普惠制，能否成为美国撬动各方的新工具？

来源：机工情报

11月23日，美印贸易政策论坛第12次部长级会议发布联合声明，承诺将继续合作解决悬而未决的贸易问题，其中就包括重新考虑印度的普惠制待遇。印度的普惠制待遇在特朗普执政时期（2019年6月）被取消。当时美国贸易代表办公室（USTR）给出的理由是：“印度未能保证‘公正合理的市场准入权利’，印度通过一系列贸易壁垒，对美国商业产生了严重的负面影响……”。尽管后续美国与印度进行了密切接触，但印度仍未能采取必要步骤“达到普惠制标准”。在此次发表的联合声明中，美国表示，印度恢复普惠制待遇的请求可以根据美国国会确定的资格标准，在必要时予以考虑……

美国国会关于普惠制待遇的资格标准

美国给予普惠制的资格标准是需要考虑该国的经济发展水平，包括人均国民生产总值（GNP）；该国在多大程度上向美国保证将提供公平合理的市场准入和基本商品资源，以及在多大程度上向美国保证不会从事不合理的出口行为；该国对知识产权提供充分、有效保护的程度；该国采取行动减少扭曲贸易和投资的做法和政策，包括出口实绩要求，以及减少或消除服务贸易壁垒的程度；该国是否已经采取或正在采取措施给予国际公认的工人权利，包括结社权、组织和集体谈判权、是否存在强制劳动及童工问题等，以及关于最低工资、工作时间、职业安全与健康等内容。

2020年11月以来，符合美国普惠制资格的受惠国如下：

近年来，美国会议员就是否继续将新兴市场发展中国家（如印度、巴西、土耳其）纳入受惠国范围，或将该计划限制在最不发达国家提出了一系列新的观点。其中的一些争议涉及被视为“进口敏感”产品的免税准入问题，以及某些受惠国因涉嫌侵犯劳工权利、未能保护知识产权和其他做法而遵守普惠制资格要求的担忧。2019年5月，时任美国总统特朗普根据土耳其经济发展情况，终止了其普惠制资格；同年6月，以市场准入问题为由终止了印度的普惠制资格。其中，印度在被撤出美国普惠制受惠国名单之前，是美国普惠制的最大受益国。美国贸易代表办公室数据显示，美国对印度的商品和服务贸易逆差为273亿美元，印度对美国出口享有零关税的商品规模有57亿美元。

（来源：美国国会研究服务局（CRS））

何为普惠制？——还原一个真实的普惠制

普惠制，英文为Generalized System of Preferences，是发达国家给予发展中国家出口制成品和半制成品的非互惠性优惠关税制度。给惠国在最惠国（MFN）原则的基础上给予的进口关税减免，即普惠制是豁免WTO成员遵守最惠国待遇原则，让发达成员减少征收来自发展中成员进口商品的关税，但不向发达成员减收关税。

其中，需要澄清的一个概念是普惠制与最惠国待遇的区别。20世纪60年代，联合国贸易和发展会议（简称“贸发会议”，UNCTAD）对发展中国家关税优惠政策进行了大量讨论，并于1971年在UNCTAD的主持下建立，旨在为发展中国家创造有利的贸易环境。同年，关贸总协定（GATT，WTO的前身）效仿贸发会议，在最惠国待遇原则中加入两条针对发展中成员的豁免条款，这两条豁免条款有效期为10年。到1979年，关贸总协定通过授权条款确立最惠国待遇原则中的永久豁免，这项豁免允许GATT缔约方为其他国家建立贸易优惠制度，但这些制度对受益国必须是普遍的、非歧视性的和非互惠的。各国不应设立只让少数“朋友”受益的普惠制项目。

——from Developing Countries in the GATT Legal System，published May 2014，by Robert E. Hudec，ISBN: 9781107692169

由此可见，最惠国待遇是在一国征收关税的情况下提供平等待遇。简言之，普惠制主要涉及降低关税，最惠国待遇则主要涉及非歧视（即WTO的非歧视性原则）。

中国享有的普惠制情况

自1978年实施普惠制以来，先后有40个国家给予中国普惠制关税优惠。根据海关总署网站的统计，给予过我国普惠制关税优惠的40个国家分别为：欧盟27国（法国、德国、意大利、荷兰、卢森堡、比利时、丹麦、爱尔兰、希腊、葡萄牙、西班牙、瑞典、芬兰、奥地利、波兰、捷克、斯洛伐克、匈牙利、马耳他、斯洛文尼亚、立陶宛、拉脱维亚、爱沙尼亚、塞浦路斯、保加利亚、罗马尼亚、克罗地亚）、英国、欧亚经济联盟3国（俄罗斯、白俄罗斯、哈萨克斯坦）、土耳其、乌克兰、加拿大、瑞士、列支敦士登、日本、挪威、新西兰、澳大利亚。

