特朗普“用1万人特工”造出的重权部门，暗示一场巨变的来临？

陈蕊(译) | 文化纵横新媒体

【导读】因移民与海关执法局(ICE)在1月连续“枪杀两名美国公民”的暴力执法，美国两党对移民执法的分歧加剧，进而影响到对联邦政府的拨款，政府因资金缺口陷入部分“停摆”。尽管特朗普近日已签署拨款法案，但如何对ICE执法施加限制，仍决定该部门能否在两周后继续得到资金支持。作为特朗普重返白宫以来着力最多的部门，ICE的过度执法不仅揭开了美国移民治理的积弊，更暴露出特朗普施政的特定倾向。

首篇分析文章指出，特朗普在助推ICE执法扩大化、暴力化的过程中，正突破总统权力的边界。通过调整执法重点(由边境扩大为工作场所、农场、大学校园和私人住宅)、增加资源投入(《大而美法案》法案承诺未来四年为移民执法和边境安全提供约1700亿美元资金，其中450亿美元用于扩大ICE的拘留能力，300亿美元用于招募ICE新特工)，以及整合其他联邦机构(美国公民及移民服务局、联邦调查局、缉毒局、联邦监狱局、美国法警局、美国邮政检查局以及酒精、烟草、火器和爆炸物管理局人员均被抽调)，特朗普实质上重组了联邦政府的职权结构。由此便不难理解，外界批评ICE已成为特朗普“指哪打哪的私人军队”。

次篇文章则分析了ICE这一重权部门扭曲的膨胀过程。为了达成特朗普设定的年驱逐百万移民的目标，ICE已新招逾12000名特工。相对应的，招募年龄的下限从21岁降至18岁、并取消37岁上限，培训周期从22周缩减至8周或47天(据称该受训时长是因特朗普是第47任总统)，5周的西班牙语培训被取消转而依靠手机翻译软件，培训重点从对《移民与国籍法》的理解转向了执法战术与行动演练，而协助ICE工作的警员所受培训由4周改为40小时的在线课程。作者指出，非常规的扩张使ICE的行动充斥着合法性危机，并借助“绝对豁免权”等对刑事司法系统的渗透，制造出了结构性的暴力体制。倘若将上述扩权重组的“实绩”，与特朗普以改革“深层政府”为由向美官僚系统动刀作对照，那么仅上任一年的特朗普的确击穿了所谓美式民主的根基。

本文为文化纵横新媒体原创编译，仅代表作者观点，供读者参考。

文化纵横新媒体·国际观察 

2026年第69期  总第289期

特朗普如何重塑移民执法行动

​Kaleah Haddock, Diana Roy

外交关系委员会

自2025年重返白宫以来，特朗普已采取多项措施重塑移民政策和执法行动，以实现其竞选承诺——执行“美国历史上最大规模的国内驱逐行动”。受这一意志的影响，美国政府开设了遣返航班，有时甚至将移民送往毫无关系的第三方国家。在美国国内，联邦、州和地方官员被赋予了更多的执法权力。

然而，特朗普政府的做法引发了广泛的忧虑。2026年1月，移民执法行动的争议性进一步扩大，ICE（Immigration and Customs Enforcement）特工在明尼阿波利斯分别枪杀了蕾妮·古德（Lynn Good）和亚历克斯·普雷蒂（Jeffrey Pretti）两名美国公民。枪击事件引发了两党成员的广泛抗议和批评，一些共和党议员也呼吁调查与监督联邦执法人员的行动。

一些法律专家认为，对照历史上的移民执法政策，以及特朗普对移民驱逐的加速推进，特朗普在实施其移民政策时，正试图推动总统权力的极限扩张。而移民权益保护人士则警告，政府的激进手段侵蚀了对移民的正当保护。随着2025年7月《大而美法案》的通过，政府预计在未来四年内投入近1700亿美元用于移民执法，这引发了各界对特朗普政府移民政策的批评日益加剧。

