成锡忠：国际安全形势与反恐风险评估

编者按：2018年9月26日，应安徽省公安厅邀请，察哈尔学会高级研究员成锡忠在安徽省反恐部门负责人培训班授课，授课部分内容现授权首发。

本文作者成锡忠

现在全世界最安全的地方可能是中国，反恐形势最好的可能是中国。这与中央对反恐工作的重视密切有关，与反恐战线广大工作人员的辛勤工作密切有关，与在座各位领导的无私奉献密切有关。

我问美国朋友，你们半夜里敢单身在你们国家的小巷子里走吗？他们回答那太危险了。我问美国朋友，你们半夜里敢在中国的小巷子里走吗？他们回答没有问题，中国非常安全。

一、 国际安全形势

有关国际反恐合作，中国从构建人类命运共同体的高度出发，提出标本兼治的中国方案，具体内容主要有4点：一是打击恐怖主义需要充分发挥联合国及安理会的主导作用；二是主张对恐怖主义一视同仁，无论恐怖活动以何种方式出现在何时、何地、针对何人，都应该予以坚决打击；三是要消除本土化和个体化恐怖主义，必须实现包容性发展，从根本上铲除滋生恐怖主义的土壤；四是应对国际恐怖主义，要全方位运用政治、经济、军事、外交、文化、法律等手段，多管齐下，综合施策，而不是单纯依靠武力。这是中国在反恐问题上的基本立场。

2001年9月11日，发生“9·11”恐怖袭击事件，美国纽约世界贸易中心遭恐怖袭击。这是一起发生在美国本土的最为严重的恐怖攻击行动，遇难者达2996人。此次事件对美国民众造成深远的心理影响，美国民众对经济和政治上的安全感被严重削弱。

美国为报复“9·11”恐怖袭击，2001年10月7日发动阿富汗战争，这是美国全球反恐战争的开始。虽然2014年12月29日美国正式宣布阿富汗战争结束，但现在美国仍在阿富汗驻扎1万多人的部队。后来，美国又发动伊拉克战争，直到这几年支持叙利亚反政府武装。

美国在恐怖主义问题上的双重标准、美国武力干涉别国内政、美国军事行动扩大化、美国严重破坏国际秩序，是导致今天全球恐怖主义泛滥的主要原因。

我有一个基本观点，我们研究国内反恐形势，就应该了解国际反恐形势，我们研究本地区反恐形势，就应该了解全国和全球的反恐形势。世界上的事，都是相互关联的，全球反恐形势会影响我们所在地区的反恐形势。立足本职，放眼全球，我们才能把我们的反恐防范工作做深、做细、做实、做好。

在中国对外关系中，与俄罗斯的关系定位最高，现在是全面战略协作伙伴关系。中俄双方积极开展各领域全方位合作，在涉及彼此核心利益的问题上相互坚定支持，积极开展“一带一路”建设和欧亚经济联盟建设对接合作，在国际和地区事务中保持密切协调配合。中俄关系远远超出双边范畴，已经成为维护世界和平稳定的关键因素。

朝鲜弃核，实现半岛无核化，符合中国的利益。如果朝鲜发展核武器，势必导致日本和韩国也发展核武器，这样在东北亚方向，中国的家门口就将面临3个国家的核威胁。在朝鲜问题上，美国多年来实施最严厉的制裁，并威胁要实施军事打击，要实施斩首行动。目前，朝鲜半岛局势趋于缓和，但真正要达到半岛无核化还有很长的路要走。

最近，中国和东盟就南海问题取得有关三大共识的重大突破。第一，中国和东盟就“南海行为准则”达成单一文本草案；第二，中国和东盟国家将举行联合军事演习，把域外国家排除在外；第三，中国和东盟国家同意在南海地区共同探测或开采能源。这三大共识，使中国和东盟的关系更加紧密，同时使美国干预南海问题失去着力点。南海问题，麻烦的根源在美国，美国一方面千方百计离间东盟国家与中国的关系，一方面不断进行军事挑衅，派军舰频繁闯入中国领海，挑战中国的底线。

