余潇枫 潘临灵|“非常态危机”屡现,我们该如何面对下一次安全考验?

余潇枫|浙江大学非传统安全与和平发展研究中心主任、公共管理学院教授

潘临灵|浙江大学公共管理学院博士生

非常态危机的生成机理

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(一)非常态危机的生成

进入21世纪以来,全球不确定性因素导致全球范围内非传统安全威胁日益增加,由此引发的跨界性质的新型安全挑战和议题不断凸显。世界各国均面临如恐怖主义威胁、公共卫生安全威胁、网络安全威胁、环境安全威胁、粮食安全威胁、能源安全威胁、资源安全威胁等,这些威胁都潜伏着可能有的各类非常态危机。由“非传统安全威胁”引发的危机可称为“非传统安全危机”,它与“传统安全危机”相比在造成的危害性上有相同之处,但又有本质上的区别:其一,“非传统安全”用于描述由非军事武力引发的低政治安全问题,“传统安全”用于描述与主权、政权直接相关的高政治领域引发的安全问题;其二,“非传统安全”一般指向跨国、跨区域的安全问题,在某种意义上非传统安全危机也属于一种复合多重的“跨界危机”和“跨国危机”,其应对主体多为跨越部门包括涉及国际的联动机制,而传统安全危机则多用于描述国内的安全问题,应对主体多为按职能划分的对应公共部门。

从非传统安全的视角分析,危机的生成过程是一种与社会性建构相关联的“安全化”(securitization)过程,即是“将一项公共问题的议题上升为安全议题,通过特别的政治程序或手段予以特别应对”的过程。可见,安全化在本质上是一种通过政治化(或社会化、网络化、国际化)途径的“安全议题化”,这一过程决定着危机应对的决策制定。非传统安全威胁所引发的危机按“安全化”程度可以分为“常态危机”与“非常态危机”两个层次,防控与失控交替会造成两类危机的相互转换。

根据“危机常态化管理”理论,危机演化有四种路径:第一种是“一般议题→常态危机→危机终结”,即一般议题在常态化管理的条件下,“安全化”为安全议题(危机),并通过常态化应对机制,成功“去安全化”使其回归为一般议题。第二种是“一般议题→常态危机→非常态危机→危机终结”,即在成为一个常态化的安全议题(危机)后,由于“安全化不当”,演变为“非常态危机”,在达到“去安全化”条件后(此时一般需要耗费大量资源),回归为一般议题。第三种是“一般议题→非常态危机→危机终结”,由于缺少相应的常态化机制而导致一般议题“安全化不当”而成为“非常态危机”,在达到“去安全化”条件后,回归为一般议题。第四种是“一般议题→非常态危机→常态危机→危机终结”,由于缺少相应的常态化机制而导致一般议题“安全化不当”而成为“非常态危机”,在达到“去安全化”条件后,即通过政策学习和制度化形成“常态化吸纳”,并形成常态化应对机制,回归为一般议题。

从上述分析可见,若危机被有效防治则是与“安全化”相对的“去安全化”(de-securitization)过程完成,即当一个严重的安全问题降为公共问题或一般议题后,或非常态危机被“常态化”后,即可宣布“去安全化”成功,并形成应对的常态化机制,在下一次同类危机出现时则可以归入常态危机类型。所以,在公共管理中,不让同类型的非常态危机重复出现是社会治理的重要目标。目前危机管理理论普遍认同:对危机“从非常态化管理到常态化管理”是一个规律,并且以“危机常态化管理”为目标,来进一步探究政府如何通过自身机构改革、政策制定、行为调整来有效应对危机。