前段时间，我国海关总署的一则公告（2021年第84号公告）引发了国外媒体的各种猜测，有激情唱衰的，当然也有理性的。客观还原该事件，可以说是我国经济发展过程中的必然。

事件：海关总署于10月25日发布2021年第84号公告，自2021年12月1日起，对输往欧盟27个成员国、英国、加拿大、土耳其、乌克兰和列支敦士登等已不再给予中国普惠制关税优惠待遇国家的货物，海关不再签发普惠制原产地证书（Form A）。输上述国家的货物发货人需要原产地证明文件的，可以申请领取非优惠原产地证书。  

这表明，上述32个国家（地区）已将中国从其普惠制受惠国名单中移除。截至目前，仍然给予我国普惠制待遇的国家还有挪威、新西兰、澳大利亚。

对此，我们需要客观看待普惠制对我企业/产品出口的影响：不再给予中国普惠制待遇，最直接的影响就是中国制造的商品销往相关国家时会部分失去价格优势，短期内会对我国出口企业带来一定影响；但从长期来看，对于促进企业摆脱低价优势依赖，通过创新实现升级是必由之路，这是夯实企业竞争力的根本。

美国普惠制的最新动向

美国的普惠制计划为从指定受益发展中国家（BDC）进口的某些产品提供非互惠、免税的关税待遇，美国、欧盟及其他发达国家自20世纪70年代以来就实施了该项计划。美国《1974年贸易法》第五章批准了该项计划，并通过每个财年的综合拨款法的授权对计划进行延期，最近的延期是在《2018财年综合拨款法》中将该计划延长至2020年12月31日。普惠制是美国寻求帮助发展中国家扩大经济的几个贸易优惠计划之一，其他贸易优惠计划以地区为重点，包括《非洲增长和机会法》（AGOA）、《加勒比盆地倡议》（CBI，包括对海地的优惠计划）等。目前，已有120个发展中国家（地区）成为美国普惠制受益国，具体是：为来自受益国的3500多种产品（基于8位美国海关编码税目）提供免税入境，并为来自44个GSP受益国（另外指定为最不发达受益发展中国家）的另外1500种产品提供免税待遇。

美国一直就未给予中国普惠制待遇。

近期发展及关注焦点

1. 延期问题：美国的普惠制经《2018财年综合拨款法》授权后，已于2020年12月31日到期。目前，普惠制联盟正在向国会施压，要求其恢复已经失效的普惠制计划。今年6月，参议院将一项为期6年的追溯性普惠制重新授权纳入“2021年美国创新和竞争法案”（S.1260）。但在等待下一步措施的同时，美国企业已经支付了约2.5亿美元的额外关税，并将继续每天支付约300万美元，直至普惠制恢复。

2.资格标准的更新：美国会议员提出的立法提案是要求纳入新的劳动和环境条件，以及妇女经济赋权、法治和数字贸易等因素，并更新“国际公认的工人权利”的定义，以包括消除职业和就业歧视，与美墨加协议（USMCA）中的定义保持一致。

普惠制能否成为美国拉拢盟友的又一工具？

除印度外，菲律宾贸易和工业部（DTI）11月23日表示，希望扩大享受美国优惠贸易待遇的产品清单。由于美国普惠制尚未获得延期，菲律宾享有的美国普惠制待遇于2020年12月31日到期。2019年，菲律宾基于普惠制向美国的出口总额为16亿美元，主要涉及椰子油、菠萝、蟹肉、椰子、果汁、冷冻金枪鱼片等。另从当前享有美国普惠制的国家来看，印度尼西亚、泰国、柬埔寨、缅甸和菲律宾都是东盟成员国，加上提出重新获得美国普惠制的印度，这些都是美国在亚太地区布局的重点国家。其中，

印度是美国印太战略的关键点之一；

菲律宾则在今年8月30日迎来《美菲共同防御条约》订立70周年；美国参议员卢比奥提出的制裁法案（S.1657）曾为菲律宾“站队”；特朗普执政时期曾表示要与菲律宾谈判双边贸易协定（笔者注：当时特朗普政府初步选定亚洲的菲律宾、非洲的肯尼亚作为谈判双边贸易协定的示范国）。

此外，美国于2021年1月20日将菲律宾、泰国列入美国重要的非北约盟友（MNNAs），其他还包括阿富汗、阿根廷、澳大利亚、巴林、巴西、埃及、以色列、日本、约旦、韩国、科威特、摩洛哥、新西兰、巴基斯坦、突尼斯。

以上迹象表明，要谨防美国在普惠制问题上效仿在国家安全问题上的做法，采取“泛政治化”的态度，作为拉拢盟友进行地缘布局、撬动各方的又一工具。

（机工智库研究员/罗蓉）