谁在榨干国产芯片的希望: 地方政商关系真相 | 文化纵横
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✪ 周黎安/ 北京大学光华管理学院
［导读］近期，武汉弘芯引发公众广泛关注，也引出了关于政商关系的深度思考。本文作者基于“官场+市场”分析框架，重新解析中国经济增长机制以及政府与市场的互动模式。作者认为，地方官员之间围绕经济发展的官场竞争嵌入在不同企业之间的市场竞争中，而企业参与的市场竞争又嵌入在官场竞争中。一方面，“官场+市场”模式有助于实现辖区内政治企业家与民间企业家精神的结合，实现官僚政治传统与市场经济传统的结合，在一定程度上有助于促进经济增长；但另一方面，这种模式的异化会导致“政府失灵”问题，其中暗含的地方保护主义、跑官买官、裙带主义等破坏竞争规则的冲动，也反噬着既有的增长机制。本文仅代表作者观点。特此编发，以飨读者。
近期，武汉弘芯项目被武汉东西湖区政府官宣停摆，引发行业轰动。武汉弘芯作为地方的明星项目，投资高达1280亿元，三年前邀请半导体风云人物蒋尚义（台积电前CTO）担任总经理，曾被誉为民族之光；如今耗巨资建立的厂房，却长满杂草。
2018年，美国政府禁止中兴向美国企业购买“敏感技术”，也就是断供中兴核心的芯片和元器件；近日，美国政府又要求企业断供华为芯片，意在拖慢中国科技发展。制造国产芯片的紧迫度，不亚于当年的“两弹一星”，却接连被泼冷水：武汉弘芯继成都格芯、南京德科码、德淮半导体之后，成为又一个烂尾工程。
武汉弘芯的暴雷，却早在相关从业者的意料之中：
在技术方面，武汉弘芯上手就攻14纳米的工艺，号称拥有生产7纳米的光刻机设备，还要达到每月3万片的产能，而目标目前只有台积电和三星实现了。仅有几十名员工、从零开始的公司上来就说做全球老三，不得不怀疑是夸下海口。
在投资方面，虽然股东北京光量蓝图和武汉临空港经开区的持股分别为90%和10%，但根据工商注册消息，仅武汉临空港经开区缴纳过2亿出资额，北京光量蓝图疑似分文未出。
在人员方面，董事长李雪艳从事过餐饮、酒类、中医药、园林等行业，唯独没有干过芯片，对于自主创新要求极高的芯片制造，让外行指导内行，本身就是一场豪赌。
为什么这些企业能空手套白狼？这与当下芯片投资热有关，地方政府的监管也难辞其咎。近年来，二线城市的竞争颇为激烈，利用土地和政策红利吸引高新技术产业，成为地方政企合作的一大趋势。
本文作者运用“官场+市场”理论，以新的分析视角重新解析中国独具特色的经济增长机制，重新审视和评价政府与市场各自所扮演的角色及其互动模式。
本研究认为，在任何意义上，一个辖区的经济发展最终取决于辖区内的政企合作，政府与企业（产业）之间优势互补，但效果又受制于政府内部的激励与外部市场的竞争环境。
改革开放以来，各级地方官员置身于以辖区经济发展绩效作为考核指标的政治锦标赛（官场竞争），而伴随着市场化进程，辖区经济发展绩效（如GDP增长、财税收入）日益取决于辖区企业和产业在更大范围的市场（包括国际市场）中竞争结果。为了提高地区经济绩效，地方官员必须采取一切办法（如制定产业政策、改善行政服务、完善基础设施）提升辖区企业和产业的市场竞争力。由于地方官员之间的“官场竞争”嵌入在辖区政府无法控制的外部市场竞争之中，因而地方政府的政策和官员行为需最终接受市场竞争的检验。