从我国危机应对现状来看,目前政府已具备基本的“常态危机”应对能力。但不能否认的是,由于理念错位、信息错乱、时机错失、资源错配等原因而使“非传统安全危机”应对失当或失控的现象经常出现。在理论上,这主要是由于对非传统安全威胁的“安全化”不当造成的:或是“过度安全化”(over-securitization),即某类公共问题刚出现还不足以成为安全议题时,却被过度定性而直接上升为安全问题,就会造成资源浪费、民众恐惧以及导致政策实践领域的混乱和挑战;或是“过度去安全化”(over-desecuritization),即某类安全问题严重威胁人的生存但却未得到应有重视。“去安全化”是“将安全问题降为公共问题,通过非军事化、非特别程序的路径予以解决”的过程,而对非传统安全危机来说,“过度去安全化”即是非传统安全威胁的“非常态”特征没有被充分认识,相当程度上被轻视甚至忽视,或者只是用传统的应对公共危机的方式去应对,从而引发大规模的灾难性后果。非常态危机的生成机理图示如下。(见图1)

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图 1 非传统安全视角下的“非常态危机”生成逻辑图

在上图中我们强调了安全化与去安全化对危机治理的影响,其实危机的演化更多的是“在安全化”(in-securitization)的持续状态中,“在安全化”即安全化与去安全化都“在场”,所有的利益相关者都是危机在场的“在者”,也就是处在安全化过程已经完成,去安全化处置尚不到位或效果尚未实现的关口,这期间最需要做的是对非常态危机的“常态化吸纳”:一是“安全化启动者”要充分吸纳专家智库的力量,甚至让专家作为政府的发言人来解答公众疑问;二是“安全化执行者”能及时吸纳新知识与新资讯,立即进行政策学习与调整,让政策在实施时对既不确定又不易控的危机演化的紧急响应有足够“弹性”;三是努力让众多的“安全化响应者”在制度或机制的现时“解构—建构”中,最大可能地吸纳权威指令,不断加深对权威指令的认同,并快速成为新制度规范的支持者。“常态化吸纳”是实现非常态危机应对转变成“常态化治理”的关键,当然“在安全化”本身与非常态危机有一个胶着的过程,同时具有正面性与负面性,但它决定“去安全化”成功与否的走向。

在现实中,非常态危机既是一种挑战,也是一种促进危机应对“能力升级”的机会:一方面,非常态危机会导致复合性、系统性和异质性的冲突状态,往往需要耗费大量资源全力予以应对,才会使得危机可控直至终结,进而形成对政府现代治理能力的重大挑战;另一方面,通过应对此类非常态危机,也会相应促进专门的管理部门、专业的救援队伍、相应的法律保障等条件的建立,提高国家危机应对能力。对非常态危机的研究可以说是对变化世界的一种理论回应与探索。

一是源起点不同。非常态危机源起于需无条件应对的非传统安全危机或因“安全化不当”而导致的常态危机失控。常态危机的失控表明了在滞后的情境下再启动一般的程序与动用一般的力量失效,需要更高层次、更多部门、更多资源、更多主体的参与才能进行有效应对。

二是演变路径不同。常态危机由于具有应对的基本条件,在有效的应对方式下可以得到解决,但若在演变过程中由于危机演化为无应对的基本条件时,即转变为一种从未见过的非常态危机,则需要整体应对能力提升才能予以应对。非常态危机由于其复合性、超常性和跨国性,它的演变往往是爆发性、混沌性、异质性的,其危机的触发、临界转折的节点甚至已经不是一个点而是一条线、面或总体“场域”。没有超部门、超常规的非常措施不足以应对与治理。

三是演变结果不同。在传统的危机研究中,危机被视作一个完整的周期,尤其是西方危机研究中普遍将危机的源起到结束视作一个危机生命周期,并未过多考虑“危机应对失败”的结果。现在已有部分研究对危机周期理论表示质疑,提出“后发危机”“危机事后”“次生危机”等重要概念。非常态危机的研究不仅以常态危机失控作为一个重要考量,而且同时需要考虑非常态危机可能导致的经济危机、政治危机、社会危机乃至国际危机等全面性危机爆发的可能,这远远超越了一般危机周期理论的限定。

