万字长文揭秘！什么是“举国体制”？当今中国还需要吗？（续）

7

“重大任务”的核心要义

从中美两国的历史经验看，以设立特殊机构来完成对于国家具有重大战略意义的任务（本文称之为重大任务），是一个虽不多见但反复出现的现象。因此，这种行动属于国家治理活动的一个特殊类别，一般出现于国家遇到重大挑战之时。以这种方式执行重大任务，必然具有在全国范围内动员、利用和协调各种资源和能力来完成任务的属性。因此，重大任务、特殊机构、举国体制和重大发展并非是几句口号用语，它们之间存在着必然的因果关系。

第一，重大任务是在政治层次上定义和提出的任务。

诉诸举国体制的目的是执行和完成重大任务，那么，重大任务从何而来？从历史经验看，重大任务起源于一个国家遇到的“危机”或挑战。这些“危机”可以来自技术、经济、社会或生态等方面，但只有当它们形成对国家安全的挑战时，才会出现提出重大任务的需要。

中国在极端困难条件下开发“两弹一艇一星”，美国二战之初的战争经济动员、曼哈顿计划以及在冷战时期保持技术优势，都是在技术或经济问题成为影响国家安全的关键时成为重大任务的。这些经验事实揭示了重大任务的政治性质：解决问题的“客观需要”并不自动产生重大任务（最多是必要条件），因为重大任务是在政治层次上被定义的。因此，无论是计划体制还是市场体制，都不会自发地识别和提出重大任务。

例如，就中国今天面临的形势而言，在被美国“卡脖子”的关键领域（如集成电路）实现突破性发展以及根据中国的需要开发新的大型复杂系统等都是客观需要，但它们算不算是重大任务以及以什么样的方式来实施，其实是需要由政治领导层决定的。

重大任务代表了政治领导层对于“危机”或挑战的回应，所以识别和提出重大任务是一项领导职能。也正因为如此，对重大任务的定义无法排除意识形态、政治传统等因素的影响，也就无法排除“误判”的可能性。此外，由于定义和提出重大任务是国家行动，所以需要得到政治领导层的共识，但也就因此而受到领导体制和政治过程的影响。

我们从新中国的历史中看到，一些重大项目起源于个别领导人的特别关注——如聂荣臻对于核潜艇的强烈关注和建议，但他的建议仍然需要经过一个政治过程，才能使个人的认知转化为领导层的共识。但无论如何，聂荣臻关于开发核潜艇的建议能够在2天之内得到批准的事实，与其说是反映了核潜艇的重要性，毋宁说是反映了当时中国政治领导层的特征。

需要指出，并非任何一个国家都能够采取完成重大任务的方式来应对危机或挑战，只有那些有作为的国家或有作为的政治领导层才愿意并能够这样做。历史经验对于今天的教训是，如果一个国家的领导层只满足于抽象的一般性号召，不去定义和提出国家面临的重大任务，那么这个国家也就不会因为完成重大任务而实现重大发展。

重大任务的概念必然突破流行的政府-市场二分法框架。这个受主流经济学影响的框架以存在一个完美的市场机制为前提，然后以“市场失败”或“市场失灵”作为政府介入资源配置过程的合理依据。重大任务的概念完全超出了二分法框架的有效范围，甚至“粉碎”了它在分析政府作用上的合理性。无论是计划还是市场，它们作为配置资源的机制都存在一个共同的局限：只能配置已有或已知的资源。

但是，为应对重大危机或挑战而执行的重大任务在任何情况下都不可能通过配置已有的资源来实现，否则提出这种任务就没有意义。因此，重大任务的目的必然是从现有的资源条件出发，创造出原来不存在的资源和能力以解决遇到的问题，即重大任务的功能就是实现突破和重大创新。完成重大任务的举国体制之所以是不同于计划体制或市场体制的任务体制，就是因为重大任务的目的不是配置已有的资源，而是创造原来没有的资源和能力。

第二，设立执行重大任务的特殊机构，就是以举国体制动员全社会的力量。

当国家的政治领导层提出重大任务时，往往需要设立特殊机构。这种机构的本质特征是得到国家最高决策层的授权，同时直接负责实施和完成以项目为形式的任务，并对任务的结果负责。

为什么要设立特殊机构？简单的回答是，完成重大任务超出了现行运行体制的能力范围。

首先，重大任务往往是超越了现有各个组织的边界的大型复杂系统，由于开发大型复杂系统的必要条件是具有一个系统集成者，所以专门成立一个执行系统集成职能的机构就成为必要。

其次，重大任务旨在创造出来一个国家原来没有的“手段”（无论是技术的、工程的还是组织的），于是需要一个执行机构能够在超越现行组织分工的更大范围内动员和协调各方面的资源。