全国市场的一体化、国际化使辖区企业面临更激烈的市场竞争，但这不一定会减少辖区政府的作为空间，反而有可能增强其干预动机，强化政企合作的倾向，并且内生出遏制地方官员权力任性和乱作为的力量。外部的“有效市场”是辖区内“有为政府”的必要条件。辖区企业在市场上的表现有助于检验地方政府对辖区企业干预是否“良性”。外部市场竞争的“无形之手”鼓励和引导着辖区内政企的有效合作。
本文也讨论了官场与市场的异质性所导致的区域经济发展差异、及其所面临的各种“政府失灵”问题。该模式恰好解释了中国过去四十年的增长奇迹以及与之相伴随的各类问题。
“官场+市场”理论揭示出政企的有效合作必须满足的三个条件，即提供内部的政治激励、外部的市场约束和必要的信息反馈和引导机制。中国“官场+市场”的模式促成了政治精英与经济精英的紧密合作，实现了中国历史悠久的官僚政治传统与西方国家市场经济传统的创造性融合，为揭示中国增长之谜开辟了新的视角。
▍中国独具特色的“官场+市场”互动
中国政府与市场的互动模式独特又有趣：每一个辖区不论大小都有一个地方政府，辖区里有一定数目的企业和产业，通常集中在各式各样的产业园、科技园或功能区。
辖区内政企关系有以下几个特征：
第一，地方政府作为辖区内的权力中心，是资源掌控者和规则制定者，处于区域经济的枢纽地位，这决定了地方政府对辖区企业、产业发展和经济增长具有重要影响力。
第二，改革开放以来，各级地方政府以经济发展为中心，政府的各项工作围绕经济发展展开，如同公司的一切活动围绕着以利润为中心的经营绩效而展开一样。进一步说，中国的地方政府具有准公司的性质：工作重心始终放在经济增长、产业项目、财政预算、资金筹措等方面；年初确立经济发展指标，制定产业扶持政策，落实重大项目计划，争取各种融资渠道，定期对相关经济工作的进展进行评估总结，对相关人员实施考核和问责。
第三，更重要的是，各级地方官员还处于以经济发展绩效为中心的晋升竞争之中，即政治锦标赛。长期以来政治锦标赛考核的“硬指标”就是与辖区经济增长密切相关的经济指标（如GDP增长率、财税收入、招商引资规模），这些指标对地方官员的晋升具有重要影响。各地招商引资的竞争、开发区之争、重点产业之争如火如荼，背后其实主要是地方官员晋升竞争的驱动。
图1是“官场+市场”模式最简要的示意图。两个处于同一行政级别的地区A和B，A辖区的主政官与B辖区的具有官场竞争关系；A辖区企业与B辖区的具有市场竞争关系，叠加的椭圆圈表示辖区企业也与辖区外企业在区域市场、全国市场乃至国际市场里竞争。
“官场+市场”模式最直接的内涵包括两方面：首先，给定地方官员的晋升竞争高度依赖于辖区的相对经济绩效，官场竞争促使地方官员尽可能动员一切可支配资源，包括产业政策、基础设施投入、行政服务、土地和贷款支持等，以提高辖区企业的市场竞争力，即在更大范围的市场竞争中的绩效表现，进而推动辖区的经济发展；其次，在地方政府的支持和配合下，辖区内所有企业通过市场竞争实现的总体绩效（如GDP、财税收入、招商引资规模及其增长率）又决定了各地区的经济绩效排名，进而影响地方官员在官场竞争的结果。
官场竞争因具有零和博弈的性质而趋于“恶性竞争”，最终通过官员行为和辖区政策传导到辖区企业，进一步加剧不同辖区企业间的市场竞争。为了增强辖区企业的市场竞争力，地方官员可能会提供财政补贴、廉价土地、贷款优惠，甚至着力推动企业上市、拓展融资渠道等。有了这些政府支持，辖区企业可能会过度进入某个产业，或者在市场上采取更加激进的竞争策略（如产量扩张和倾销）。由官场竞争导致的地方官员之间的非合作倾向也会影响地区之间的经济合作和一体化进程。