四是应对目标不同。常态危机具有固定的常态化治理模式,即涉及指定部门的以既定职责考量为主的危机应对机制,以危机成功终结为目标。但有学者提出,这容易导致“过分强调结果应对而忽视过程应对能力的建设”。因而非常态危机不仅以危机本身的应对成功为目标,更以危机应对过程中能力提升,并通过一系列新的理念、法律、体制、队伍、条件建设以实现长久防控同类危机再现为目标。

非常态危机与常态危机的区别可以归纳如图2:

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图 2 非常态危机与常态危机的区别

从上图可见,“非常态”均与“超常”“偶发”“例外”相关,引发威胁的诱因不是几乎从未遇到过的,就是非局部性且难以按正常程序应对的;引发非常态危机的成因不是前期应对“失控”而不可逆的,就是瞬时跨越国界、交错而弥漫性的。同时,常态危机与非常态危机又是一个相互关联与转化的缠绕过程,前者演化路径较清晰,即风险(威胁)、突发事件(局部性灾害)、常态危机(可防可控)三阶段,后者演化路径就复杂化了,它既源起于“灾害灾难”的“即时越界”,又源起于常态危机的应对失控,特别是多重超常因素的叠加远远超过相关职能部门的应对能力,一旦对其应对失当还会引发全面危机或全球危机爆发(如涉及市场性后果的有经济危机、金融危机、能源危机、粮食危机等,涉及非市场性后果的有政治危机、社会危机、文化危机、环境危机等)。如果用一句话来概括它们之间区别的话,即常态危机是可防可控的“普通紧急状态”,非常态危机是难防难控的“例外紧急状态”,特别是由于“人为因素”的叠加,非常态危机往往是一种由“常态性灾害”(自然性为主)升级而成的“非常态灾难”(社会性为主)。

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非常态危机的成因识别

非常态危机从本质上说是一种“复合型危机”,从非传统安全威胁的安全化过程来看,从非传统安全威胁到非常态危机的演化,主要的影响因素有主体参与、信息传播、策略运用、群体响应四大类。危机识别中最重要的是对成因进行识别。任何经过安全(议题)化的“安全威胁”首先是以常态危机形式出现的,它存在着危机的触发点、临界点与转折点的演化规律,但常态危机治理一旦失效,则就会像常见病症引发“并发症”而需要综合医治一样升级为非常态危机,需要国家动用一切力量来应对,由此引发的非常态危机的成因主要有以下几类。

(一)理念错位型

理念是危机治理重中之重的指针。理念错位,主要表现在“以常态思维应对非常态危机”,以“传统安全观”应对“非传统安全危机”,造成安全化对象错位的不当状态。

一是在狭义安全理念指导下,把危机应对仅视作一种“维稳管理”的临时应急,忽视非传统安全维护是一种服务于民生的责任履行与能力建构。

二是缺少法律意识,把危机应对仅视作等待和执行上级指令,在“依赖”上级中坐失时机,酿成大错。关键决策部门往往未能把握到非常态危机的紧迫性,未能深入思考其涟漪效应。

三是过于坚守政府作为单一行为体的“危机管理”观,忽视社会多元主体参与的“危机治理”观,在决策中常出现只顾本位利益而不顾整体的“利益错判”,以致行动错位与引发不同行为体间的冲突。危机中各主体间自然存在这样那样的利益冲突,甚至存在相互的利益博弈,这就需要依据法律来判定利益的取舍。但现实中,我国除政府外的其他主体参与危机应对的权利和责任暂无明确而具体的规定,虽然相关法律中规定了公民有义务参与危机应对工作,但对于公民如何有序、负责、有效参与危机应对并在其中承担哪些法律责任以及如何给予事后的补偿并未有明确规定。

