针对中美科技战格局 限制出口技术遴选框架及实证研究
心眼2018
为中国石油事业走南闯北……2小时前
限制出口技术遴选框架及实证研究
中国科学院院刊
2026年05月22日 19:11
彭现科1 李莉1 苏楠2 白光祖3 曹琨3 范国滨4*
1 中国工程科技创新战略研究院
2 中国科学技术发展战略研究院
3 中国科学院西北生态环境资源研究院
4 中国工程物理研究院
全球科技发达国家都十分重视对技术的出口管制。当前，我国的科技发展水平整体上处于从“跟跑”到“并跑”和“领跑”转变阶段，在面临严峻外部形势及新一轮科技革命和产业变革加速发展背景下，如何科学、有效地遴选限制出口技术方向，充分运用技术出口管理举措对实现科技自立自强、维护国家安全具有重要战略意义。文章在对美国限制出口技术方向分析基础上，结合我国国情和发展阶段，提出限制出口技术遴选标准，以及定性和定量方法结合、可实践和可操作的限制出口技术遴选流程，并在化工、冶金与材料领域，机械领域，农业领域，信息领域，能源领域和医药领域进行了实践，最后得出相关启示与建议。
全球科技发达国家都十分重视对技术的出口管制。发达国家通过对技术及其产品的出口管制，防止国家先进技术的外流和保持国际竞争优势。美国、英国、法国、德国、日本作为世界主要技术贸易大国，已建立起较为完善的技术出口管制体系，他们通过法律法规、组织机构、管制措施、管制清单直至事后追踪的全链条布局，来实现技术出口管制链条上各要素相互配合、相互补充和相互促进，保证了国家技术出口管制的有效实施。当前，经过数十年的追赶，我国科技发展水平整体上已由全面“跟跑”转变为基本“并跑”、少数“领跑”的“三跑并存”局面，在量子信息、增材制造、人工智能、机器人等领域部分技术已处于国际领先地位。在技术贸易方面，我国已从技术引进大国成为重要的技术输出国。在当前逆全球化趋势凸显，局部冲突加剧世界分化和割裂，以信息技术和人工智能为代表的新一轮科技革命和产业变革兴起的大背景下，我国一方面面临着美西方“系统性打压”和“全面遏制”的高压态势，另一方面面临着优势技术泄露影响我国发展利益的风险。因此，如何加强对优势技术的出口管理，尤其是如何科学有效地遴选、识别限制出口技术方向，对于我国运用好优势技术保护与反制裁政策“组合拳”，抢占战略科技制高点和实现高水平科技自立自强具有前所未有的重要意义。
一、国内外出口管制与管理
出口管制的对象一般包括军品、军民两用品（包括物品、技术和服务）等，主要是从维护出口国国家安全、履行国际防扩散义务等角度采取的管理措施。世界上主要国家均有各自的军品出口管理体系，但在军民两用品和民品出口方面的上位法与管理举措不尽相同。例如，美国将军民两用物项及民用技术统一管理，均由美国商务部产业与安全局（BIS）负责，当前其上位法为2018年通过的《出口管制改革法案》（Export Control Reform Act）和经其授权的《出口管制条例》（Export Administration Regulations）。而我国则分开管理，军民两用品一般列入技术出口管制范畴，民用技术则列入技术出口管理范畴，两者上位法均不相同。我国出口管制依据的上位法是2020年出台的《中华人民共和国出口管制法》和2024年出台的《中华人民共和国两用物项出口管制条例》；民用技术出口管理依据的上位法为1994年通过并在2022年修订的《中华人民共和国对外贸易法》（以下简称《对外贸易法》）。2001年，我国加入世界贸易组织后，根据《对外贸易法》出台了《中华人民共和国技术进出口管理条例》，并编制了首版《中国禁止出口限制出口技术目录》（以下简称《中国限制目录》），初步建立起了我国民用技术出口管理的负面清单制度。相对于出口管制，我国技术出口管理体系起步虽然稍早，但仍较为薄弱、尚不完善。本文研究聚焦于民用技术出口管理，但由于美国等西方发达国家并不做区分，因此在涉及国外管理措施时以出口管制进行概括。