中国的市场化改革乃至整个经济发展，一切的焦点在政府，特别是集行政权力与经济资源于一身的地方政府。进一步来讲，地方政府控制着影响区域经济发展和企业成长的重要资源（如行政审批、财政资金、土地批租、政策优惠等），地方政府是否愿意让渡这些资源、发挥其应有的作用支持企业和区域经济发展，对非国有企业来说如“与虎谋皮”一样艰难。而政府手中的“合法伤害权”则可能体现在政府的一系列职能履行过程中（如安监、质检、公检法、税收），对非国有企业来说如“与狼共舞”一样危险。如何让“老虎”献出自己的“皮肉”给企业和市场，民营企业如何“与狼共舞”而不被“吃掉”，成为中国经济体制变迁与经济增长的最大挑战。至此，问题的关键在于，如何让地方政府成为中国经济体制改革和经济发展的受益者和推动者，由潜在的“掠夺之手”转变为“帮助之手”。
随着市场化改革的推进，物质资本和人力资本等生产要素的跨地区流动不断增多，激烈的官场竞争迫使地方政府改变过去的官僚主义和衙门作风，提高行政服务效率，改善对稀缺生产要素的行为态度和政策取向，这一切对于企业在市场上获得竞争优势至关重要。
以经济发展为核心的官场竞争促使地方政府必须采取有力措施，保护非国有资本的产权，否则投资者就会“用脚投票”，惩罚失信的地方政府。一旦地方政府形成“掠夺之手”的坏名声，其消极影响会持续很长时间。
一个地区的经济发展既需要民间企业家的创新，也需要政府依不同情况适时提供各种“公共投入品”，例如加强基础设施建设，创新政策和服务，利用当地的资源禀赋和制度条件发展优势产业，吸引人才和投资，促进产业集聚，建立政企合作机制。这一切并非照章办事就可以达成，要求地方官员具有非凡的战略眼光和创新思维。在率先打破旧体制、尝试新做法时，地方官员可能还需要为制度变革和政策创新承担政治风险。
在最积极的意义上，“官场+市场”模式恰好促成了这两类企业家精神的涌现及其结合：官场竞争激发了地方官员的政治企业家精神，市场竞争激发了民间企业家精神；而在一个辖区内，面对官场和市场的双重竞争压力，政治企业家与民间企业家携手并进，努力提升辖区企业和产业的市场竞争力。
如前所述，在发展中国家，无能和低效的政府是经济发展的主要杀手。中国“官场+市场”的双层市场模式不仅使地方政府成为企业的“帮助之手”，而且还激发了政治企业家和民间企业家的创新冒险精神，促成了地方政治精英和经济精英的携手并进。这是过去四十年中国经济快速增长和蓬勃活力的重要来源和制度基础。
我们确实可以看到许多地区政企合作的成功案例，比如广为人知的北京中关村科技园、苏州工业园、武汉光谷光电子信息产业园等，还有许多政企成功合作的案例来自那些经济发展条件极其平凡甚至落后的地区，比如山东寿光大棚蔬菜基地、湖北潜江小龙虾养殖与加工、宁夏贺兰山东麓葡萄酒产区等，而这些都脱离不了地方政府官员对其产业的评估、当地条件等。
在世界各国，维持健康积极的政企关系都是不容易的。除了政府官员可能扮演“掠夺之手”的角色之外，它还面临另外两个重要威胁：一是政府政策被商业集团操纵和绑架；二是政府官员与企业进行狭隘的利益交换，对地区经济发展造成损害。
这两种威胁在中国也部分存在，如媒体披露的房地产商贿赂地方官员、地方政府扶持僵尸企业等事件，在一些地区不同程度地发生过。但我们需要看到，“官场+市场”模式也内生出遏制这两种威胁的重要力量。
就第一个威胁——地方官员可能与辖区企业结成利益同盟——而言，由于政治锦标赛最终需要交出经济发展这份政绩答卷，具有晋升激励的官员更愿意与促进辖区经济增长的企业结成联盟，而不愿与阻碍辖区经济增长的利益集团形成联盟，从而限制了这种利益联盟形成的概率和破坏程度。
