德国高校的法律地位

A. 德国高校的概念

德国高校（Hochschule）系对所有的第三阶段（即小学、中学后）教育机构的统称，在高校学习的被称为大学生（Studenten）或高校生（Hochschüler）。高校认定由各州法律规定；非公立高校满足州法律的认定条件的，可成为获国家认可的高校，从而获得组织考试、授予学位的资格。根据《高校基准法》第4条，德国高校成员享有《基本法》第5条第3段第一句所规定的：研究自由，主要包括研究问题、研究方法和研究结果的评分与传播上的自由；教学自由，包括教课内容和方式、课堂上表达学术和艺术观点上的自由；学习自由，包括自由选课、表达学术和艺术观点上的自由。《巴登符腾堡州高校法》第3条除重复上述关于学术自由的规定外，还特别加入学术诚信的内容。

B.  德国高校的困境

2016年11月14日，巴登符腾堡州宪法法院判决原《巴登符腾堡州高校法》中关于选任校务会成员的规定违反宪法，修改后的法律规定校务会成员选任不得违背高校教职工大会的投票结果，而且特殊情形下教职工大会拥有独立罢免校务会成员的权力。

        颁行于2007年、2017年重新修订的《科研固定期限合同法》（比一般的《兼职与固定期限合同法》享受更加宽松和缺乏保障的适用条件）中推出的所谓改善以及新推出的如Tenure-Track-Program，青年教授等新制度不过是杯水车薪，困扰德国高校科研人员的合同期限短、低薪和前途莫测的问题依然无解。德国高校里的90%以上的科研助手签订的是固定期限合同，一半以上合同期短于一年。这些被系统性地剥削和折磨的科研人员被讽刺为“拥有博士头衔的新无产阶级”。德国大学里的教席制度，使得青年研究人员被迫依附于教授，学术自由受到极大限制，被称为“最后的封建奴隶制”残余。[1]这样一种对雇员而言极其不安定和不公平的现象却在德国长久以来得以保持，被认为是学术上必要的去粗取精和保持创新能力的过程，甚至被认为是自由社会的一种象征。不少科研人员为此诉诸法庭（最著名的要属“弗赖堡大学日本学女学者案”），争议焦点主要在于该法的人员适用范围（教学人员是否亦属于科研人员）和第三方资助职位能否连续签订固定期限劳动合同。[2]近年来，呼吁改革采纳英美大学的院系制度的声音也越来越多。

          耐人寻味的是，联邦《高校基准法》总则部分第2条“任务”（5）规定：高校支持国际、特别是欧洲范围内的高校合作，支持德国高校和外国高校的交流；高校应照顾外国学生的特别需求。不知道巴登符腾堡州推行的从2017年开始针对外国学生征收每学期1500欧的学费，是否很好地契合了此条规定。

C. 德国高校的分类

受联邦和州《高校法》规制的德国高校分为两大类，由国家成立的公立高校和经国家认可的私立高校。私立高校在德国仅被视为整个高校体系里点缀式的补充，巴登符腾堡州目前有28所私立高校，已经算得上在德国名列前茅。为保障教育质量，私立高校也必须接受所在州教育部的监督和认证，特别是从州教育部获得授予学位、博士头衔、大学教学资格的权限。尽管私立高校原则上资金自筹，但巴登符腾堡州每年给私立高校的资助额总计达到一千四百万欧元。例如位于博登湖边的齐柏林大学，法律身份为公益有限责任公司，法人代表为同名的私营基金会。德国高校里的基金会大学，条件只需运营方为基金会或以基金会形式组织即可，例如运营方为私营基金会的齐柏林大学和汉堡博锐思法学院、公法基金会（如法兰克福大学）、教会基金会、州政府（哥廷根大学）等。

巴登符腾堡州的公立高校分为大学、师范高校、应用科学高校、艺术和音乐高校、电影和表演艺术流行学院、巴符州双重高校，其中师范高校和双重高校系巴登符腾堡州独有的教育机构形式。师范高校在德国最早起源自1925年在普鲁士邦建立的师范学院，后逐渐推广至全国。1940年，希特勒发布元首令，成立了大量非学术性而强调政治宣讲和体育的师范机构，招收士兵和义务教育毕业生，意在满足战争胜利后派遣到征服地的庞大教师需求。无独有偶，台湾的师范院校亦滥觞始于日治时期创立国语学校，培育教授日本语的老师，而后开始于各地创立师范学校，以教育着手统治殖民地。战后盟军在德国的管制理事会发布第54号指导令，要求所有教师培训必须在大学或大学同等地位的机构进行，在占领军的压力下，德国各州教育部不得不将诸类师范机构或取消或与大学合并，目前仅有巴登符腾堡州还保留有师范高校。巴符州双重高校的前身是职业学院，注重理论和实践的结合，和大量企业存在合作关系。

D.  德国高校的法律地位

在德国，高校系统属于各州的法律权限，由各州各自颁行《高校法》进行规制。德国高校立法中基本秉持了高校自治与政府监督的平衡原则。联邦政府于1980年颁布、1999年新修订的《高校基准法》（此法并不如某些台湾学者所言，因为《基本法》修订而在2008年失效，[3]而是依然有效，并且在2017做了最新修正[4]）中第四章高校的法律地位第58条“法律形式与自治权”中规定：（1）高校原则上属于公法社团和政府机构，但也可以以其他法律形式成立。高校拥有法律许可范围内的自治权。（2）高校自主制定本校基本规章，规章须经州政府批准。拒绝批准的事由必须由法律规定。第59条监察：州政府行使高校监察权。高校监察的方式须以法律规定。凡高校代为履行国家职责，须由法律提前规定详细的相关监察办法。