从已有研究看，学术界对技术出口管制有较深入探讨。随着中美战略博弈的日益加剧，技术出口管制已成为当下热门研究话题，大量学者和实践专家进行了多维度的研究，不仅有理论上的梳理分析，也有很多实践分析。学者对美国等国家技术出口管制政策演变历程、管理部门、基本模式、基本特点进行了分析总结。例如，不断完善和专门制定相关法律法规、设立统一的出口管制机构、采用出口许可制度、及时修订出口管制清单，采用物项管制、目的地管制、最终用途管制、最终用户管制等方式进行管理，已经成为国际较为普遍的技术出口管制经验做法。
整体上来看，国内外研究主要聚焦技术的出口管制，针对民用技术出口管理的研究较少。此外，现有研究对出口管制清单技术方向的分析较为笼统且系统性不足，尤其是专门针对技术出口管理方面的技术遴选原则分析较少。曲永义分析了美国出口管制技术的识别模式，汪庆等基于多维度专利指标分析提出了识别优势技术领域的方法；李林等基于技术生命周期理论比较了美国、德国、日本、中国先进制造技术优势；蔡大鹏等提出了基于技术演化图谱的优势专利技术遴选方法。这些优势技术识别研究多从专利层面进行探讨，为我国限制出口的优势技术遴选提供了很好的参考，但基于专利的分析具有一定的局限性和滞后性。由于立足我国实际情况的较为全面、可实践的限制出口技术的遴选框架和流程尚未建立，本文重点针对我国技术出口管理这一之前鲜有涉及的领域，在对美国限制出口技术方向分析的基础上，结合我国国情和发展阶段，提出定性和定量方法相结合、可实践和可操作的限制出口技术遴选流程和方法，并在化工、冶金与材料领域，机械领域，农业领域，信息领域，能源领域和医药领域进行了初步实践，提出了若干需重点关注的方向。
二、美国限制出口技术遴选途径和原则
2.1 遴选途径
美国的技术出口管制随着不同时期的国际形势和国家关系不同，其管制政策、管制内容、管制力度和管制对象不同。经过长期发展，美国商务部形成了专家技术评议和公开意见征询结合的方式，来确定禁止或限制出口的技术方向和具体参数。其中，技术咨询委员会（TAC）是BIS技术评估办公室设立的一系列行业技术专家委员会，由相关领域的企业代表、技术专家和政府人员组成，主要就出口管制中的技术问题向BIS提供咨询，包括建议某些技术参数的合理控制门槛、评估拟新增管制项目对产业的影响、提供新兴技术发展趋势信息等。
2020年，在新兴技术不断涌现和对华打压遏制的大背景下，其政府在国家层面从促进关键新兴技术发展和出口管制出发，在美国国家科学技术委员会成立了关键新兴技术快速行动子委员会，负责协调美国国家科学技术委员会和国家安全委员会，共同识别关键新兴技术，并将这些技术反映在了《关键新兴技术国家战略》当中，这些技术也为BIS识别出口管制技术提供了指引。
2.2 技术方向和遴选原则
美国主要根据《瓦森纳安排》（Wassenaar Arrangement）、《出口管制改革法案》、《出口管制条例》，以及“商业管制清单”（Commerce Control List），实现多边和单边技术出口管制。《瓦森纳安排》和“商业管制清单”出口管制的技术方向除了航空、航天等关乎国家安全的军用或军民两用类技术外，还重点关注以下2类技术：
① 后发国家特别是我国还未实现“领跑”但正迅猛发展、可能会对垄断国产生威胁的技术，如集成电路、超算、民用核电等领域技术；
② 面向未来有可能抢占科技和产业制高点的新兴和基础技术，如3D打印、脑机接口、人工智能等。