就第二个威胁而言，至少对地区的主政官来说，由于官场竞争和市场竞争的双重压力，政企之间狭隘的利益交换最终必须以不伤害自己的政绩为条件，政绩导向为狭隘的利益交换设置了边界，因而难以演变为国家层面的普遍现象。
我们经常听到的观点如“政府干预伤害市场化，推动市场化一定要以减少政府干预为条件”，在抽象的学理上看似无懈可击，但在中国特殊的情境下却遭遇尴尬的“悖论”：全国市场的一体化和国际化并非必然减少政府作为的空间，反而可能强化政企合作的倾向。外部的“有效市场”是辖区内“有为政府”的必要条件。全国层面上不断深入的市场化、一体化和国际化与辖区层面普遍的政府干预“水乳交融”。在主流经济学的传统范式下，这看似一种悖论式的存在，却在中国的政经结构下实现了有趣的结合。
▍中国地区差异与增长模式
对于政企合作失败的例子，比如地方政府热衷于做表面文章，兴办形象工程，劳民伤财；或是在招商过程中“开门纳客，关门打狗”，这又如何解释呢？
中国自1984年开始实施“下管一级”的人事任命制度，这意味着省级地方官员在同一个“官场”竞争，同时每个省也是一个独立的“官场”（地级市官员之间相互竞争），每个地级市也是一个独立的“官场”（区县的地方官员相互竞争），以此类推。在纵向的各地方政府层级之间，省级官员面临的官场竞争的规则与生态会直接传导到地级市官员的官场竞争，层层传导，直到乡镇官员的官场竞争。这说明高层级地方官员的激励性质和强度发挥着极为重要的作用，但并不意味着从上到下都是完整的传递和复制。在中国的体制下，任何一个层级和区域的官场竞争都可以保持相对的独立性，这使得“官场竞争”在纵向和横向层面上呈现显著的多样性和灵活性。
官场竞争的异质性进一步体现在三个方面：
一是官场竞争的激烈程度（如竞争辖区的数量及竞争对手的实力）；
二是官场竞争与辖区经济绩效挂钩的程度；
三是官员的异质性，由辖区主政官的个体特征（如年龄、任期、人脉关系）所决定的晋升激励的强弱决定了他/她对官场竞争反应的敏感度，每一届领导的变更在理论上也会使辖区的官场竞争发生变化。
每个辖区面临的外部市场竞争显然也各不相同，具体取决于以下几个因素：
第一，本辖区融入到周边区域、全国市场乃至国际市场的程度；
第二，辖区企业和产业对外部市场竞争的敏感度，资源垄断性行业对外部市场的反应不敏感，而民营企业和外资企业比国有企业的市场敏感度更高。
第三，辖区自身经济总量和市场经济的规模，这个因素决定了辖区企业在多大程度上可以屏蔽外部市场竞争而“自成体系”，在多大程度上是外部市场（如价格）的接受者，而不是操纵者。
如果我们看官场与市场在不同维度下辖区政企合作内生特征，可将其为四种类型：
第1类对应的是“官场+市场”的强强组合，这一类辖区（本文称之为第1类地区）市场经济的基础较好，民营企业所占比重高，或者经济以外向型为主，民间企业家活跃；与此同时，地方官员的晋升与辖区经济发展绩效密切挂钩，官员有充分的激励来推动地区经济发展。在这种竞争格局下，地方官的竞争策略很可能是采取市场友好型的政策思路，为企业和产业发展提供更好的基础设施、高效的服务和良性的市场监管环境，促进产业集聚和升级换代；政企关系更多地体现为一种良性互动关系。
第4类对应的是“官场+市场”的弱弱组合。这一类组合对应的地区（第4类地区）具有两个特征：一方面，国有企业或者资源垄断性行业占主导，企业对市场竞争缺乏敏感度；另一方面，官场竞争的规则扭曲，官员大多是靠人脉或金钱而非经济发展绩效获得晋升，发展经济的内在动力不足。两者结合的结果很可能是民营企业和外资企业因营商环境欠佳而难以发展，地方官员扮演“掠夺之手”，地区经济增长缺乏持续动力。
