香港公务人员“一仆二主”、“一仆曲主”、“一仆无主”如何破解？

（▲2020年6月30日上午，经全国人大授权，全国人大常委会全票通过《香港特别行政区维护国家安全法》；下午，全国人大常委会再次全票通过《关于增加<香港特别行政区基本法>附件三所列全国性法律的决定》；国家主席随即颁布第49号主席令，在内地生效；23时，行政长官林郑月娥签字刊宪，在香港生效；23时1分50秒，新华社受权全文发布《香港国安法》。图片来源：香港特区政府官网）

香港公务人员特殊性在于事实上存在三个效忠对象：一、中华人民共和国；二、香港特别行政区；三、外国（主要指美英）。香港特首“一仆二主”的最权威出处，来自1997年5月23日，全国人大香港特别行政区筹备委员会第九次全会通过的香港特区行政长官就职宣誓誓词。

7月1日，香港暴徒在港岛区非法集结，挑衅6月30日23时在香港生效的《香港国安法》，纵火、堵路、袭警等违法暴力行为重现街头。截至当天22时，香港警队拘捕约370人，其中3名为海关人员。

特区海关迅速按惯例将涉嫌违法公务人员停职。关长邓以海震怒，强调“所有（海关）人员必须守法，亦须全力支持及配合特区政府和警方止暴制乱的工作”，“海关对任何违法违纪行为绝不姑息，定必严肃处理。”

这不是首例，也不是末例。7月1日，一名24岁暴徒拨刀刺伤正在拘捕罪犯的警察，当晚潜逃英国，客机已离开航站楼滑行，警方召回后抓获。7月9日又拘捕协助其潜逃的7人，其中2人是香港公务员。

2019年6月9日“反修例运动”启动至今，香港蒙面参加反政府抗议甚至暴力活动的公务员并非少数。据香港公务员事务局的数据，被警方拘捕的公务员至少46名，正接受调查或起诉，其中45名已被停职。

1997年回归以来，香港公务人员（未特别说明，包括行政、立法、司法的公职人员，下同）的效忠问题未能很好解决，给中国国家安全和香港安全带来严峻威胁。这既是香港宪制凸显的顽疾之一，也是《香港国安法》直面解决的难题之一。

中英《联合声明》的规定与沿袭

公务人员往往称为“公仆”。几乎所有国家的公务员都效忠本国或其《宪法》，只有一个“主人”。

香港公务人员特殊性在于事实上存在三个效忠对象：一、中华人民共和国；二、香港特别行政区；三、外国（主要指美英）。对香港公务人员个体而言，可能效忠其中一个或多个。形象地说，存在“一仆二主”、“一仆曲主”、“一仆无主”的难题。这个“效忠困境”在香港特别行政区居民中也大量存在。

所谓“一仆二主”，指同时效忠两个“主人”，例如香港特首法定效忠两个“主人”。

所谓“一仆曲主”，指某些香港公务人员单方片面地效忠“香港特别行政区”，而刻意忽略其前缀“中华人民共和国”；或者将“中华人民共和国”与“香港特别行政区”尖锐对立，刻意忽略《香港基本法》第一条、第十二条。

所谓“一仆无主”，由于香港自由港的定位和长期殖民的历史，港英政府任用大量外国国籍（尤其英国）的公务人员。中华人民共和国恢复行使香港主权后，香港公务人员的效忠问题矛盾日益凸显。中国不承认双重国籍，长期未立法要求香港外籍公务人员效忠中华人民共和国或其香港特别行政区。外籍公务人员的祖国利益与中国利益冲突时，假如选择政治中立，那么是“一仆无主”；假如选择维护其祖国利益，那么是“一仆曲主”。

自1983年6月起，中英围绕香港问题谈判22轮，考虑了香港公务人员的特殊地位和任用。并将达成的共识写入1984年12月19日正式签署、1985年5月27日生效的《关于香港问题的联合声明》，就是附件一《中华人民共和国政府对香港的基本方针政策的具体说明》第四条第三款。有三层意思：

1.“香港特别行政区政府可任用原香港公务人员中的或持有香港特别行政区永久性居民身份证的英籍和其他外籍人士担任政府部门的各级公务人员，各主要政府部门（相当于“司”级部门，包括警察部门）的正职和某些主要政府部门的副职除外。”允许特区政府继续任用外籍公务员，但高层职位例外。