(二)信息错乱型

信息是危机治理不可或缺的关键。信息错乱主要表现为信息传播渠道不通畅,舆情应对不及时,舆情引导存在缺陷,造成“安全化欠缺”的不当状态。

一是危机预警不够准确与及时。危机预警需要结合从潜在风险到现实危机的演变过程,包括对常规性的警示信息收集处理和对这些信息的反应,只有在危机预警中妥善处理预警信息并给予积极回应,才能实现危机的有效管控。

二是信息传播渠道不通畅。政府信息公开能力和舆情应对能力是政府治理能力现代化的重要组成部分。危机中的信息传播渠道不通畅主要表现在两方面:一方面是“官宣”信息不及时、不透明,甚至不可信。官宣信息是普通民众获取信息的最主要渠道,如出现内容错误、逻辑不清、反复更改,将会直接影响信息的可信度。另一方面是信息共享和使用渠道不畅,这将直接导致决策、参与以及维护的“非智慧”。

(三)时机错失型

时机是危机治理不可逆取的机缘,错失时机便是安全化启动阀失效。中国人都知晓“时不再来、机不可失”,对危机治理来说更是如此。时机错失,主要表现为“三个重要节点”的错失:一是触发点,即导致危机的关键“源起点”,一般是对正常秩序有破坏性的或者有冲击性的行动或者事件的发生;二是临界点,即导致出现生命不安全的时点,也是标志威胁和危机的“升级点”,达到这个点才导致系统正常运行中断或大范围失序的紧急状态;三是转折点,即危机转化为契机或更大危机的“关键点”,处置得当则事态变化的后果朝优化方向发展,处置不得当则事态变化向劣化方向发展,甚至引发更大范围或更深层次的危机。时机错失而导致危机失控的主要原因有:一是在危机触发点前缺失“智库原则”的运用。危机早期具有未知性和不确定性,专业化的智库在危机初期是否有准确预判与预警是影响危机是否被“触发”的关键。若相关智库对潜在危机研判错误、报告不及时、防控预案不到位,或报告了不受重视和采用,则会直接导致危机升级。二是在危机临界点前错失事件处置的最佳时机。临界点是防止危机扩散与蔓延的关键点,一般及时采取如隔离、阻断、处置、救援等措施就能防止危机深化。若政府部门未能及时启动急响应机制,或者只是消极地应对危机、设立错误的处置目标,必将导致危机与次生危机的全面爆发。三是在危机转折点把握不当。危机发展过程中存在多种转折点,如自然条件变化、专业人士介入、社会力量援助、全球援助与合作等,若无法准确把握转折点的时机,或对相关资源无法做到妥善调配,或没有及时对危机场景中的相关责任人进行及时追究与处分,或在危机应对中进行不当的舆论导向等,都将会错失转折点的机遇,导致非常态危机的恶化。

(四)资源错配型

资源优化配置是危机治理极其重要的条件,资源错配造成去安全化受阻或失效。危机扩散和蔓延需要地方政府和国家层面的迅速响应并能合理地分配硬的与软的资源。资源错配,主要表现为在危机应对过程中,人员、物资、财力调配等方面与危机应对的实际救援需求错配。

一是决策体制非实战型。不仅决策体制的总体规划与顶层设计薄弱,只限于纸上谈兵,在实际操作中统筹能力较弱,很多应急预案成为“档案材料”;而且原有响应机制不被启用却另设途径进行层层申报,或者新的应急机制迟迟建立不起来等。这次新冠肺炎危机应对过程中暴露出的问题是:已有体制机制相互联动配合的严重不足使得部分应急举措存在而不到位,到位而没达到预期效果,特别是原有的与安全相关的职能部门或者是“有头无脚”,或者是“有脚无头”,或者是“中间粗两头尖”等,在危机治理中恍若“局外人”。

二是治理体制非专家型。跨区域危机,由于其过程突然性、时间紧迫性、影响社会性和结果威胁性,将急剧改变公共管理和公共资源配置秩序。非专家型的领导在压力下更容易暴露应对短板问题,将会导致在财政投入、资源调配、应急处置方案、共享机制等因错配而严重失序的问题。