第2类市场经济较为发达，民间企业家活跃，地方官员的晋升激励弱（或者对经济发展的兴趣不大），地方政府发挥的作用有限。这种组合下地区经济发展在市场经济的驱动下也会表现不错，但政企合作中寻租和官员被商人利益捕获的概率较高。
最复杂也最有趣的是官场竞争强、市场竞争弱的组合，即第3类地区。地方官员有非常强的发展经济的驱动力，但地区经济基础相对薄弱，有可能是国有企业或资源垄断性行业占主导。为了在短时间内做大地方经济，地方官的发展策略可能就是依靠银行融资进一步发展国有企业，通过国有企业的投资和数量扩张实现经济增长。
第3类也可能是国有经济和民营经济都比较薄弱，地方官员为了在经济竞争中有所表现，则有可能热衷于搞政绩工程、做表面文章，甚至通过数据造假谋求政绩。
综合上述理论，本文认为，中国经济增长最成功的地区不一定是自然资源最丰富的地区或者发展基础、区位条件最有利的地区，而是“官场竞争”与“市场竞争”结合最完美、政治企业家与民间企业家匹配最成功的地区。
除此之外，官场竞争之下地方官员的激励和行为因任期的约束而呈现“短期化”的趋向。相比之下，在市场中竞争的企业家没有任期约束，其战略规划更可能反映企业长期发展的预期和利益。地方官员的一个任期通常是5年，但因为任内流动较为频繁，市县级主政官员的任期一般是3年左右，省级主政官员的任期是4年左右。通常来说，官员主要关心任期内的政绩，超出任期的政绩一般不会予以太多关注，这意味着官场竞争有可能促生地方官员的短期化行为。过去二十年地方政府债务的大规模累积明显反映出地方官员的短期化行为。
任何一种现实可行的增长机制，其有效性必然依作用领域的性质、范围、经济发展阶段而转移，关键要看这种增长机制善于解决哪些关键问题，以多大代价解决，适用于哪个领域和哪些经济发展阶段。
▍简短的结论
本文力图基于中国增长真实发生的故事，聚焦政府与市场、政府与企业在地区层面和国家层面的互动，抛开预设立场、理论成见和固有范式，认真检视其过程、特征及影响，在此基础上构造一个有解释力的新理论。长期以来主流经济学（包括无数相关的政策争论）大多数时候只是抽象地讨论政府与市场应该如何发挥作用，而不区分国家层面和地区层面，这种讨论已经很难取得实质性的学术洞见和政策启发。
本文聚焦于中国地区层面政府与市场（企业）的合作关系及其决定条件。“官场+市场”作为一种分析框架，由政治锦标赛和行政发包制理论延伸而来，超越了传统地方分权理论聚焦于地方政府的视角，深入考察了政府内部官场竞争的结构性特征以及官员的个体特征，建立了从政府层级、官场竞争、官员激励到市场竞争和中国经济的双向映射关系。这为我们理解中国特色的市场经济、区域经济和宏观经济运行的特征，特别是内生性地解释地区层面政企关系和经济发展的差异提供了一个独特的观察和分析视角。
“官场+市场”理论的贡献在于揭示了政府与市场的良性互动、政企的有效合作必备的三个条件，即内部的政治激励和利益兼容（“把事做对”）、外部的市场约束（“防止做坏事”）和必要的信息反馈（“做对的事”）。因此，任何一个国家（或地区）的政府与市场的关系能否满足这三个条件成为我们理解其政经互动的性质以及经济发展差异的理论线索。
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本文原载于《社会》2018年第2期，原题为“‘官场+市场’与中国增长模式”，感谢《社会》杂志授权。篇幅所限，内容有删节，注释从略。图片来源于网络，欢迎个人分享，学术引用请参考原刊，媒体转载请联系版权方。