最后，重大任务影响国家命运，其成败最终要由政治领导层承担责任。因此，执行重大任务的责任链条必须直接和单一，不能被现行运行体制的组织分工所模糊。总之，特殊机构的职能是以完成重大任务为目标，执行系统集成、在全国范围内动员和协调资源并对任务的执行成败负责。

对特殊机构的理解可以帮助澄清“举国体制”概念的限制条件：仅仅需要“集中力量办大事”或各方面的动员、配合等说法并不足以定义举国体制，因为这些说法没有解释“举国的”力量是为什么以及怎么被集中、动员和配合起来的。

实际上，市场机制也可以执行大范围协调的功能。例如，中国在发生新冠肺炎疫情后能够迅速大量生产口罩，反映了中国工业体系的力量，因为连生产口罩也涉及石油化工提供的熔喷布、无纺布以及机械和电子工业提供的各种设备。但是，中国工业体系能够迅速转产口罩的事实不能说是举国体制的结果。

本文揭示的逻辑是，无论是否存在公开的动员或任何有意识的其他安排，以特殊机构执行和完成重大任务的方式就是举国体制。也是在这个意义上，“举国体制”同样反映了美国同类行动的属性，尽管它是一个中国的概念。

回答一个有意思的问题可以证明这个命题：为什么今天在中国一提“举国体制”，人们就会想到“两弹一艇一星”（但想不起其他例子），尽管这些重大任务曾经高度保密，不为“举国”所知？答案很深刻——因为中央专委是领导和执行“两弹一艇一星”的特殊机构，而且是中华人民共和国历史上唯一的特殊机构。

实际上，即使开发“两弹一艇一星”需要依靠举国的工业和科技支持，这个事实本身也无关举国体制，因为这些项目也可以通过计划体制来执行（如中央专委成立之前的状况）。但是，一旦把它们当作必须由中央专委负责完成的重大任务，开发“两弹一艇一星”就成为举国体制的壮举。虽然存在的时间不过十几年，但中央专委却成为党中央领导完成重大任务的一个范例。

第三，以举国体制完成重大任务是“取得重大突破，实现重大发展”的发动机。

重大任务的特点是以做出有用的产品或系统为目标，项目的成败是可以评判的，而且评判标准很简单：按照项目目标做出来了就是成功，做不出来就是失败（尽管科学和技术上的失败往往也可以留下有价值的知识和经验）。

中国和美国的历史经验都证明，以举国体制完成的重大任务会带来重大技术突破，而且也会从整体上带动科学、技术和经济的重大发展。在今天中国迫切需要在重要技术领域实现突破之时，理解这个机制尤其重要。

例如，目前一个流行的政策提议是把加强基础研究作为中国科技发展的方针，其理由有二：中国之所以在某些领域被“卡脖子”是因为基础工作做得不够；“基础研究是整个科学体系的源头，是所有技术问题的总机关”。

但是，中国目前被“卡脖子”的真正原因是，曾经实行以技术引进代替自主研发的政策。中国今天的“短板”大多不是没有做过的技术，而是在依赖引进的过程中半途而废。把基础研究当作科技体系的总源头和总机关的说法掩盖了科技发展的一个基本规律：科学研究与技术发展之间以及科技发展与社会需要之间是互动关系。技术知识包括大量来自解决问题和试验、改进过程的技能和能力，不能还原为科学知识。

因此，技术进步与基础研究的关系是互动的——前者为后者提供问题方向、需求、手段和验证，而后者为前者提供原理性知识和扩展的可能性。一旦在技术上放弃自主研发，基础研究也就变成跟随式的。中国今天许多所谓的基础研究实际上是在做验证外国人思路的工作，可以发论文，但自己很少产生新概念、新理论，也很少支持工业的技术进步。

虽然，重大任务需要的基础研究和技术开发是任务导向的，但其目标是做出世界上以前没有的东西。因此，重大任务就是以举国之力推动的重大创造，它需要已有的知识和经验基础，但同时也需要超越现有的知识边界，所以也是全面带动基础研究和技术开发的动力。

如果当年中国不是把科技发展的重点放在“两弹一艇一星”的突破上，而是放在核物理学或空间科学等基础研究上，那么既不可能获得这些战略武器，也不利于那些基础学科的发展。

基础研究之所以永远不能被定义为重大任务，就是因为知识基础并不能自动地变成有用的产品或系统——在两者之间需要大量的技术和工程活动，以及把这些活动动员起来的战略和组织。实际上，技术和科学可以解决的问题是无穷多的，但现实中的技术研发和科学研究总是集中于某些方向而忽略其他方向，而对研发方向的选择是技术瓶颈、经济和社会性因素决定的。如果基础研究脱离了中国技术发展和经济发展的“语境”，那么再投多少钱也会感到研究不足，只是因为这些研究大多无用。