今年9月19日，美国国务院发布《2017年度反恐形势国别报告》。报告指出，2017年国际反恐取得重要进展，发生恐怖袭击的数量较2016年下降23%，因恐怖袭击而死亡的人数下降27%。报告强调，全球的反恐形势依然严峻复杂。“伊斯兰国”虽然丧失在伊拉克和叙利亚所控制的领土，但该组织转变运作模式，将实施恐怖行动的决定权交给受“伊斯兰国”影响的本土恐怖分子，鼓励同情“伊斯兰国”的人利用一切可利用的武器在公共区域发动袭击。报告还说，“基地”组织在全球的网络和分支，也频繁制造恐怖袭击事件。

我有一个感觉，美国关注什么问题，什么问题就严重。“9·11”恐怖袭击事件发生后，美国确定恐怖主义是对美国国家安全的最大威胁，从此恐怖主义蔓延到全世界。特朗普上台后调整战略，称中国的和平崛起是对美国国家安全的最大威胁，因此国际反恐形势在向好的方向发展。

但是，美国在发起对华全面贸易战后，最近又于9月20日宣布对中国中央军委装备发展部及该部领导人实施制裁，理由是中国购买了俄罗斯的武器。这是美国首次宣布对中国军队实施制裁。美国国务卿蓬佩奥9月20日说，“中国是美国的最大威胁”，“美将中国置于俄罗斯威胁之上”。为遏制中国的和平崛起，美国将不惜一切手段，不排除对华发动“代理人战争”，破坏中国社会的稳定。因此，我们面临的反恐形势将更加严峻。

法国、德国、英国、比利时等国遭到的一系列恐怖袭击表明，西方国家面临的恐怖威胁呈上升态势。特朗普上台后，沉寂多年的“三K党”在美国东部的弗吉尼亚州死灰复燃，开车冲撞普通民众。极右势力抬头，导致西方国家极右暴力活动再度兴起。

俄罗斯恐怖威胁严重的区域在北高加索地区，如车臣共和国、印古什共和国、达吉斯坦共和国。

在上合组织框架下，中国与中亚地区开展反恐安全合作，中亚地区的安全形势呈好转态势。从目前情况看，上合组织成员国之间的反恐安全合作给成员国带来了非常好的结果，中亚地区恐怖威胁已经得到有效遏制，上合组织已经成为冷战结束以来新型国际合作的典范。

南亚地区安全形势，既与该地区国家的客观情况有关，也与美国全球战略调整变化有关。南亚地区安全问题的重灾区是阿富汗和巴基斯坦。阿富汗的安全问题与特朗普上台后推行的“印太战略”息息相关。中国积极推行西向战略，重视丝绸之路经济带建设，美国不愿看到中国在南亚地区有更多发展机会，认为阿富汗局势动荡不安对美国更有利。因此，今年以来，阿富汗安全形势进一步恶化。今年上半年在阿富汗丧生的平民人数创下历史新高。据统计，今年上半年有1692名平民死亡，恐怖袭击是造成死亡的主要原因。由于地缘关系，巴基斯坦的安全形势复杂化与阿富汗的安全形势尖锐化是相互呼应的。现在，中巴经济走廊建设面临着比较严重的安全威胁。

在东南亚的印度尼西亚、马来西亚以及泰国南部、菲律宾南部，这些国家的反政府武装、极端势力、恐怖势力与国际恐怖势力相结合，构成安全威胁。此外，“伊斯兰国”还宣称已在印度尼西亚成立海外分支。

叙利亚是世界大国美国和俄罗斯在中东地区博弈的重点地区，同时也是区域性大国沙特和伊朗在中东地区博弈的重点地区。在叙利亚境内，有世界大国之间的“殊死搏斗”，有区域性大国之间的“明争暗夺”，还有叙利亚政府军、叙利亚反政府军、“伊斯兰国”之间“三国演义”。叙利亚问题牵动着西亚北非的地缘政治安全。