▍特朗普政府对移民执法的态度是什么？

自1876年起，移民执法就被认定为联邦政府的职责。当年最高法院在“Chy Lung诉Freeman案”中裁定，联邦政府——而非各州——拥有监管移民及管理外交关系的专属权力。此后1891年的移民法案正式将移民执法权集中化。自今年1月起，特朗普政府更是将这一职权推向极致，在联邦政府内部采取多部门协作的模式重新分配执法职责。美国移民委员会（AIC）政策主任Nayna Gupta指出：“我们目睹的是整个联邦政府为支持大规模移民驱逐计划而进行的实质性重组。”

为了实现执法权力重组，特朗普政府采取了以下措施：

宣布美国南部边境进入紧急状态，授权在该地区采取军事行动；

扩大快速遣返程序，允许移民官员无需法庭听证即可驱逐无证移民；

启动大规模遣返行动，动用数百架遣返航班；

扩大多个机构的执行权限；

下令在全美五十个州组建国土安全工作组打击跨境犯罪；

为ICE及其他机构增拨数百亿美元资金，用于拘留和遣返行动。

特朗普还扩大了移民执法的范围，将所有无证移民都列为潜在的驱逐对象——这与以往历届政府的做法形成鲜明对比。在奥巴马任内，驱逐对象主要针对有犯罪记录者、近期非法入境者以及被认定对国家安全构成威胁的人员。同样，拜登政府也聚焦于被视为危害公共安全、边境安全或国家安全的个人，并出台新规加速遣返有严重犯罪记录或涉恐背景的庇护申请者。

然而，Gupta等法律专家警告称，特朗普近期重塑美国移民政策的举措正在“突破总统权力的边界”。她指出，“总统正向宪法及其他政府部门展示其权威，来彰显白宫的权力手段”。而特朗普为证明移民驱逐合法性所援引的1798年《敌国侨民法》，是为了适用罕见的战时情境，且鲜少使用。目前这一行为已遭遇重大的法律阻力，甚至需要最高法院介入裁决。而人权倡导者认为，此类法规可能侵犯移民的正当权利。

▍ICE的作用是什么？

作为美国国土安全部最大的调查机构，ICE负责在美国境内执行一系列联邦法律，主要涉及美国海关、移民和贸易相关法规。自特朗普上任以来，通过调整执法重点、增加资源投入以及整合其他联邦机构，ICE的国内执法范围被大大扩大了。

专家指出，这标志着美国移民执法策略正逐步摆脱以往以边境为中心的模式。“如今不仅是ICE在进行移民执法，海关与边境保护局也在美国境内开展行动，”移民政策研究所律师兼政策分析师Kathleen Bush-Joseph表示，“执法范围正不断扩大。”

Kathleen Bush-Joseph还补充道，特朗普政府如今正将边境执法政策和人员引入美国本土，这实质上逆转了拜登政府时期的部分举措——当时移民官员称，他们在边境不堪重负，不得不释放非美国公民入境。

2025年5月，国土安全顾问Stephen Miller证实，政府已设定每日逮捕三千名无证移民的配额。（国土安全部后来又称不存在此类配额）据该机构统计，截至2026年1月初，近六万九千人被关押在ICE拘留所。

ICE拘留人数创历史新高

目前，移民执法行动已将工作场所、农场、大学校园和私人住宅列为重点目标。在去年9月发生的一起高调突袭行动中，佐治亚州萨凡纳市现代电动汽车工厂近500名工人——其中多数为韩国籍——遭到拘留。此次行动引发了工会抗议，并动摇了美韩同盟关系。

在某些情况下，ICE通过与州及地方官员合作，借助《移民与国籍法》第287(g)条，授权州及地方执法人员代行联邦政府的移民执法职能。截至2026年1月，ICE已签署覆盖40个州的1300余份此类协议，较特朗普上任前的2024年12月的135份协议大幅增加。