从美国对新兴技术的出口管制能够发现一些美国识别新兴技术的原则。《出口管制改革法案》颁布后，美国商务部在2018年11月发布的一份针对关键新兴技术及相关产品出口管制框架——《针对某些新兴技术的管控审查》（Review of Controls for Certain Emerging Technologies），确定了人工智能、生物技术、芯片、量子、3D打印、脑机接口、高超声速等14个技术类别，将“新兴或基础技术在外国的发展现状、出口管制可能对美国科技发展造成的影响、出口管制在限制这些新兴技术向国外扩散方面的效力、相关技术潜在的最终用途和最终用户，以及禁运国家的相关情况”等因素纳入对相关技术和产品进行评估的考量，同时还从如何界定新兴技术、认定标准、该技术在其他国家的发展情况，管控对美国技术领导的影响，新兴技术遴选的其他方法或者标准等7个方面寻求公众意见。
可见，美国在新兴技术识别方面，主要考虑的遴选标准包括：
① 管控必要性，即通过对技术发展现状、潜在的最终用途和最终用户、禁运国家相关情况、技术成熟度的判断，确定技术的重要性、先进性、成熟度；
② 管控可行性/有效性，即出口管制在限制这些新兴技术向国外扩散方面的效力；
③ 管控影响性，即出口管制对美国科技发展、技术领导带来的影响等。
三、我国限制出口技术遴选的总体框架
3.1 遴选维度及原则
基于以上美国限制出口技术方向政策及相关文献分析，本文尝试从管控必要性、可行性和影响性3个方面构建我国限制出口技术方向遴选原则（图1）。
图1 限制出口技术方向遴选标准
（1）只有当被管控的技术在国际上具有战略价值、具备重要性时，才有管控的必要。同时，国际技术转移理论尤其是波-哈的技术差距论表明先进性是进行技术转移的前提条件。因此，重要性和先进性是管控的必要条件。重要性可通过该项技术在国家技术体系、产业体系和国家安全方面的战略价值来反映，先进性可通过技术的全球位势来反映。
（2）在必要性基础上需考虑管控的可行性，管控的可行性可通过技术成熟度和替代性来衡量。其中，成熟度分为技术和产业两方面，主要通过技术和产业预期实现时间来判定。太早进行管控，可能影响技术创新和发展；太晚进行管控，可能发生技术流失和无效管控。替代性主要考虑该技术是否有其他技术可替代，是否有其他国家可替代我国提供给受管控国，即受管控国对我国技术的依赖性。
（3）需进一步考虑管控带来的影响，即影响性。例如，管控以后对我国技术创新、产业发展、人员就业和贸易的影响。
3.2 遴选总体流程
本文基于国际技术出口管制经验的认识，提出一套结合定性和定量方法的可实践、可操作的遴选限制出口技术的流程方法，即“调研计量-筛选补充-评估分级”（survey and measurement-screening and supplement-evaluation and grading，SMSSEV）方法（图2）：
图2 限制出口技术方向遴选“调研计量-筛选补充-评估分级”方法的总体流程
① 调研计量。综合各类研究报告文献，采用专利计量方法遴选出优势技术，形成“备选清单”。
② 筛选补充。基于备选技术聚焦子领域和技术方向邀请专家，在“备选清单”的基础上，筛选和补充技术，针对管控必要性等开展专题研讨和问卷调查，形成“被评清单”。
③ 评估分级。根据问卷调查的结果，对限制出口技术进行评估排序，形成“限制出口技术方向清单”。
3.2.1 调研计量，形成备选清单
首先，基于国内外已有技术清单和报告，以及专利分析，共同梳理形成备选技术清单。