在非洲北部地区，已经形成“恐怖动荡弧”，如萨赫勒地带，尼日利亚、马里、布基纳法索、乍得，以及埃及、利比亚、摩洛哥、阿尔及利亚、索马里等国，受恐怖活动影响很大。除索马里水域，几内亚湾已成为新的海盗活跃区域。

培训班现场

二、反恐风险评估

“风险”一词的由来，最为普遍的一种说法是，在远古时期，以打鱼捕捞为生的渔民们，每次出海前都要祈祷，祈求神灵保佑自己能够平安归来，其中主要的祈祷内容就是让神灵保佑自己在出海时能够风平浪静、满载而归；他们在长期的捕捞实践中，深深地体会到“风”给他们带来的无法预测无法确定的危险，他们认识到，在出海捕捞打鱼的生活中，“风”即意味着“险”，因此有了“风险”一词。

什么是风险？通俗地讲，风险就是发生不幸事件的概率。换句话说，风险是指一个事件产生我们所不希望的后果的可能性。

现在，风险已经成为一门学问，比如风险评估学、风险管理学等。风险评估非常重要，只有正确识别风险，把风险找出来，才能采取相应措施，有效规避风险。

各种各样的风险非常多，风险的分类也非常繁杂。中联部原副部长于洪君认为，走向海外的企业面临着政治风险、社会风险、市场风险、法律风险、环境风险、竞争风险、灾害风险等；从企业自身情况看，还面临着定位风险、决策风险、投融资风险、运营风险、管理风险、技术风险等。

恐怖主义风险，属于社会风险。发达国家所面临的三大社会风险按威胁严重程度分别是：生态环境风险、金融风险、恐怖主义袭击风险。

反恐风险评估的主要内容有3项，一是威胁等级评估，二是脆弱性等级评估，三是现有措施有效性评估。

威胁评估的主要依据，一是根据反恐战略情报信息进行分析研判，主要是国内外、邻近地区、本地区可能发生的恐怖袭击事件或已经发生的重大恐怖袭击事件，以及对评估对象防恐安全带来的影响；二是根据基础调研获取的信息情况，主要是评估对象所在地涉恐重点人员的情况，以及国内外发生的针对同类目标袭击事件的情况；三是有关专业部门掌握的最新涉恐信息。

评估的着眼点，一是威胁意图分析。境内外涉恐人员是否有对内地同类重点目标实施袭击的经历；是否有对重点目标所在地实施袭击的企图；对重点目标的熟悉程度。二是威胁能力分析。涉恐人员拥有针对评估对象实施袭击，能够造成评估对象损害的装备工具、物资及技能等情况。三是活动能量分析。涉恐重点目标和人群在评估对象所在地区的活动情况。

然后，根据战略性反恐情报、基础调研、最新情报信息，从威胁意图、威胁能力、活动能量等几个方面进行分析，确定威胁等级。

我们要对脆弱性进行分析，包括重点目标弱点的严重程度、重点目标对恐怖分子和恐怖组织的吸引力，然后确定脆弱性等级。

现有措施有效性评估是反恐风险评估的重要组成部分。通过分析控制措施的效力，确定威胁源利用弱点的实际可能性，以便找出现有各项工作措施的不足，同时也可避免重复投入。

评估的重点，一是安防措施，主要是对人防、物防、技防三者总体有效性评估。二是制度建设，包括是否有相关负责人、部门、岗位职责以及门卫、巡逻、监视等工作制度。三是应急措施的有效性。四是区域防范体系建设情况。

反恐风险评估的最后一部分，是基于对威胁源和威胁程度、自身脆弱性、现有控制措施有效性，以及可能产生的后果分析等评估、测算与分析，确定安全风险等级，并提出加强与改进建议。

最后，我想强调一点。反恐维稳，风险评估是极其重要的一环，因为只有科学进行反恐风险评估，才能有依据制订各项安全防范措施和突发事件应对预案，也才能有效规避恐怖袭击事件的可能发生。

责任编辑/梁承露 顾心阳

图文编辑/冯文源