三是资源调配非合理型。主要表现为分工协作、资源分配与共享存在欠缺。一方面是管理机构和管理规范上存在不足,表现为横向部门之间合作执行力度低、同级部门之间联动和协调难度大、决策协调难等问题。另一方面是国家层面与地方层面危机管理部门之间的合作分散,不同部门之间存在职责交叉的现象,执行中“形式上符合、实质上违背” ,同时由于部门机构负责人在行政级别之间的差异,导致在现实操作中协调力度有限,力量相对薄弱,需要通过不断向上级请示、审批来协调,进而导致错过危机处置最佳时期。

必须要说明的是,上述四种原因在现实中往往并非独立存在,只是在某一具体案例的某一阶段中,某种类型表现得更明显。在危机演变过程中,四种原因相互转化、互相作用,甚至以复合方式出现使得“安全化不当”“去安全化受阻”或“在安全化混乱”。可见,安全化不仅使“宣布或认定为危险”成为一个合理的施动过程,而且还能很好地解释为何不同国家会有不同的应对方式,不同历史阶段会有不同的安全重心。面对非常态危机,需要超越一般技术与行政的局限,从政治化的高度来考虑全面危机的可能 ,因而消除非常态危机的“安全”自然“是超越一切政治规则和政治结构的一种途径,实际上就是一种所有政治之上的特殊政治”。

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非常态危机的防控构想

非常态危机防控需要回答三个重要问题:一是如何化解非传统安全威胁,使之不演化为常态危机甚至是非常态危机;二是如何使得常态危机得以成功应对以避免其成为非常态危机;三是如何应对已发生的非常态危机以避免其引发极端后果;四是如何防范“后危机时期”的周期性反复与结构性震荡。

非常态危机防控决策的总体要求是:信息要早、判断要准、出手要快,它与常态危机语境的最大不同:一是面对“例外紧急状态”,信息极其不充分、不对称;二是面对“重大灾难性后果”,措施不可逆、压力极端化;三是时间约束下的决策选择与成本承担直接相关,即决策时间越长,可供选择的机会越少,要付出的成本与代价就越高。贾雷德·戴蒙德(Jared Diamond)在《枪炮、病菌与钢铁——人类社会的命运》一书中对各类危机决策失误做过研究,本文以此为依据列出非常态危机的危机前、触发点、临界点、转折点的失误对照表。(见表1)

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表 1 危机状态下决策失误表

若要全面提高国家非传统安全领域的非常态危机治理能力,需要针对上述的危机状态下决策失误原因以及本文第二部分非常态危机主要成因的分析,在深化理论认知与总结现实教训的基础上,努力做到理念适合、条件融合、体制耦合与信息整合。

(一)理念适合:以积极安全与总体安全为目标

危机应对的过程,即是一个去安全化的过程,在此过程中,多是使用“积极安全”(Positive Security)的方式来消除威胁或是化解危机。导致现有“以常态思维应对非常态危机”的理念错位的原因在于,现有危机应对中仍以“消极安全”(NegativeSecurity)为主要目标,而积极安全价值观强调“小事事先有防”“大事处之有方”“万事民生为上”,强调“生命至上、人民安全”才是最大的“政治正确”与“安全宗旨”。从人的安全角度,人的生存状态分为四个层级:优化状态、弱化状态、劣化状态和危险状态。将这四种状态与人的生存需求的安全状态相联系,可以得到四种安全状态:生存优态、生存弱态、生存劣态、生存危态。从应急管理的角度看,危机应对属于一种“危态”的设防与对抗,而从“积极安全”的角度看,安全能力建设属于一种“优态”的积极建构,危机应对是一种“行为体间的优态共存”。危机应对理念在积极安全下需要有三大转型:

