢凝聚成一个国家。我们都知道，早年的美国有“同文同种”的buff，联邦从州那里把权力收上来，也经历一百多年的时间，而且过程并不“和平”。印度的国家整合，不过才持续了数十年，在文化、组织、制度、意识形态上，又是一个优势都没有，一盘散沙几乎是注定的。各个地方，不但对中央是“听调不听宣”，彼此之间，还有“邦仇家恨”，甚至“武德丰沛”。比如说，印度的米佐拉姆邦与阿萨姆邦之间，就因为“边界划分问题”，爆发过多次武装冲突，最近一次就在去年。这接下来，指不定就得借此契机，搞一波“诸侯争霸”、“群雄逐鹿”。

在这个背景下，印度政府很难制定全国范围内的规划，制定了也执行不了。咱们国家土改的时候，可以全国一套标准，但印度土改，那只能是“一邦一策”，甚至“一地区一策”。就一个个人拥有土地的最高限额，最低和最高就能相差17倍。莫迪想修改《土地征收法》，方便给大的工业项目征地，中央层面实在推不动，只能让各地自己看着办。后面的“农业三法”，联邦层面统一推动，也是失败告终。我估计，之后莫迪可能也会让一部分地区，尤其是印度人民党执政的地区，先行废除，或者削弱APMC，把“合作社”、“基建”和“地方市场”先搞起来，再由点及面地推广到全国。

这个方案不是不可行，但是花费的时间和经济成本，无疑要高许多，而且很有可能，又出现改革不彻底的情况。而且，这还只是“统一农业市场”，乃至“统一市场”的第一步。之后呢？在全球竞争的环境下，落后一步，可能就是落后无数步。改革老是原地踏步，甚至还倒推，这当然不是长远之计。不得不说，“老仙”还是个很有想法的人，从2014上台开始，就试图从根本上解决改革推不动的问题。基层动员能力不足，他就力推印度教民族主义，与国民志愿服务团RSS合作，利用宗教的力量，影响农村基层。联邦政府权力不够，他就进行增值税改革，以统一的商品与服务税（GST），取代原本的近20个间接税税种，进一步扩大中央财权，强化地方对中央的财政依赖。

怎么说呢，这些措施，方向上都对，但是路径上，或多或少都有些问题。首先是印度教民族主义的问题。过度依赖民粹，迟早要被民粹反噬，尤其是这个“民粹”，还是以反现代性的宗教意识形态为基础的民粹。印度教民族主义，反对强力政府，反对经济开放和市场化改革，这与莫迪推动的经济改革，存在根本性的矛盾。其实，莫迪的印人党和RSS之间，是貌合神离。他们有利益共同点，都希望通过印度教，对印度的社会和政治进行全面整合。但是，莫迪的这套强化中央集权，再以国家引领市场、巩固市场的做法，RSS却不认同。RSS可以帮莫迪给农村修土厕，但是小农们出来抗议农业市场化的时候，RSS却不会站在莫迪这边。RSS在土地征用和零售业开放问题上，与印人党分歧巨大，并且还直接批评莫迪政府沉迷吸引外国投资和改善营商环境。可以说，虽然印度教民族主义在基层控制力上帮了“老仙”一把，但在改革问题上，却大大拖了后腿。

另一个问题，与印度的体制缺陷有关。我们之前讲“统一大市场”的时候，提过“人事”、“财事”制度，是调整央地关系的两根重要支柱。印度的联邦政府权力小，主要和“人事”制度有关。印度在联邦这一级，勉强能算“两党制”，但在地方层面，各种小政党、宗教地方势力，可以说是“群魔乱舞”。就连印人、国大两个大党内部，都没法说是一条心，地方不服中央，中央迁就地方，那是常有的事。所以，莫迪对于地方上的人事控制力，就非常有限。然而，人事不足的地方，他不对症下药，而是选择用财事来补。这就导致了两个结果。