德国法律主体的人概念包括自然、私人法人、公法法人三个部分。私人法人又称民法法人，下分私法社团与民法基金会两类，私法社团又包括协会、股份公司、有限责任公司、登记合作社、欧洲股份公司等。德国的公法法人概念是指由公法主权行为（用以概称一切政府由上而下所颁布的命令，具体包括行政、立法、司法三类。）所设立或获其承认之法律主体，享有自治权、受政府监督，下含公法社团、公法基金会和公法设施三个子类。所谓公法社团，乃至被委托公共职责的公法法人，其被委托的公共职责由法律法规事先予以规定。公法社团无破产能力，其进行主权行为与资产管理原则上无需缴税（为避免所谓政府自己对自己征税的悖论），但公法社团参与商业经营的则不再享受税收豁免。公法社团又可分为各级地方政府、法人社团、人合社团（如工会）、不动产社团与代议社团（如联邦参众两院）。高校属于人合社团，成员包括教授、学生、科研助手、正式工作人员等，除个别州外，退休教授、编外教授、私人讲师、博士候选人等则亦多被规定为社团成员，高校中的学生会以及各院系则多被认为是高校下属的子社团，原则上不具备独立的法律能力（个别州例外）。

各州《高校法》大多重复《高校基准法》中规定，认为高校同时兼具公法社团和政府机构的性质。然而，《北威州高校法》[5]和《下萨克森州高校法》[6]均规定高校独为公法社团，淡化高校作为政府机构的性质已经成为未来改革的趋势。一如前文对德国高校分类中所介绍，下萨克森州的高校基金会化改革，改的乃是高校的运营方式（Trägerschaft）[7]，而非某些学者所误会的高校本身的法律性质。[8]

2005年1月颁行、2018年3月修订的《巴登符腾堡州高校法》在第二部分“高校组织与机构”第1小节“高校的法律地位”第8条规定：（1）高校是具备法律能力的公法社团和政府机构。高校有权在法律许可范围内进行自治和完成任务，可独立作出行政指令；高校以自己的名义进行法律活动。（2）高校由本校相关部门组织考试相关事宜，校长或其代表有权出席考试。如有异议，由校务会中负责教学的成员定夺。（3）学校徽章自定。（4）高校按本法准则自定基本规章。基本规章须通过州教育部的批准。（5）高校可针对法律未做规定的事项自行设立规章。但涉及行政指令性质的规章则必须先有法律授权。（6）基本规章和其他规章必须按一特定规章所规定的办法予以公布。若无特别规定，基本规章和其他规章从公布后的次月一日开始生效。第9-14条则对高校成员、委员会、程序、人事、档案、财务、校办企业、高校资产进行了规定。（例：《弗赖堡大学基本规章》[9]，内中主要涉及本校具体事务和机构等。）

第七部分“政府参与，监察”中：第66条规定，特定情形下州教育部有权要求高校撤销、改变和废除须经其同意的规章和决定（具体在此不表）。第67条规定，高校须接受州教育部的合法性监察和合目的性监察，具体包括人事、预算、收支、录取规则等等。第68条进一步规定，州教育部享受对高校内一切事务的知情权，必要时更可要求高校提交相关报告、邀请专家进行评估。州教育部有权拒绝并要求高校撤回不合法的决议或措施。高校相关部门不配合监察或未履行法定义务的，州教育部可对其下达命令乃至委托他人代理校务。

E. 德国高校的资助与财务

对全国高校的年度资助，政府支出约300亿欧元，其中各州政府占到八成。巴登符腾堡州高校2015-2020年间获得的年度政府资助从上一期的24.7亿欧元增长到30.5亿欧元。六年期的资助合同由州教育部和财政部共同商定，然后由州政府和州内各高校校长共同签字。[10]德国弗赖堡大学（除医学院）2016财年获得政府拨款2.39亿欧元，获得第三方资助达到1亿欧元，主要来自德国科学基金会、巴登符腾堡州教育部、Else Kröner-Fresenius基金会。

《巴登符腾堡州高校法》第13条 “财务与报表”中特别规定，全部或主要通过政府预算计划所获得的权益和物品，属于州政府所有。高校全职工作人员可代为招揽第三方资助，资助提议须向校务会申请，接纳第三方资助须向全校公布。如可能违法、损害第三人利益、产生不利后果，校务会应拒绝该资助提议。只要资助并非直接或间接来自公共所有，资助人可明确提出将对教学科研的资助作为社团资产。

《巴登符腾堡州高校法》第14条规定，（1）不属于政府预算计划内的高校社团资产及其收益、非独立基金会的资产，按州预算规章第4部分，由校务会管理。这部分资产的使用目的限于高校完成任务和基金会目的。（2）第三方资助以非资金形式以及非以资助科研教学为目的的，资助方未作其他指示的，一律作为高校资产并只能用于其规定的资助目的。若无明确的资助目的，则一律用作科研教学之用。（3）高校理事会有权决定：转让和抵押地产、类地产权利和义务，收购、成立、经营和参与企业，担保类事项，接受可能收不抵支的资助。（4）高校进行的与社团资产相关的法律行为，与州政府无关。相关法律行为以高校名义进行，同时附注“为社团资产”。（5）高校理事会可决定审议高校资产和批准决算的执行机构。