在执法层面，ICE拥有在公共场所无须法官签发逮捕令即可拘捕和羁押民事移民违规者的广泛权限。这一无令逮捕权仅适用于民事移民执法，ICE的刑事逮捕权则需遵循标准的刑事程序。

尽管如此，专家指出ICE正不断突破执法行动的边界。拜登政府时期任ICE幕僚长的Jason Houser认为，当前的问题未必在于ICE的执法权限，而在于权力的行使方式。“他们的所作所为仍在现行法律的框架之内”，“但他们的执法方式却暴露了他们对后果的漠视。”这一个月以来，多家媒体集中指控ICE执法人员对抗议者及被拘留者过度使用武力，但ICE对此否认了这一说法。

1月7日，联邦执法人员开枪打死美国女子古德后，引发全美多地对暴力执法的抗议。而1月24日，亚历克斯·普雷蒂在抗议活动中被联邦特工开枪击毙，这是该市三周内第三起涉及ICE人员的枪击事件。这不仅激起了美国的大规模抗议浪潮，连官员和地方当局也纷纷批评ICE的执法手段。普雷蒂遇害后数日，越来越多的众议院共和党议员呼吁对他的死亡进行深入调查，而参议院民主党人则威胁称，除非对移民执法实施新限制，否则将阻止对国土安全部拨款。联邦官员同时向媒体透露，边境巡逻队局长Greg Bovino已被免职并调任他职。在1月29日，参议院民主党人与共和党及白宫达成协议，通过五项拨款法案为政府大部分部门提供资金，并为国土安全部提供为期两周的临时拨款。这项短期措施既为民主党争取了谈判移民执法限制的时间，又避免了政府立即停摆。

▍还有哪些主要机构参与移民执法？

海关与边境保护局（CBP）。该机构主要负责在美国三百多个陆地、海港和机场入境口岸对旅客、货物及运输工具进行检查和准入管理。边境巡逻队作为CBP的下属机构，负责在美国陆海边境口岸之间执行移民、海关及其他法律。然而在特朗普的第二任期，CBP在美国国内移民执法行动中扮演着日益重要的角色。

2025年10月下旬，多家媒体报道称，在政府设定的每日逮捕配额的压力下，海关边境保护局官员将接替ICE的数名外勤办公室主任。批评者指出，考虑到边境巡逻队采用更激进的战术，以及其在美国城市所部署的机构职能边界模糊，此举表明特朗普政府正采取更军事化的国内执法策略。

美国公民及移民服务局（USCIS）。该机构通常负责监管合法移民进入美国的事务，包括处理庇护申请、归化申请及人道主义项目申请。去年9月，USCIS获准招聘具备强化执法能力的特别探员，其职权包括“调查、逮捕并移交起诉”违反《美国移民法》的个人。

2025年11月，两名国民警卫队成员在华盛顿特区遇害后，USCIS宣布暂停处理庇护申请；涉案枪手为阿富汗籍，其庇护申请于去年早些时候获批。国土安全部部长克里斯蒂·诺姆在社交媒体声明，所有阿富汗的移民申请将“无限期暂停，待安全审查程序进一步完善”；而移民局局长则发文称，该机构将重新审查向十九个“受关注国家”（包括阿富汗）公民签发的绿卡。美国公民及移民服务局在后续声明中称，新指导方针允许在审查这些国家的移民申请时，考虑“特定国家的负面因素”。

联邦调查局。根据弗吉尼亚州民主党参议员马克·华纳所获得并与《卫报》分享的人事数据，在联邦调查局约一万三千名特工中，有23%的人员被分配到了移民执法部门。在遍布全美的25个外勤办公室中，这一比例攀升至近50%。