一是从关注事件安全转为关注“趋势安全”。从应急管理到预案体系建设,直接体现国家层面对于“趋势安全”的把握。事件安全关注对于危机事件本身的应对,与应急管理能力相对应,以往的应急管理是一种“狭义的应急管理”。而从此次新冠肺炎疫情危机可以看出,传染病专家对于疫情的趋势判断直接为政府初始响应和决策提供科学依据。

二是从关注地域安全转为关注“全域安全”。“人类命运共同体”理念就是一种全域安全能力建设的目标指向。在全球化时代,安全的“渗透性”“联动性”“社会性”增强,安全呈现“共生”状态。如人口流动导致世界“因病相连”,需要加强传染性疾病防治的全球性合作机制。

三是从关注单一安全转为关注“总体安全”。“总体国家安全”概念是我国安全治理观念从狭义走向广义的一个重要标志。危机应对中最核心的是“能否准确且及时地对问题的严重性和动态性进行诊断”,即危机的识别能力。传统的危机管理是对于单一领域的危机加以识别与应对,总体国家安全视角下的危机识别与应对是对“危机管理体系的整体变革”,具体实践上有学者提出“全视域分析、全类别关注、全过程治理、全主体参与、全工具运用”的全方位建构。经过此次疫情,我们要反思我国现有生物安全体系,促进建立全面、完善的生物安全法律和政策,通过提升国家生物安全以提高总体国家安全治理能力。

(二)条件融合:以多方联动与跨界合作为上

非传统安全危机是复合性危机,因而对其进行预警防控需要有跨部门、跨地区、跨军民乃至跨国界的多方联动,危机治理时的“前伸、后延、中转、外联”是保证防控有效的重要条件。

一是非常态危机应对体制建构。除了目前我国常态化应急管理体制外,需要建构涉及“举国行动”的非常态化应急治理特别体制,相应建立“非常态危机应对法”或“紧急状态法”等法律,并防止出现“高层缺位、中层缺合、基层缺腿、军地缺联、府际缺和、国际缺通”的“体制性拘谨”或“跨界不融合”现象。

二是区域危机预警条件创设。主要包括两个层面:一是对于防止常态危机生成的预警条件创设;二是防止常态危机升级为非常态危机的预警条件创设。要做到三个方面:首先是加强对政府官员对于非传统安全危机和非常态危机的认知教育。从国家安全角度对政府官员进行充分的危机预警教育、危机认知教育、危机治理教育,以防出现预判失误、决策失误、措施不得当等行为,加剧危机伤害。其次是危机预警平台设立。如充分利用现有国家预警发布中心,采取热线、微信公众号等形式给予动态的权威预警信息公示;充分利用社会与大众力量,提供预警信息收集与反馈路径,提升公民向心力与社会凝聚力。最后是设置完整的危机预警机制,包括危机信息搜集机制、危机预测机制、危机警报机制、危机应对机制等。如在近期新冠肺炎疫情的早期预警中,凸显出行政机制与社群机制关系的扭曲,由此科学(专业)共同体以独立自主的方式发挥社群机制至关重要。

三是危机合作规范性条件创设。在机构设置和部门设置上要强化区域危机合作融合。优化重大非传统安全威胁区域响应机制,形成专业部门牵头、多部门协同的联防联控机制,形成集预警、监测、防控为一体的响应体制,必要时成立临时应急工作小组协调区域危机合作。

四是积极参与跨国危机应对合作。我国作为负责任大国,应重视“跨区域大国协调”的作用,共同为国际社会供给公共产品。这需要加强国家间互利合作,提升双边政治互信,同时更要增加在非传统安全领域合作的危机感和认同感,加强合作领域的顶层设计,共同推进合作的深化,促进危机解决。

(三)体制耦合:以法律完善与跨界配套为先

非传统安全危机治理面临的最大问题恰恰是“危机治理体制”的危机,因为成功的去安全化需要完善的法律、体制、机制、队伍等条件的配套,而这些条件的缺失或不能配套则会是“安全化失当”的重要原因。