一方面，印度的分税制搞得很早，央地的收入分配，大约是七三开，中央需要对地方进行大量转移支付。转移多少，除了考虑地方需求之外，还要考虑地方上听不听话。和中央是同一党派执政的地方，当然要多给点。如果地方上是“摇摆党”，那更要多给点，好换来支持。这样一来，政治需求往往会会压倒民生和发展需求，扰乱资源分配，产生了许多不配合改革，也得不到资源的“被遗忘的角落”。另一方面，印度本身的财政能力就不好，税收不上来。这当中的一个原因，是直接税比例过低。照道理来说，税收改革，应该先改直接税才对。但是，就是因为地方政府收入当中，间接税比例高，通过调整间接税，可以更好地强化中央控制，莫迪就先改了间接税。这么一来，虽然权力是朝中央集中了，但是对整个国家的财政，并没有产生多少好处。政治需求，又打乱了改革的步骤。

由此可见，莫迪做的事情，虽然表面上来看，是想从根本上出发，通过改革农业背后的经济、政治制度，来实现农业问题的解决，但实质上，无论是以印度教民族主义来整合底层社会， 还是过渡依赖财政制度来强化中央集权，不但是治标不治本，还是药不对症。那么印度农业问题的“本”和“症”，到底是什么？我们还要再追根溯源。

农业问题，归根结底，一在技术，二在土地。印度通过“绿色革命”，在技术上下足了功夫，所以，问题就出在土地上。从世界范围内的经验来看，在绝大多数国家，“土地改革”都是工业化的必经之路，而“土地改革”最终实现的成果，一是农业的集约化生产，二是将劳动力与土地分离，解放土地对生产力的桎梏。为了实现这个目标，有些国家的做法，是让农民破产变成无产者，被迫进入城市制造业，有些国家，是在提高农业生产效率之后，通过工农剪刀差，促使农村剩余劳动力进城务工。但不管以什么样的方式，最后都是殊途同归。农民离开土地之后，既满足工业化对劳动力的需求，又对制造业的发展，带来了压力。毕竟，只有制造业扩张的速度足够快，才能提供足够的岗位，让劳动力充分就业。否则，这些多余的劳动力，就会给社会造成极大的压力，冲击现行体制。

而印度的“土改”，这两个目标都没有实现。直到2014年，还有近五成的劳动力，被困在产值只占GDP不到20%的小农经济当中。劳动力不释放，那么发展制造业，就既没有动力，又没有压力。国内工业品的缺口，可以靠购买外国商品来补上，而购买工业品的外汇，可以靠出口粮食、资源、劳动力、服务来获得。甚至印度靠发展服务业获得的利润，还能补贴农业，让“小农”们维持基本的生计，再来点宗教洗脑，控制思想。如此一来，印度不需要制造业，也维持了国内系统的稳定，看上去很完美。

问题在于，稳定也等同于缺少改革的内生动力。莫迪想把印度建成一个可以“我全都要”的真正的大国，但是制造业不行，什么内循环、国内统一市场全都免谈，印度根本不可能强大。而要发展制造业，光靠“印度赚钱印度花”是没用的，必须让劳动力离开农业。矛盾的是，之前将劳动力束缚在农业中的层层枷锁，现在就成了释放劳动力的层层阻碍。印度教民族主义也好，“中间人”阶层也罢，本质上都是根植于小农经济之上。给RSS出钱出力的，就是来自孟买—古吉拉特地区的小农、小工商阶层。宗教、民族、文化、人本主义，都是幌子，他们行动的源动力，是恐惧市场开放和规模化工业对自身利益的侵害。这些思想加上体制上的牢笼，本就是印度解放生产力的最大障碍，现在却反过来变成了解放印度生产力的工具，还在不断强化，这“老仙”就算法力无边，恐怕无济于事。

农业问题，既是表象，也是根源。印度社会、政治与经济的深层矛盾，会以农业问题的形式表现出来，可产生这些矛盾的起点，又是农业问题背后的土地问题。可以说，当初不彻底的“土改”，虽然给印度带来了暂时的稳定，但实际上是一步错，步步错，最后积重难返。“小农”们成就了莫迪，却也绑住了莫迪的手脚。印度要踏上大国之路，唯有釜底抽薪，消除“小农”阶层，彻底摧毁寄生在“小农”阶层之上的地主、“中间人”和保守宗教思想，先成为一个现代化的国家才行。而我可以毫无保留地说，能做到这一点的人，绝对不是莫迪。

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