备选清单来源一：广泛基于国内外已有技术清单和报告，选出化工、冶金与材料领域，机械领域，农业领域，信息领域，能源领域，医药领域具有一定优势，对国家安全和经济安全影响较大的关键核心技术，前沿领域和新兴领域的优势技术。已有技术清单来源包括美国的单边和多边出口管制清单（如《瓦森纳安排》和“商业管制清单”），中国工程院、中国科学院公开发表的咨询报告（如《中国工程科技2030/2035发展战略》《全球工程前沿》等），以及国内外最新热点、相关新闻和文献等。
备选清单来源二：进一步采用专利计量方法遴选出关键核心技术中的优势技术，补充作为限制出口技术重要内容的先进技术，完善备选技术清单。
① 通过制定检索策略获取专利数据。
② 进行技术方向提取和数据清洗工作，包括国际专利分类（IPC）小组提取、阈值分割、国别字段清洗和专利权人清洗。
③ 基于复杂网络视角遴选关键核心技术的特征，将关键核心技术视为技术共现网络中具有高价值、高影响力和处于核心位置的节点，从技术价值、战略竞争性与技术核心度3个维度构建指标体系识别关键核心技术（表1）。
④ 对各国技术方向进行统计，采用技术差距模型（附录1）计算技术差距，识别出优势技术。
表1 关键核心技术识别指标体系
3.2.2 筛选补充，形成被评清单
基于备选技术聚焦子领域和技术方向，通过调研、访谈和专题研讨等形式进行多轮迭代。本研究邀请了来自学术界、产业界和政府机构代表（如中国工程院院士和行业科研院所、行业协会、头部企业和政府的专家），以青年专家-院士/资深专家为进阶主线，召开研讨会或调研会；同时为了保证领域的多样性和专业性，主要聚焦中国工程院学部划分对应的化工、冶金与材料领域，机械领域，农业领域，信息领域，能源领域，医药领域。通过分领域的专家研讨和调研，在备选技术清单的基础上，进一步对备选技术进行筛选和补充，形成被评清单。接着，再以问卷调查和访谈的方式进一步评估技术重要性、先进性、成熟度等特征。此外，也按领域对《中国限制目录》进行分类，作为专题研讨和问卷调查的重要基础。
3.2.3 评估分级，形成限制出口技术方向清单
吸收专家研讨思想，坚持科学性、可操作性、可比性等原则，构建限制出口技术评价指标体系，包括技术重要性、技术成熟度、技术先进性3个一级指标和6个二级指标（表2）。需要说明的是，本次方法构建和实践受资源、时间等因素限制，评估指标暂未将替代性和影响性纳入。每个二级指标设立了初始权重值和可量化标准（0—10分）。初始权重值采用层次分析法（AHP）确立，通过构造判断矩阵、层次单排序及一致性检验，得到各指标的权重值。
表2 限制出口技术评价指标体系
在问卷调查结果基础上，根据“限制出口技术评价指标体系”对限制出口技术进行评估排序，根据评估分数将技术分为一级（紧迫）、二级（前瞻）、三级（储备），形成最终限制出口技术的参考清单。
四、遴选我国限制出口技术的具体实践
4.1 基于专利计量方法的优势技术识别——以新材料领域为例
4.1.1 数据来源
以战略性新兴产业中的新材料产业作为研究领域，以IPC小组作为技术方向进行新材料领域优势技术识别，采用Incopat专利数据库，以战略性新兴产业分类中的新材料产业为数据来源，只选择《专利合作条约》（PCT）专利，且专利申请年为2016—2021年的专利作为代表，根据申请号对多个专利公开文本进行合并、检索 ，共获得符合检索条件的原始数据记录215436条。采用Python语言进行数据清洗，包括数据预处理、国别清洗、专利权人清洗、发明人清洗等步骤，并进行技术方向（IPC小组）提取，只选择频次大于10的小组，经统计符合条件的IPC小组数量达到10674个。
4.1.2 关键核心技术领域识别
根据关键核心技术多指标测度模型，计算各测度指标值，并采用CRITIC法计算各指标权重，结果如表3所示。从表中可见，技术价值的权重最高（58.21%），其次为技术核心度（28.79%）及战略竞争性（13.01%）。