特朗普政府还将移民执法权和责任授予了多个其他联邦执法机构，包括缉毒局、联邦监狱局、美国法警局、美国邮政检查局以及酒精、烟草、火器和爆炸物管理局。拜登政府时期任ICE幕僚长的Jason Houser表示，这种联邦执法部门的职权“融合”将“对公共安全及公众对联邦执法机构的信任产生长期影响。”

参与移民执法的各政府机构

▍特朗普的《大而美法案》将如何改变移民执法？

2025年7月，特朗普签署了《大而美法案》法案，其承诺未来四年为移民执法和边境安全提供约1700亿美元资金。这其中包括用450亿美元扩大ICE的拘留能力，约300亿美元用于招募ICE新特工，目标是在2025年底前再招聘一万名执法人员，并用超过460亿美元用建设边境墙。尽管移民需求增加且移民诉讼案件积压持续增加（截至2025年6月已近380万件），但该法案仍将移民法官数量限制在800人以内。

Bush-Joseph表示，这些举措都可能导致移民执法体系扭曲地膨胀。

《大而美法案》为移民执法提供逾1700亿美元资金，覆盖到2029财年

专家表示，《大而美法案》中的某些条款将执法成本转嫁给了移民。例如，该法案对临时保护身份（Temporary Protected Status）——允许被认为不安全的移民暂时在美国生活和工作——以及庇护申请和人道主义假释收取新增或更高的费用。这些上涨的费用可能会阻碍人们向美国寻求保护。

还有批评者认为，该法案只强调了政府对执法的强化，而忽视了对移民体系的改革。在拜登政府时期任ICE幕僚长的Jason Houser看来，特朗普政府从未谈过如何修复移民系统。

ICE的扩张速度已经越界，

还有哪些补救措施？

Rashawn Ray, Gabriel R. Sanchez

布鲁金斯学会

自特朗普于2025年1月开启第二个总统任期以来，ICE已遣返约54万人。

今年1月7日，一名ICE特工枪杀了一名美国公民。由于涉案者是ICE特工，美国联邦检察官办公室宣称拥有专属管辖权，并阻止明尼苏达州官员获取案件证据。

1月24日，另一名美国公民在一次ICE行动中身亡。 联邦政府将此次枪击描述为ICE执法人员的自卫行为，但多段媒体视频似乎与该说法相矛盾，被害者当时手无寸铁。目前关于案件的情况仍在调查中仍未明朗。 

有人或许会称之为讽刺——乔治·弗洛伊德遇害的城市，恰是两名白人公民在抗议所谓“敌对军事政变”期间丧生的地方。我们却不得不说，这些不幸的发生在很大程度上是有迹可循的。这段时间以来，许多城市都遭遇了ICE的突袭行动，包括华盛顿特区、孟菲斯、纳什维尔、亚特兰大、夏洛特、新奥尔良、得克萨斯州布朗斯维尔、拉斯维加斯、洛杉矶、费城、纽瓦克、波士顿、芝加哥、底特律、印第安纳波利斯和明尼阿波利斯。

多地报告称，ICE存在过度使用武力的情况，同时也有美国公民因口音或外貌特征被逮捕或拘留的情况，连美洲原住民也无法幸免。布鲁金斯学会的研究已指出，ICE执法过程中的种族倾向会影响特定的移民群体。1月20日，一名正在申请庇护的5岁儿童从幼儿园回家时被移民局逮捕。校方认为，ICE将这位儿童当作“诱饵”，借此逮捕他的其他家人及社区居民。

尽管特朗普政府声称其目标是犯罪分子，但三分之一被捕者并无犯罪记录。在至少50起案件中，ICE被指控为了制造逮捕借口主动砸碎了汽车车窗。2025年全年，共有32人在ICE羁押期间死亡。