因此，在中国的发展遇到重大挑战之际去侈谈“自由探索”或“开放创新”，无非是回避矛盾的搪塞。

总结下来，“以做出有用产品或系统为目标”的重大任务，代表的是克服危机和战胜挑战的战略意图，而不是关于产品或系统的开发本身。

例如，新中国领导人在建国不到10年时就决心开发“两弹一艇”，不是因为中国已经掌握了多少能够开发它们的资源/能力（甚至连到底需要什么技术的知识都不足），而是因为他们决心让新中国独立自主地发展下去；美国成立旨在“创造技术意外”的DARPA，不是因为已经知道哪些是“意外”的技术，而是要创造对于冷战对手的技术优势（然后DARPA才会去思考：能不能让飞机不被对方的雷达发现？不同制式的计算机能不能被连接起来互相通信？）。

因此，重大任务是从获得胜利的要求——“取得重大突破，实现重大发展”来定义和提出的，而不是从现有资源/能力的状况来决定的。这样的应用导向是战略性的、进取性的和创造性的，所以重大任务、特殊机构和举国体制代表了一种以创造新的手段为目标来动员现有资源/能力的方式。

无论一个国家在某一时点具备了什么样的科技和工业资源，如果这些资源不被动员起来去实现某种超过现有资源利用水平的目标，那就只能是积累起来的资源而已，只能随着市场的边际价格变动而缓慢变化，绝不会自动带来重大突破。重大任务之所以能够带来重大发展，就是因为它以举国体制所支撑的更高抱负和更高目标来动员国民经济体系已经积累的资源/能力，从而创造出来不这样做就不会取得的重大突破。

8

新型举国体制的必要性

中国和美国的历史经验都证明，举国体制是一种任务体制，所以它既可以与计划体制兼容，也可以与市场体制兼容，但具有自己的独特性质和作用。

今天，中国政治领导层在新的社会条件下提出采取“新型举国体制”的设想，目的在于完成“取得重大突破，实现重大发展”的历史任务。虽然这个概念的确切涵义尚未定义，但实际上也无需急于定义，因为它的内涵和外延都将由新的实践来定义——既然“举国体制”是任务体制，那么“新型”的涵义将由中国在新的历史时期所完成的重大任务及其采用的方式来定义。

本文基于历史经验，至少可以指出中国在目前阶段有必要采取新型举国体制的两个原因。

第一，中国经济发展的方向必须在政治层次上决定，而不能由市场决定。

原因很简单，市场本身从来就没有方向，因为作为市场信号的价格边际性变动远不足以反映国民经济长期变化的结构性问题，何况任何信号也只有通过经济主体的决策才有用。

实际上，中国在政治上定义的经济发展目标已经明确，就是实现“民族伟大复兴”和“全面建成社会主义现代化强国”。在外部力量企图阻碍中国实现这些目标的压力越来越大的条件下，政治领导层的远见、抱负和领导力对于中国的经济发展是关键性的。

第二，实现重大发展必须在利用市场机制的同时还采用其他的机制。

市场机制是重要的，它可以通过竞争优胜劣汰、引导短期资源配置以及鼓励自发的创造性等。但是，市场机制不能自动带来重大突破，不能自动实现经济发展所要求的结构性重大变化。因此，中国仍然需要采用以举国体制完成重大任务的机制。就一般性的原则来讲，新型举国体制应该是由国家牵头采取某种合作行动的“体制”，它使政府、企业以及其他社会主体能够为实现某种具有总体价值的目标而采取有协调的合作行动，其根本特点是把一国之内社会分工不同、性质不同的行动主体动员起来，以完成任何某一类行动主体都不可能单独完成的任务。

在参与这个过程时，每一个经济行动者（无论是政府还是企业，也无论是国有还是民营的企业）都保持着独立于其他行动者的经济利益，而且这种利益得到正式制度的保护。因此，市场机制也是新型举国体制的一个组成部分。

如果今天的中国再次需要完成重大任务，也就再次需要设立特殊机构。但是，今天重大任务的特性会发生变化，对特殊机构的要求也会相应发生变化。

一个重大变化是特殊机构必须更多地直接面对“市场”，并以更开放的方式（如“揭榜挂帅”）动员全社会的力量。美国设立特殊机构的历史经验更丰富，所以也存在值得中国学习的地方。如DARPA虽然是国家设立的特殊机构，但同时它的主要工作人员却来自“市场”，而不是职业官员。这种组织方式不但看不出在政府与市场之间存在“鸿沟”，甚至可以看出政府与市场之间的“融合”。

如果未来中国再次设立特殊机构，也应该在组织形式上做出创新，但永恒不变的是政治领导层定义和提出重大任务的远见以及执行任务的意志和对结果的高度责任感。

正如中美两国历史经验所证明的，对国家发展挑战最大、最艰巨的阶段，也是最有可能产生重大创新的阶段——技术如此，组织如此，制度也如此。因此，在党中央领导下采取新型举国体制的历史任务就是在中国崛起的关键阶段，创造性地“取得重大突破，实现重大发展”。