表3 关键核心技术领域指标权重
采用K-means算法分别根据各技术方向的技术价值、战略竞争性和技术核心度3个方面构建特征向量空间，在高纬向量空间将其聚为3类，进而识别关键核心技术，共识别出2070件关键核心技术、3421件一般技术和5182件其他技术（表4）。
表4 新材料领域关键核心技术
采用三维散点图分析这些技术在技术价值、战略竞争性和技术核心度3个维度的实际分布情况（图3）。结果显示，关键核心技术的技术核心度显著高于其他技术，在战略竞争性方面的上限也更高，而在技术价值方面无太大区别；一般技术的技术价值则更高，而其他技术的技术价值则很低，且数量达到了一半左右。
图3 聚类结果三维分布情况
4.1.3 基于专利文献的新材料领域优势技术识别
根据技术差距模型计算我国与其他国家技术差距，我国在81项关键核心技术方面存在优势，结合这些技术的分类号及所涉及的相关专利内容确定技术方向名称，并将相近的技术合并，共获得34项优势技术。
4.2 总体遴选实践
通过SMSSEV方法和实践，在化工、冶金与材料领域，机械领域，农业领域，信息领域，能源领域和医药领域总共获得63项技术，根据技术得分和权重，按技术方向进行排序，形成了一级（8.5分以上）、二级（6.5—8.5分）、三级（6.5分以下）限制出口技术方向列表（表5）。
表5 63项限制出口技术方向列表
五、结论与建议
美国、英国、法国、德国和日本等发达国家在国际竞争中已经形成了较为完善的技术出口管制体系。我国技术贸易安全管理体系相比发达国家起步较晚且尚不健全，随着我国从“跟跑”者转向“并跑”“领跑”者，在面临严峻外部形势及新一轮科技革命和产业变革背景下，如何科学、有效地遴选限制出口技术方向并进行管控，对实现高水平科技自立自强、维护国家利益具有重要战略意义。本研究对美国限制出口技术方向和方法进行了分析梳理，提出了适合我国国情和发展阶段的限制出口技术的总体遴选框架和方法，并实际探索了实施该框架的可行性，为我国开展限制出口技术遴选及加强技术出口管理提供了理论基础和实践经验。
但是，目前我国技术出口管理的研究尚不充分，仍处于初步探索阶段。我国技术出口管理体系的成熟仍有很长的路要走，除了加强研究以外，建议国家相关部门能从顶层上进一步加强以下工作。
① 跟踪、预判国外限制出口技术方向并加强防范。充分发挥国内智库、行业协会等专业机构作用，密切跟踪国外限制出口技术方向，做好常态化预警，提前对关键领域进行风险研判；同时，结合我国发展阶段特点，充分借鉴国外出口管制相关经验，提出适宜我国技术出口管理的改进举措。
② 完善我国限制出口技术的遴选流程和方法。技术的遴选离不开技术、产业、管理等各方面专家的分析判断。建议有关方面能够设立常态化、机制化的技术评估办公室和技术咨询委员会，以识别和判断相关领域的关键核心技术及我国独有或占优的技术。同时，高度重视新兴技术发展，充分考虑这类技术先进性、发展趋势、产业化时间和应用领域。
③ 推进限制出口技术管控措施落地实施。不断完善技术出口管理体系，增强管控措施的体系性、完整性、规范性和精准性，确保受限主体知晓受限原因、执法部门清楚执法标的。同时，要加大人力和资源投入，通过政府引导和市场机制，加强对研究院所和企业的培训，引导研究院所和企业内部建立专门的技术审查机制和审查标准，从技术供给端促进限制出口技术举措的执行落地。
作者简介
彭现科 中国工程科技创新战略研究院副秘书长。主要研究领域：科技创新、技术贸易、核科学技术战略咨询等。
范国滨 中国工程院院士。中国工程物理研究院专家委员会委员、研究员。中国光学工程学会副理事长。主要研究领域：科技创新战略咨询等。