针对ICE的行动，明尼阿波利斯等城市涌现出数万名抗议者走上街头。

▍绝对豁免权、联邦权力与民权运动时代的回响

特朗普政府主张为ICE官员提供“绝对豁免权”，这将导致诉讼在调查取证阶段前即被驳回。公众对ICE的所作所为持不同看法：60%的美国人认为ICE存在过度使用武力的现象。相较于有限豁免权，绝对豁免权规避了对执法人员的问责，尤其在他们明知违反了相关法规时。

社会学家和政治学家认为，ICE的行动充斥着合法性危机，并借助对刑事司法系统的渗透制造结构性的暴力体制。这意味着美国街头正呈现出反乌托邦景象，其动荡程度堪比国家内乱。尽管执法部门过度使用武力的事件仍在发生（2025年警察致死人数超过1300人，尽管各地推行了遏制警察暴力和偏见的改革——这一数字仅次于2024年，创下近十年新高），但警方的暴力执法已常态化，甚至不再占据新闻头条。

我们还看到，特朗普政府将国民警卫队“联邦化”，以后勤支援的形式支持联邦执法行动。此举遭到部分人士批评，他们认为特朗普政府违反了1878年的“治安官动员法”，该法案禁止动用军队介入国内执法任务。2025年12月，最高法院裁定联邦政府不得将国民警卫队用于常规执法。暴力加码的后果是，参与国内行动的国民警卫队成员也遭遇了暴力袭击。感恩节当天，两名国民警卫队成员遭到了阿富汗籍公民的枪击，一人去世，另一人正在恢复中。

如今美国执法部门与普通居民之间的互动，令人联想到民权运动时期那种动荡不安的氛围。但当时执行任务的是国民警卫队和地方警察，而不是ICE。这一关键性的不同使得当前的局势与以往的民怨沸腾截然不同。本文作者桑切斯研究移民与政治数十年，他认为，ICE官员的行动及特朗普政府的言论已彻底颠覆美国的社会规范，其对美国社会造成的影响将更加深远持久。

▍如今如何招募ICE特工？

ICE成立于2003年，是9·11恐怖袭击后机构重组的成果。它隶属于国土安全部。与向市长及县行政长官（州级机构则向州长）负责的地方警察，以及主要向州长汇报的国民警卫队（作为军事力量）不同，ICE隶属于联邦机构，总统对其拥有更大的影响力。在过去，历任总统主要部署边境巡逻队处理边境移民违法行为，并借助国土安全部调查涉毒、人口贩运等严重刑事案件。而特朗普则更倾向于调动ICE下属的执法与遣返行动局（ERO），主动搜寻疑似非法居留的人员。

此轮ICE行动的独特之处在于其招募和培训方式。得益于特朗普《大而美法案》中拨付的约1700亿美元移民执法与边境安全资金，ICE进行了大幅扩招。为了达成特朗普设定的年驱逐百万移民目标，ICE需要在短期内实现人员规模的翻一番。为此，该机构提供5万美元的签约奖金及学生贷款豁免优惠，并将招募年龄下限从21岁降至18岁，同时取消了37岁的招聘年龄上限——这些年龄限制本是大多数联邦执法机构为确保特工体能所设定的标准。自特朗普重新执政以来，ICE已新增招聘逾12,000名特工，总人数则突破了22,000人。但有报道称，这一人数膨胀伴随着选拔标准的放松：调查记者劳拉·贾迪德透露，她在参加ICE职业招聘会时仅耗时六分钟便获录用，且不需要提供任何背景审查文件。

在即将出版的《削减政府规模：正确之道与错误之道》一书中，布鲁金斯学会高级研究员Elaine Kamarck指出，ICE在招聘和人事管理方面面临复杂性，其过度依赖其他机构参与移民执法任务。她援引卡托研究所的研究指出，ICE实际获得了近1.7万名非移民执法人员（含约1.45万名联邦刑事执法人员）的支援，将移民执法职能广泛发包至多个机构。联邦调查局特工被调派协助ICE，导致其本职的反恐工作进一步压缩了人力和资源配备。缉毒局和烟酒枪炮及爆炸物管理局的特工也被调派协助遣返工作。特朗普政府还调用了约600名国防部律师，他们仅接受两周培训，就开始着手处理国土安全部积压的大量移民案件。