2.“香港特别行政区政府还可聘请英籍和其他外籍人士担任政府部门的顾问；必要时并可从香港特别行政区以外聘请合格人员担任政府部门的专业和技术职务。”允许特区政府继续聘请外籍人士担任顾问、担任专业和技术职务。

3.“上述人士只能以个人身份受聘，并和其他公务人员一样对香港特别行政区政府负责。”要求外籍人士以个人身份受聘，严格而言，不能单向完全维护其护照所属国或其他外国利益，不能侵害中华人民共和国香港特别行政区利益。

随后中国以立法形式巩固了这些共识和承诺，完整体现在《香港基本法》第一百零一条上。再次明确，任职香港公务员或受聘香港政府部门专门和技术职务的“外籍人士只能以个人身份受聘，对香港特别行政区政府负责。”

“负责”与“效忠”不等同

1997年5月23日，全国人大香港特别行政区筹备委员会第九次全会通过《关于香港特别行政区有关人员就职宣誓事宜的决定》，具有法律约束力。其中第四条明确《基本法》第一百零四条要求所列对象宣誓效忠的誓词，香港特区四任行政长官董建华、曾荫权、梁振英、林郑月娥均按此宣誓。

香港特区行政长官就职宣誓誓词中，核心句为“定当拥护中华人民共和国香港特别行政区基本法，效忠中华人民共和国香港特别行政区”，最后一句为“对中华人民共和国中央人民政府和香港特别行政区负责。”这是香港特首“一仆二主”的最权威出处。

2019年8月末，林郑月娥在香港美国商会闭门会面发言时称，“行政长官必须透过宪法为两位主人提供服务，即中央人民政府和香港人民，因此政治上的操纵空间非常非常有限。”

香港特区政府主要官员、行政会议成员、（临时）立法会议员、终审法院常设法官和高等法院法官的就职宣誓誓词，均有核心句“定当拥护中华人民共和国香港特别行政区基本法，效忠中华人民共和国香港特别行政区”，最后一句改为“为香港特别行政区服务。”

由此分析，中央制定《香港基本法》及其配套法律、宪制决定时，对香港公务人员的效忠问题，有以下几点考虑：

1.所有高层级公务员均需“拥护香港基本法、效忠中华人民共和国香港特别行政区”。虽未明确要求同时效忠中华人民共和国，但先宣誓“拥护香港基本法”，并在“香港特别行政区”之前限定前缀“中华人民共和国”，显然是法中应有之义。至少不允许背叛中华人民共和国，以任何方式支持香港独立即叛国。

2.对特首的忠诚度要求更高，需宣誓同时对中央人民政府和香港特别行政区负责。香港政权架构按照资本主义的标配实施“三权分立”，同时确立行政主导。特首权力极大，假如特首纵容或支持港独，反噬危害必然也大，所以权责对等、约束更硬。

3.当中央政府与香港主流民意不一致时（例如反修例运动），行政长官夹在中间，确有难处。但在国家主权、统一、领土、安全这些核心利益面前，行政长官没有任何的妥协余地和弹性空间。

4.未要求香港特首之外的其他主要官员、行政会议成员、（临时）立法会议员、终审法院常设法官和高等法院法官等公务人员，对中央人民政府直接负责。

5.要求香港特区政府任职的所有公务人员对香港特别行政区政府直接负责，法律依据来自《香港基本法》第九十九条第二款“公务人员必须尽忠职守，对香港特别行政区政府负责。”上述公务人员再通过香港特别行政区政府（实质就是行政长官），对中央人民政府间接负责。

6.没有直接规定低层级公务人员、区议会议员是否需要宣誓或效忠。所以在《香港国安法》实施前，香港低层级公务人员、区议员入职，对是否拥护《香港基本法》、是否效忠香港特区并无法定表态，约束力也不够，甚至被恶意挑衅。至少46名公务员因加入反政府的“反修例运动”，且表现活跃而被警方拘捕就是例证。

7.“负责”并不等同、等效于“效忠”。前者更偏向于工作职责，接受上级工作领导，执行上级工作指示，隐含维护香港特别行政区利益，但未明确是否优先维护香港特别行政区利益。

（2020年7月12日02:46，【山水微言·401】。本文为《香港公务人员“一仆二主”、“一仆曲主”、“一仆无主”如何破解？》第1节“中英《联合声明》的规定与沿袭”、第2节“‘负责’与‘效忠’不等同”，第3节“香港国安法填补法律漏洞”、第4节“与澳门基本法和宣誓誓词比较”连载待续。）