一是完善法律体系。一方面,从总体国家安全角度,完善现有法律法规,以前瞻性与补充性相结合的方式,加强非传统安全领域已有的各类法律法规、政策和制度的配套与整合。另一方面,提高应急管理部门的职能层次,重视应急预案体系的可操作性。应急预案是危机中应急行为直接的规范依据,在实际操作中需细化应急情境,明确责任主体,规范步骤流程并做好相应评估。

二是健全“央地”“军地”联合救援体制。公共治理危机多源于央地关系失衡对地方政府形成的逆向激励。健全央地联合应对体制主要包括:一是部门联合,形成央地部门联合,使其组成部门具备协调能力与第一时间实际责任能力,完成央地信息汇总、报送和传递,承担危机中第一时间的重大决策、行动与咨询;二是资源共享,完善政府应急救灾物资储备体系,在危机的联合应对中,中央物资可为地方所利用;三是军地合作,采用“平战结合”机制,在必要时,军队可参与地方应急,建立军地在信息搜集、情报预警等方面的互通有无与资源共享机制。

三是提升“专责化”应对危机能力,即危机应对的专门化、专业化、专职化。危机应对的紧迫性在于短时间内需要整合各部门信息,并在短时间内作出反应和决策。就我国的公共卫生危机应对来说,现有的“疾控中心—卫健委—各级政府”的逐级报告制度链条过长、耦合不够紧密。危机应对能力“专责化”还包括信息及时、准确和全面供给,专业救援队伍及时到位,媒体危机报道准确、及时、专职,这是抑制危机蔓延的关键因素。

四是建构能统一调度的资源配置的体制机制。面对非常态危机对资源的“井喷式”需要,充分保障应急资源和统筹调度应急物资保障救援一线急需极其重要,除了事先的巨大产能保持与储备充足外,事中的政府与市场合作、国企与民企协调、社会与网络融合、国家之间互助十分必要,这都需要相应的体制机制建设。

(四)信息整合:以重视专家与信息共享为要

非传统安全危机应对的信息整合,除了政治性,还更多地涉及科学专业知识,一条科学知识的传播有时会胜过一打行政命令的效果,因而决策系统中需要专家,信息整合需要充分运用智库的力量。

一是力求能充分整合危机中各部门信息。首先是发挥智库作用,行政体系以外的专家往往掌握一手信息,利用专业知识进行的专业研判和科学认识,对危机演变起到关键作用。其次是做好危机应对部门间的信息整合。应急管理部是法定的危机信息整合发布部门,需要提升危机中信息整合工作的权威性和科学性,在危机预警环节开始就能集成不同层级的应急信息,统一及时地对外发布,并统一组织救助体系,统筹应急力量投放,努力改变因信息不能整合而导致的多头上报、多头指挥、多头调度的现象。

二是重视危机中各环节信息的阶段性整合。危机治理体系是一个复杂系统,包括风险预警、风险监控、威胁评估、决策指挥、应急救援和恢复重建等相互关联的环节。在政府各部门信息共享的基础之上,危机治理中各环节信息的充分共享,有助于信息整合效能的提升。如危机演化过程中的风险沟通,往往被认为只是一种“增强合法性或实现危机化解的工具性手段”,而忽视了其“作为一个有机环节在风险治理体系整合中的功能和作用”。

三是加强危机中整合信息的合理利用。行政部门首先应重视与吸纳“智库”提供的信息,如行业专家提供的预判、评估、指导、经验与教训分析,救援专家提供的应急救援的相关专业知识信息,要及时与定时召开专家咨询、各方联席会议,发布信息与共享信息。通过整合信息促成安全治理能力提高,“数字治理”“智慧城市建设”为政府危机应对提供了新路径,因而可依托现有的智慧城市技术,如大数据、云计算和人工智能技术,建构包括监测、预警、报警、应急处置为一体的危机信息收集与反馈架构,通过信息整合的智能化建设,提高非常态危机应对水平,从而全面提高国家安全治理能力。

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