▍降低培训标准

ICE除了招聘做法存在争议，以及过度调配其他执法机构的人员导致人手紧张外，缩短培训周期同样导致ICE面临人员问题。ICE培训学院的培训周期已从22周缩减至8周或47天（据称该受训时长因特朗普是第47任总统而被选定）。此前强制要求的5周西班牙语培训被取消，特工们被要求依赖手机软件进行翻译。培训重点从对《移民与国籍法》的理解转向了执法战术与行动演练。而获准协助ICE工作的警员，其线下培训时长从4周改为，仅需完成40小时的在线课程。

这种对招聘和培训标准的降低令人担忧。本文的共同作者Rashawn Ray曾担任和平官员标准与培训委员会（POST）委员，致力于帮助心理学家更准确地评估警员申请者的偏见倾向。他指出，过去几年出现的一个普遍趋势是，警力不足的警局越来越多地录取了往年会被拒之门外的申请者。这些招聘难题由此引发一个紧迫问题：新招募的ICE执法人员究竟是谁？若他们接受的培训少于以往却被迅速部署到美国社区，其资质是否足够？Ray研究执法领域逾十五年，曾培训警员、协助开发执法虚拟现实训练项目，并就警务问题在国会作证。在他看来，培训不仅不应该仓促进行，还应该进一步加强。

很显然，缺乏训练会导致失误。而在执法工作中，失误可能会害死人。

▍立即减少暴力的措施

需立即实施一系列措施以减少武力使用并改善决策过程。

首先，应完善招聘标准。应将ICE特工的档案与州级不当行为档案进行交叉核查。此举符合德克萨斯州的“流浪官员法”，旨在防止因不当行为被解雇或离职者再次进入执法部门工作。

其次，应加强培训力度。冲突降级培训（如虚拟现实培训）能提升在高风险情境下的沟通与决策能力。此类培训可灵活部署于各类场景。

第三，应强制推行干预义务。无论执法人员的所属机构为何，均有责任阻止同僚过度使用武力。该建议与明尼阿波利斯警察局的跨机构干预政策相契合。

第四，必须提高透明度。执法人员应佩戴随身摄像头，使用带有标识的公务车辆，禁止佩戴遮盖面部的面罩。

第五，应取消绝对豁免权，对联邦执法人员的不当行为展开调查。

还在其他提案和决议值得关注：立法者已开始讨论包含上述部分建议的改革方案，例如要求执法人员提供急救措施（古德遇害时，ICE人员不允许现场医生实施救治），或禁止在未完成全面背景调查前雇佣临时执法人员。明尼苏达州联邦法官限制了ICE对和平抗议者实施报复的权限。部分读者或许会质疑：这些难道不是现行法律早已规定的？这正是问题的关键所在。当前的发展态势表明，根植于美国民主文化中的法律与文化规范已被彻底颠覆，以至于法官不得不重新阐明和强调宪法本就赋予的基本抗议权利。

马里兰州正讨论禁止曾在ICE任职的人员在本州从事执法工作。不过也有批评者指出，联邦政府雇员在求职时不应遭受歧视。

国会计划于1月底前通过的国土安全部拨款法案要求该部门斥资2000万美元为移民执法人员配备随身摄像头，并要求加强执法人员在公共场合冲突降级处理的培训。在枪击案持续发酵后，越来越多的民主党参议员表示将反对该法案，这给政府再次停摆提出了严峻考验。

总而言之，ICE面临的指控正在升级，建立一个基于公平和尊重人权的体系变得至关重要，美国需努力采取更公正的移民执法方式。其最终目标应是同时保障两项核心价值：国家安全，以及境内每个人的尊严与权利。